Муниципальные выборы. 
Муниципальное право Российской Федерации

Значение и правовое регулирование муниципальных выборов

Второй формой прямого волеизъявления граждан, которая прямо указывается в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ и установлена Федеральным законом № 131-ФЗ (ст. 23), являются муниципальные выборы. К ним относятся: а) выборы депутатов представительных органов местного самоуправления; б) выборы должностных лиц местного самоуправления; в) выборы членов иных выборных органов местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставом муниципального образования.

Закрепляя принцип свободы выборов (ч. 3 ст. 3) и в соответствии с этим право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32), Конституция РФ исходит из того, что формирование органов местного самоуправления путем свободных выборов — один из признаков демократического правового государства, каковым является Российская Федерация (ст. 1 Конституции РФ)^[1]. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ подлинно свободные демократические выборы, осуществляемые на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, предопределяют, в частности, право любых лиц, отвечающих установленным избирательным законодательством условиям и выполнивших предусмотренные им требования, участвовать в выборах в качестве кандидатов, и право других лиц свободно выражать свое отношение к ним, голосуя «за» или «против»^[2].

Муниципальные выборы являются основополагающей формой реализации муниципальной демократии и важнейшим инструментом публично-территориальной самоорганизации населения, позволяя сформировать максимально приближенные к гражданам властные структуры, на которые возлагается решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Причем выборы служат наиболее действенным средством гражданского контроля за деятельностью органов и должностных лиц, ответственных перед населением. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социально-политической активности граждан, способствует выявлению их насущных потребностей и интересов, создает необходимые предпосылки для их удовлетворения. Пониманием муниципальных выборов как института самоуправления населения определяется необходимость создания условий, при которых муниципальные выборы не носили бы политизированного характера, а обеспечивали прежде всего справедливую и равноправную конкуренцию различных социальных программ, проектов, идей, связанных с обустройством среды обитания человека по месту жительства и устойчивым развитием муниципального образования. Это предполагает также необходимость крайне взвешенного подхода в отношении допуска к участию в муниципальных выборах политических партий, учитывая цели, характер, формы и территориальный масштаб их деятельности. Основными участниками муниципальных выборов должны быть субъекты местного самоуправления в лице граждан и их объединений, действующих в пределах территории муниципального образования, поскольку муниципальные выборы — форма проявления власти самого местного сообщества.

Совокупность правовых норм, регулирующих процесс избрания кандидатов в представительные органы и на выборные должности, образует правовой институт муниципальных выборов. К предмету его регулирования относятся:

• 1) основные принципы избирательного права;
• 2) требования, предъявляемые к избирателям и кандидатам на выборные должности;
• 3) порядок формирования и деятельности избирательных комиссий, непосредственно осуществляющих организацию и проведение выборов;
• 4) статус субъектов избирательного процесса — граждан и их объединений;
• 5) порядок информационного обеспечения выборов и предвыборной агитации;
• 6) финансирование выборов;
• 7) порядок подсчета голосов избирателей, установления результатов выборов и их опубликования;
• 8) способы обжалования нарушений в ходе избирательной кампании и голосования и опротестования результатов выборов, а также ответственность за нарушение избирательного законодательства.

С учетом ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ и выработанных Конституционным Судом РФ подходов^[3] следует различать три аспекта правового регулирования муниципальных выборов и, соответственно, разграничивать полномочия Российской Федерации и ее субъектов в данной сфере. Во-первых, это определение порядка проведения муниципальных выборов (компетенция субъектов РФ). Во-вторых, гарантии проведения муниципальных выборов, защита конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов — п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В-третьих, регулирование и защита (избирательных) конституционных прав граждан (компетенция Российской Федерации — п. «в» ст. 71). Второй и третий аспекты необходимо толковать следующим образом: по вопросам защиты (гарантий) избирательных прав граждан в сфере местного самоуправления принимаются федеральные законы и законы субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ); ограничение же этих прав («регулирование и защита» в смысле п. «в» ст. 71, устанавливающие пределы конституционных прав и свобод) допускается только федеральным законом (ч. 3 ст. 55).

Поэтому определение, например, сроков проведения муниципальных выборов в принципе относится к ведению субъектов РФ и местного самоуправления. Однако положения ч. 1 ст. 58 Федерального закона № 154-ФЗ, которые обязывали муниципальные образования провести такие выборы в определенный срок (не позднее чем через 16 месяцев со дня вступления в силу Закона), были признаны Конституционным Судом РФ не противоречащими Конституции (Постановление от 30 мая 1996 г. № 13-П) именно по той причине, что имели не процедурное, а гарантирующее значение с точки зрения создания реальных возможностей для самого существования местного самоуправления и своевременного формирования в переходный период его органов. Как отмстил Конституционный Суд, «определение в федеральном законе предельных сроков проведения выборов не нарушает права органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления назначать конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные рамки по времени». Такое же гарантирующее значение имеет и принятый в последующем Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», хотя справедливости ради следует признать, что в нем содержатся и процедурные положения о порядке проведения муниципальных выборов.

К гарантиям избирательных прав граждан, а значит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, Федеральный закон № 131-ФЗ относит также установление видов избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ определение видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципальных образований, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти и быть по возможности гибким, с тем чтобы местные сообщества могли сами на основании и в соответствии с законом определять конкретный организационно-правовой механизм осуществления местного самоуправления на соответствующей территории с учетом исторических и иных местных традиций (Определения от 1 июня 2010 г. № 830-О-О, от 8 декабря 2011 г. № 1808-О-О). В соответствии с этим Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает правовое регулирование муниципальных избирательных систем на основе сочетания начал универсализации и дифференциации. С одной стороны, Законом напрямую предусмотрены требования к избирательным системам, применяемым на выборах представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов: выборы проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам (т.е. в рамках мажоритарной избирательной системы). С другой стороны, субъекты РФ вправе на уровне закона определить условия применения видов избирательных систем в иных муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей, вида муниципального образования и других обстоятельств. При этом в случае если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования часть депутатских мандатов распределяется между списками кандидатов пропорционально полученному каждым из них числу голосов избирателей, распределению между такими списками подлежат не менее 10 депутатских мандатов.

Введение

этого правила на уровне федерального закона обусловлено правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 7 июля 2011 г. № 15-П. Конституционный Суд РФ установил, что применение пропорциональной избирательной системы при небольшом числе депутатских мандатов сопряжено с возможностью нарушения принципа равенства при определении результатов волеизъявления избирателей, поскольку не исключает получения одинакового числа депутатских мест в представительном органе избирательными объединениями, за списки кандидатов которых подано существенно различающееся число голосов избирателей. Более того, в случае участия в муниципальных выборах значительного числа избирательных объединений использование пропорциональной системы при малом числе депутатских вакансий в представительном органе вообще может сделать невозможным определение результатов выборов и тем самым по существу блокировать использование института выборов в качестве высшего непосредственного выражения народовластия.

Существенной гарантией муниципальных избирательных прав при формировании представительного органа муниципального образования с использованием пропорционального принципа является установленная федеральным законодательством максимально допустимая величина так называемого заградительного пункта (процентного барьера), т. е. необходимого для допуска избирательного объединения к распределению депутатских мандатов минимального процента голосов избирателей, полученных соответствующим списком кандидатов. Заградительный пункт может устанавливаться законом субъекта РФ и при этом не должен превышать 7% от числа избирателей принявших участие в голосовании. В Постановлении от 17 ноября 1998 г. № 26-П Конституционный Суд РФ, оценивая конституционность введения пятипроцентного заградительного пункта на выборах депутатов Государственной Думы, пришел к выводу о том, что такое ограничение, позволяющее избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, к образованию которых может привести пропорциональная избирательная система при отсутствии процентного барьера, направлено на обеспечение нормального функционирования парламента, стабильности законодательной власти и конституционного строя в целом, и как таковое не нарушает ст. 3 Конституции, поскольку не препятствует проведению свободных выборов. Вместе с тем Конституционный Суд РФ указал на то, что процентный барьер недопустимо использовать вопреки предназначению пропорциональных выборов, и законодатель должен стремиться к тому, чтобы при его применении была обеспечена максимально возможная реализация принципа пропорционального представительства: во всяком случае применение процентного барьера недопустимо, если избирательные объединения, преодолевшие установленный барьер, тем не менее все вместе не получат хотя бы абсолютного большинства голосов избирателей (т.е. 50% плюс один голос), принявших участие в голосовании. Кроме того, из конституционного понимания демократии, основанной на политическом многообразии и многопартийности, предполагающей необходимость существования оппозиции и не допускающей монополии на власть, вытекает, что если процентный барьер будет преодолен лишь одним избирательным объединением (или избирательным блоком), даже при условии, что за него подано большинство голосов, ему не могут быть переданы все депутатские мандаты по избирательному округу, так как это противоречило бы принципу пропорциональности выборов в условиях демократии и, следовательно, делает применение процентной оговорки недопустимым. Эта правовая позиция в полной мере распространяется и па муниципальные выборы, в связи с чем федеральный законодатель исходит из того, что минимальный процент голосов избирателей, вводимый субъектом РФ, должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Вместе с тем нельзя не отметить, что установление предельной планки процентного барьера на уровне 7% (до вступления в силу Федерального закона от 2 ноября 2013 г. № 303-ФЗ она составляла 5%) может вызывать сомнения с точки зрения обоснованности допускаемого федеральным законом столь серьезного ограничения представительства интересов социальных групп (территориальных коллективов), образующих местное сообщество.

В альтернативном варианте институт муниципальных выборов может применяться: для избрания главы муниципального образования, наряду с возможным его избранием представительным органом местного самоуправления из своего состава (ч. 2 ст. 36 Федеральный закон № 131-ФЗ), а также для избрания мировых судей — они, как это предусмотрено ст. 6 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации», могут избираться на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта РФ, либо назначаться (избираться) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

• [1] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2004 г. № 17-П.
• [2] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 2002 г. № 1-П.
• [3] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. № 13-П; Определения Конституционного Суда РФ от 12 июля 2005 г. № 309−0; от 12 июля 2005 г. № 333−0; от 8 апреля 2010 г. № 440-О-О.