Концепция «активизирующего государства»

Концепция «активизирующего государства» означает усиление ответственности государства перед обществом, акцентированную направленность государственного управления на удовлетворение интересов граждан, что предполагает значительную децентрализацию государственных организаций, активное внедрение сетевых элементов в управлении. Такое государство стремится развивать инициативность гражданского общества, предоставляя последнему самому решать многие актуальные проблемы, которые до недавнего времени находились в зоне ответственности государственных служб. Это дает возможность максимально разгрузить правительство от мелких проблем и обеспечить качественное оказание государственных услуг на низовом уровне, максимально приближенном к потребителю, что, в свою очередь, позволяет правительству сосредоточиться на решении стратегических государственных проблем^[1].

Два этапа реформы и свобода маневра

Большинство экспертов полагают, что прежде чем проводить активные административные преобразования, следует укрепить государственный фундамент, поскольку в атмосфере развращенной коррупцией и злоупотреблениями бюрократии нельзя наращивать степени свободы, иначе реформа приведет к еще большему объему коррупции^[2]. В процессе реформирования обычно выделяют два этапа:

• 1) основные (базовые) реформы, направленные на развитие и укрепление классических (веберовских) принципов управления;
• 2) передовые реформы, т. е. внедрение менеджериальных принципов в полном объеме.

Конечно, некоторые страны со сложившимися бюрократическими структурами и прочными управленческими традициями могут сразу приступать к передовым реформам, но большинство государств должно остановиться вначале на реформах первого типа. Это замечание особенно важно для России.

Важной методологической проблемой, требующей серьезного внимания перед началом реформ, является вопрос о том, к какому типу относится страна с точки зрения свободы маневра реформ. По мнению экспертов, свобода маневра означает присутствие определенной институциональной восприимчивости к реформам основных учреждений (что выражается в правовых и исторических традициях) и предполагает способность реформаторов опереться на основные рычаги управления (такие, как традиции сильного единого административного ведомства и однопартийного большинства в парламенте, неоднородность госсектора и возможность смешанных министерских и чиновничьих карьер)^[3]. Дополнительными рычагами могут выступать недовольство общественности и давление мозговых центров, генерирующих идеи реформ. Институциональная восприимчивость и рычаги реформ определяют мобильность самого процесса реформирования.

Англосаксонская управленческая традиция обеспечивает высокую свободу маневра реформаторов, поскольку в русле данной традиции государство рассматривается как необходимое зло, которое должно оставаться подконтрольным, а закон присутствует на втором плане и не способен воспрепятствовать радикальным преобразованиям. Однако такая высокая свобода реформ не является благом: ведь быстрое реформирование далеко не всегда эффективно. Кроме того, здесь неизбежно присутствует соблазн реформационного радикализма: начать широкомасштабные радикальные преобразования по всей стране. И только время способно показать, какими потерями и разочарованиями могут обернуться радикальные реформы. Именно так во многом произошло в период реформ А. Гора в США и в эпоху правления кабинета Т. Блэра в Великобритании.

К странам с высокой свободой маневра относят также Новую Зеландию, Чили, Австралию, Канаду, Китай. Весьма интересно отметить, что китайские реформаторы, обладая эффективными рычагами реформ (традиции авторитарной культуры управления и однопартийного большинства), весьма осторожно и медленно продвигаются по пути реформирования административных структур, под жестким контролем вводят отдельные рыночные механизмы и технологии в государственные структуры, избегая соблазнов ускорения. Во многом это связано с конфуцианской традицией золотой середины в политике и управлении, которая удерживает реформаторов от психологии радикализма.

По мнению экспертов, рычагов воздействия на административные институты власти недостаточно, если свобода маневра ограничена вследствие ряда факторов, например таких, как:

• — не сложившиеся традиции однопартийного большинства в парламенте;
• — отсутствие мощного агентства или института, способного перманентно проводить реформы;
• — недостаточная взаимосвязь между эффективностью реформ и карьерным ростом высших чиновников и министров;
• — действие факторов ограничения институциональной восприимчивости вследствие недостаточности политически нейтральных постов высшего звена, способных стать опорой реформирования.

В результате Россия попала в число стран с ограниченной свободой маневра (наряду с США, Германией, Франция, Венгрией, Южной Кореей, Бразилией, Польшей, Нидерландами)^[4]. Таким странам эксперты рекомендуют начинать с длительного этапа основных реформ, укрепляя фундамент государственной службы.

Таким образом, сущность современного научного подхода к проблеме реформирования можно кратко определить как системность и целостность. Действительно, невозможно усовершенствовать какое-то одно отдельно взятое государственное учреждение, не переосмыслив всю систему государственного управления в целом: ведь управленческие функции тесно взаимосвязаны.

• [1] См.: Tompson W. From «Clientelism» to a «Client-centred Orientation»? The Challenge of Public Administration Reform in Russia // Economics Department Working Papers. № 536. 2007.15 Jan.
• [2] См.: Мэннинг H., Парисон H. Реформа государственного управления: международный опыт для Российской Федерации. С. 48—50
• [3] См.: Мэннинг Н., Парисон Н. Указ. соч. С. 86—89
• [4] См.: Мэннинг Н., Парисон Н. Указ. соч. С. 89