Местное управление. 
Принцип «двойного» подчинения

Местные органы власти и управления были представлены Советами.

Они строились по территориальному признаку. Особенность первых месяцев советской власти состояла в том, что при слабой связи мест с центром наблюдалось большое разнообразие форм и методов советского строительства. Если в центре слом старого и создание нового аппарата проходили относительно синхронно, то на местах длительное время сосуществовали старые и новые органы власти. Это было обусловлено тем, что правительство предоставило местным органам самостоятельность, более того, требовало от них проявлять активность в решении местных вопросов.

Слом старого аппарата не означал простого роспуска или закрытия старых учреждений, особенно таких, как городские думы, земства и т и. Пока Советы на местах не создали своего аппарата управления хозяйством, эти учреждения продолжали работать, тем более что они считали себя демократическими институтами и пользовались поддержкой части населения.

Если, например, городская дума саботировала решения советской власти, а местный Совет был еще слаб, то, как правило, назначались новые выборы в думу. Так, в Петрограде 27−29 ноября 1917 г. прошли выборы в городскую думу: из 200 гласных 188 человек были большевиками, а председателем был избран М. И. Калинин. Позднее (весной 1918 г.) рабочий аппарат думы влился в состав Петросовета.

Бывали и анекдотические случаи, когда, например, волостное земство (Ветлужское Костромской губернии, Цивильское уездное Казанской губернии и др.) просто меняло вывеску, назвав себя Советом, а действительный Совет был как бы придатком земской управы.

В ряде районов возобладали идеи местничества и сепаратизма. В них лозунг «Вся власть Советам!» понимался буквально — как полная независимость местной власти от центральной. Это вызвало появление «республик» (Курской, Калужской, Тверской и др.) со своими совнаркомами. Было немало случаев, когда волости не желали считаться с уездными органами власти, а уездные — с губернскими.

Образная характеристика этого момента была дана в отчете НКВД РСФСР за первое полугодие 1918 г.: «…в первый период революции вся Советская Россия рассыпалась на целый ряд как бы независимых друг от друга губернских, уездных и даже волостных советских „республик“ со своими „совнаркомами“ вместо местных исполнительных комитетов»^[1].

Что касается исполкомов, то в первое время они представляли собой довольно многолюдные собрания, но затем число их членов было сокращено. Конституция ограничила количественный состав исполкомов: областных и губернских до 25 человек, уездных до 20 человек, волостных до 10 человек.

На первом этапе наблюдались случаи, когда отделы исполкома не признавали власти своего Совета и считали себя подчиненными только соответствующему отраслевому наркомату в центре. Этому способствовала деятельность самих наркоматов, которые иногда рассматривали отделы исполкомов только как свои местные органы.

Выход был найден в установлении принципа «двойного» подчинения, т. е. отраслевые отделы исполкома подчинялись Совету данной территории и одновременно соответствующему наркомату в центре. Однако двойное подчинение не было строго обязательным: местные органы средств сообщения, связи, военно-морские, РКИ и другие были органами экстерриториальными.

• [1] ГА РФ. Ф. 393. Оп. 2. Д. 10. Л. 15.