Государственный и муниципальный долг

Существование государственного и муниципального кредита с необходимостью влечет возникновение государственного и муниципального долга. В соответствии со ст. 6 БК РФ государственный или муниципальный долг — это обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием. Таким образом, законодательно закрепленное определение касается только тех отношений, в которых публично-правовое образование выступает в качестве должника, а не кредитора, но БК РФ регулирует обе группы отношений — и те, где публично-правовое образование выступает должником (гл. 14), и те, в которых Российская Федерация выступает внешним кредитором (гл. 15).

Классификация государственного и муниципального долга проводится по разным основаниям:

• 1) по срокам:
  • а) краткосрочный (до 1 года);
  • б) среднесрочный (от 1 года до 5 лет);
  • в) долгосрочный (от 5 до 30 лет включительно — государственный, от 5 до 10 лет включительно — муниципальный);
• 2) по субъектам-должникам:
  • а) федеральный;
  • б) региональный (долг субъекта РФ);
  • в) местный (муниципальный);
• 3) по субъектам-кредиторам (в соответствии со ст. 6 БК РФ основанием данной классификации фактически является валюта, в которой выражен долг):
  • а) внешний долг — обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов РФ и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);
  • б) внутренний долг — обязательства, возникающие в валюте РФ, а также обязательства субъектов РФ и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

Таким образом, обязательства регионов и муниципальных образований, возникающие в рамках использования целевых иностранных кредитов, хотя и выражены в иностранной валюте, но считаются внутренним долгом, поскольку кредитором в отношении региона или муниципального образования выступает Российская Федерация, а уже для самой Российской Федерации такой долг является внешним долгом перед иностранным кредитором.

К государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов РФ об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие БК РФ.

Структура государственного долга Российской Федерации в соответствии с нормами ст. 98 БК РФ представляет собой группировку долговых обязательств Российской Федерации по установленным данной статьей видам долговых обязательств. Она включает в себя обязательства:

• 1) по кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;
• 2) государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;
• 3) бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ;
• 4) государственным гарантиям Российской Федерации;
• 5) иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством РФ на государственный долг Российской Федерации.

В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются:

• 1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ, обязательства по которым выражены в валюте РФ;
• 2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства, но которым выражены в валюте РФ;
• 3) объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;
• 4) объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте РФ;
• 5) объем иных (за исключением указанных) долговых обязательств Российской Федерации, оплата которых в валюте РФ предусмотрена федеральными законами до введения в действие БК РФ.

В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются:

• 1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;
• 2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации;
• 3) объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.

Долговые обязательства субъекта РФ могут существовать в виде обязательств:

• 1) по государственным ценным бумагам субъекта РФ;
• 2) бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ;
• 3) кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;
• 4) государственным гарантиям субъекта РФ.

Долговые обязательства субъекта РФ не могут существовать в иных видах.

Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в виде обязательств:

• 1) по ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);
• 2) бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ;
• 3) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;
• 4) гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).

Перечень муниципальных долговых обязательств также является закрытым.

Бюджетное законодательство использует также термин " государственные заимствования Российской Федерации" , который фактически включает в себя все формы федеральных долговых обязательств, за исключением гарантий. Под государственными заимствованиями понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, но которым возникают долговые обязательства Российской Федерации.

Предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг субъекта РФ или муниципальных ценных бумаг по номинальной стоимости на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, представительным органом муниципального образования в соответствии с верхним пределом государственного долга субъекта РФ, муниципального долга, установленным законом (решением) о соответствующем бюджете.

Учет и регистрация государственных долговых обязательств Российской Федерации осуществляются в государственных долговых книгах внутреннего и внешнего долга Российской Федерации. Субъекты РФ и муниципальные образования ведут свои долговые книги.

Управление долгом осуществляется исполнительным органом государственной власти или местного самоуправления соответствующего уровня. Объектом управления долгом являются прямые и гарантийные (условные) обязательства.

Основными целями управления долговыми обязательствами являются:

• • сохранение объема обязательств на экономически безопасном уровне с учетом всех возможных рисков;
• • обеспечение исполнения обязательств в полном объеме;
• • поддержание минимально возможной стоимости обслуживания обязательств.

К основным методам управления государственным долгом, используемым в мировой практике, относятся:

• • рефинансирование — выпуск новых займов для погашения старой задолженности;
• • конверсия — изменение размера доходности займа, например, увеличение или уменьшение процентной ставки дохода, выплачиваемого кредиторам;
• • консолидация — увеличение (продление) срока действия ранее выпущенных займов;
• • унификация — объединение нескольких займов в один;
• • отсрочка погашения займа — проводится часто в одностороннем порядке и в настоящее время бюджетным законодательством запрещена;
• • аннулирование долга — отказ от долговых обязательств;
• • реструктуризация долга — погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. В настоящее время в БК РФ предусмотрен именно последний метод управления государственным или муниципальным долгом, разрешается частичное списание (сокращение) суммы основного долга. Под реструктуризацией долга в соответствии со ст. 105 БК РФ понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Сумма расходов на обслуживание реструктурируемого долга не включается в объем расходов на обслуживание долгового обязательства в текущем финансовом году, если указанная сумма включается в общий объем реструктурируемых обязательств.

Банк России и его учреждения на местах осуществляют операции по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме, т. е. ЦБ РФ занимается обслуживанием государственного внутреннего долга России. Под обслуживанием долга понимаются операции по выплате доходов по долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств бюджета. Выполнение кредитной организацией или другой специализированной финансовой организацией функций генерального агента (агента) по обслуживанию муниципальных долговых обязательств, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с органом исполнительной власти. При этом оплата услуг агентов по осуществлению ими функций, предусмотренных агентскими соглашениями, производится за счет средств бюджета.

В случае если долговое обязательство Российской Федерации не предъявлено к погашению (не совершены кредитором определенные условиями обязательства и (или) нормативными правовыми актами действия) в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства либо соответствующими федеральными законами, или истек срок государственной гарантии Российской Федерации и в иных случаях, предусмотренных ст. 115 БК РФ для прекращения гарантии, указанное долговое обязательство считается полностью прекращенным и списывается с государственного внутреннего долга Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральными законами. Минфин России в этом случае издает акт о списании с государственного внутреннего долга Российской Федерации долговых обязательств, выраженных в валюте РФ.

Объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ в очередном финансовом году и плановом периоде или муниципального долга в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде), утвержденный законом (решением) о соответствующем бюджете, по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за отчетный финансовый год не должен превышать 15% объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ. Если при исполнении бюджета субъекта РФ, местного бюджета эти предельные значения все-таки нарушаются, уполномоченный государственный орган субъекта РФ, орган местного самоуправления не вправе принимать новые долговые обязательства, за исключением принятия соответствующих долговых обязательств в целях реструктуризации долга субъекта РФ, муниципального долга.

Долговые обязательства Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета (ст. 102 БК РФ).

Российская Федерация не несет ответственности, но долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Субъект РФ не несет ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации, иных субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим субъектом Федерации. Муниципальное образование не несет ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации, субъектов РФ и иных муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим муниципальным образованием.

На практике возможно возникновение вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта РФ, муниципального образования. Под такой задолженностью понимается задолженность субъекта РФ, муниципального образования, образовавшаяся ввиду неисполнения или ненадлежащего исполнения в установленный срок долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования. Под объемом (размером) просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта РФ, муниципального образования понимается суммарный объем неисполненных в установленный срок долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования, срок исполнения которых наступил, включая объем обязательств по возврату суммы займа (кредита), по уплате процентов на сумму займа (кредита), иных платежей, предусмотренных условиями займа (кредита), соглашениями (договорами), заключенными от имени субъекта РФ, муниципального образования, объем обязательств по исполнению государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий и иных долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования. В объем просроченной задолженности субъекта РФ, муниципального образования также включается сумма неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств.