Административные регламенты органов государственного и муниципального управления

Одним из важнейших направлений повышения эффективности органов государственного и муниципального управления является внедрение в их правоприменительную деятельность административных регламентов. В данном случае речь идет об административных регламентах исполнения государственных функций, административных регламентах предоставления государственных услуг, регламентах взаимодействия, регламентах внутренней организации органов исполнительной власти, а также должностных регламентах государственных служащих Российской Федерации^[1].

Законодатель закрепил следующее определение административного регламента: «Административный регламент — нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги»^[2].

В Толковом словаре русского языка под редакцией С. И. Ожегова под порядком понимаются «правила, по которым совершается что-нибудь; существующее устройство, режим», а под стандартом «образец, которому должно соответствовать, удовлетворять что-нибудь по своим признакам, свойствам, качествам, а также документ, содержащий в себе соответствующие сведения»^[3].

В 2010 г. истек срок очередного этапа административной реформы, по результатам которой утверждено 447 административных регламента предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. На региональном уровне утверждено более 6000 административных регламентов, около 4000 — на муниципальном уровне¹.

Административные регламенты и реализуемые в ходе их применения процедуры должны существенно улучшать качество деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Эти акты призваны создавать оптимальный режим взаимоотношений должностных лиц органов власти и управления и граждан, которые обратились за предоставлением какой-либо публичной услуги в соответствующий исполнительный орган государственной власти.

Значимость административных регламентов органов исполнительной власти определяется тем, что они регулируют процесс осуществления ими властных полномочий во взаимодействии с гражданами и их объединениями.

Для гражданина принятие административных регламентов должно обеспечить упрощение процедуры получения соответствующей услуги, информации и др., повысить открытость и прозрачность деятельности государственных служащих и органов^[4][5].

В то же время Н. А. Игнатюк обращает внимание на то, что «разработчики административных регламентов, как правило, недостаточно полно составляют описание последовательности действий; не указывают формы и не определяют порядок контроля за совершением действий и принятием решений; не полно устанавливают порядок обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регламентов, вводя в административный регламент стандартную фразу „жалобы граждан рассматриваются в соответствии с законодательством Российской Федерации“»^[6]. И предлагает: «При установлении порядка обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения административного регламента, не следует дублировать законодательно установленные общие положения о порядке обжалования решений и действий (бездействия) должностных лиц, а необходимо развивать, детализировать и конкретизировать установленные общие нормы»^[7].

Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 годы^[8] содержит ряд показателей, по которым можно оценить, насколько достигнуты поставленные ею цели.

По некоторым оценкам, для получения одной государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности, обращаться в орган государственной (муниципальной) власти РФ необходимо было в среднем восемь раз; установленные нормативные сроки предоставления государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности, превышались на 98%К

В соответствии с заявленными в Концепции целями к 2014 г. предполагалось сократить данные показатели, чтобы для получения одной услуги предприниматели обращались в государственные органы максимум два раза, а нарушения — были исключены полностью.

На взгляд С. С. Зенина, нормативная регламентация общественных отношений, урегулированных административными регламентами, нуждается в совершенствовании; фактический прогресс необходимо оценивать по более объективным показателям^[9][10].

Как отмечают Е. Литвинцева и И. Рассказова, «реализуемая в настоящее время модель административного регламентирования предполагает четкую взаимосвязь деятельности государственного органа, его структурных подразделений и конкретных должностных лиц при исполнении государственных функций посредством:

• 1) административного регламента государственного органа, определяющего порядок исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг;
• 2) должностного регламента, содержащего профессиональные требования к гражданскому служащему и результатам его работы;
• 3) служебного контракта, включающего показатели результативности и эффективности профессиональной деятельности гражданского служащего;
• 4) индивидуального плана государственного служащего, реализующего конкретную программу выполнения его служебных задач"^[11].

Следует также понимать, что большинство административных процедур по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг только формируется. И вполне естественно, что на данном этапе развития нашего государства невозможно создать идеальные прозрачные и четкие административные процедуры. Их придется со временем изменять, чтобы граждане не страдали от административного гнета или бюрократизма.

Поскольку регламентация административных процедур в российском законодательстве имеет больше пробелов, чем правовых установлений, то следует признать весьма актуальным и позитивным предложение профессора Старилова Ю. Н. разработать и принять закон об административных процедурах на федеральном уровне^[12].

Трудно не согласиться с теми специалистами, которые считают, что «весьма проблематична постановка вопроса о том, что органы исполнительной власти могут предоставлять услуги. Возражения возникают прежде всего исходя из природы и сущности услуги как гражданско-правовой категории, и сущности органа исполнительной власти как административно-правовой категории»¹. Услуги должны предоставлять подведомственные органам государственного управления предприятия и учреждения, например многофункциональные центры.

Признавая необходимость и важность регламентации деятельности органов государственного и муниципального управления, отметим, что в государственном и муниципальном управлении решающим является человеческий фактор, т. е. служащие, знающие свои задачи и полномочия и умело их выполняющие. И сколь бы ни были полезны четкие нормы и процедуры государственно-управленческой деятельности, именно от работников сферы государственного и муниципального управления зависят отношение к ним, объем и характер их применения.

Для оценки уровня качества предоставления государственных и муниципальных услуг интерес представляет методика «SERVQUAL», которая предполагает оценку реакции услугополучателей с помощью анкетирования, анализ полученной первичной информации, разработку предложений по устранению выявленных проблем^[13][14].

• [1] См.: Козлова JI. С., Садовская Т. Д. Административные регламенты как правовое средство предупреждения коррупции // Вестник Тюменского государственного университета.2010. № 2. С. 87.
• [2] Пункт 4 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
• [3] Ожегов С. И., Шведова II. 10. Толковый словарь русского языка. М., 1999.
• [4] См.: Сииюгин В. /О. Принцип системности в административно-правовом обеспеченииреформирования // Административное и муниципальное право. 2011. № 7. С. 26—32.
• [5] См.: Заклязимская А. Н., Федосеева Н. Н. Административные регламенты: инструментысовременного государственного управления и новый институт административного права //Административное право и процесс. 2010. № 5. С. 14.
• [6] Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов исполнительнойвласти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 29.
• [7] Игнатюк Н. А. Указ. соч. С. 31.
• [8] Утверждена распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р.
• [9] См.: Остроухое А. В «одно окно» // Эксперсс-бухгалтерия. 2011. № 26. С. 9—11.
• [10] См.: Зенин С. С. Административные регламенты в механизме нормативного правовогорегулирования государственных и муниципальных услуг // Административное право и процесс. 2014. № 12. С. 31.
• [11] Литвинцева Е., Рассказова И. Планирование деятельности: приоритеты и алгоритм реализации // Государственная служба. 2009. № 5. С. 36—37.
• [12] См.: Стартов 10. Н. Реализация Конституции Российской Федерации и современноеадминистративное право // Закон. 2013. № 12.
• [13] Капдршш II. А. О некоторых проблемах эффективности правового регулированиягосударственного управления в условиях централизации государственной власти // Административное право и процесс. 2014. № 10. С. 35.
• [14] См.: Лапин А., Хайров Д. Методика «SERVQUAL» для оценки качества предоставления государственных и муниципальных услуг // Государственная и муниципальная служба.2012. № 3.