Дисциплинарная ответственность государственного гражданского служащего

Дисциплинарная ответственность государственного гражданского служащего

дисциплинарный гражданский служащий ответственность

Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации традиционно является одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности в функционировании аппарата государственных органов. О дисциплине в государственном управлении пишется много, однако «ее огромный стимулирующий потенциал пока явно недооценивается и, как следствие, в полную меру не используется».

Отсутствие в действующем служебном законодательстве единого понимания дисциплинарного проступка как основания дисциплинарной ответственности государственных служащих обусловило необходимость поиска фактических оснований дисциплинарной ответственности государственных служащих. Анализируя нормы служебного законодательства, регламентирующего вопросы дисциплинарной ответственности государственных служащих, автор соотносит определение дисциплинарного проступка гражданских служащих с определением дисциплинарного проступка по трудовому праву; выявляет особенности и недостатки нормативного закрепления оснований дисциплинарной ответственности гражданских служащих, военнослужащих и служащих правоохранительной службы и предлагает собственное определение основания привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих, которое должно быть унифицировано в служебном праве. Исследуя положения теории и практику нормативно-правового регулирования, автор проводит разграничение дисциплинарных проступков с преступлениями и административными нарушениями. Результатом исследования становится вывод о том, что ни административные правонарушения, ни аморальные проступки не являются самостоятельными основаниями дисциплинарной ответственности, единственным основанием привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности является совершение ими дисциплинарных проступков.

Объект исследования — правовые отношения в государственной службе.

Предмет исследования — дисциплинарная ответственность государственного гражданского служащего.

Цель курсовой работы заключается в изучении дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего и рассмотрение судебной практики по нарушению.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

— изучить теоретические аспекты дисциплинарной ответственности гражданских служащих;

— рассмотреть процедурные механизмы привлечения гражданских служащих к дисциплинарной ответственности;

— разобрать пример судебного решения по дисциплинарной ответственности государственного служащего, сделать вывод и рекомендации.

1. Теоретические аспекты дисциплинарной ответственности на гражданской службе

1.1 Понятие дисциплинарной ответственности

В вопросах обеспечения служебной дисциплины нормы трудового законодательства устанавливают особенности регулирования труда на государственной гражданской службе. В частности, ст. 11 ТК РФ предусматривает «на государственных гражданских служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе…». Порядок применения дисциплинарных взысканий к государственным служащим предусмотрен трудовым законодательством с учетом специфики действия Федерального закона о государственной службе № 79-ФЗ. Вопросы привлечения к дисциплинарной ответственности в юридической литературе достаточно подробно исследованы. Так, например, С. Н. Братусь отмечал:"… дисциплинарная ответственность является самостоятельным видом ответственности, порожденным трудовыми правоотношениями". Как известно, служебная дисциплина — это обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента. Это предполагает добросовестное исполнение своих служебных обязанностей по замещаемой должности и соблюдение установленных в государственном органе правил служебной дисциплины.

Дисциплина труда и служебная дисциплина имеют общие правила по их соблюдению и применению в государственном органе. Дисциплина труда и служебная дисциплина обязывают работников и государственных гражданских служащих подчиняться установленным правилам внутреннего трудового распорядка или служебного регламента.

А.В. Пятаков писал:"… чем выше уровень понимания людьми своих обязанностей и необходимости соблюдения правовых норм, тем меньше случаев ответственности за противоправное поведение". Федеральный закон о государственной службе регулирует вопросы обеспечения служебной дисциплины и применения дисциплинарных взысканий, которые вытекают из действующих норм трудового законодательства. Следует согласиться с мнением В. М. Манохина, что «именно дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности госслужащих». Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности за совершение должностного проступка в Законе о государственной гражданской службе раскрывается не полностью.

Наиболее полное определение должностного проступка дано в Дисциплинарном уставе таможенной службы. Устав относит к грубым нарушениям служебной дисциплины также: прогул (в том числе отсутствие сотрудника на службе более трех часов в течение установленного ежедневного служебного времени) без уважительных причин; появление на службе в нетрезвом состоянии, в состоянии наркотического или токсического опьянения; несоблюдение ограничений, установленных для государственных служащих, и т. д.

Таким образом, под дисциплинарным проступком следует понимать противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей. Причем противоправностью в данном случае будет считаться действие или бездействие, нарушающее требования закона или подзаконных актов, устанавливающих служебные обязанности, а также служебную дисциплину.

Л.А. Сыроватская определяла юридическую ответственность, в том числе и в трудовом праве, как обязанность лица, нарушившего норму, претерпевать те неблагоприятные последствия, которые содержатся в санкции правовой нормы. Считаем, что данное определение применимо и к служебной ответственности госслужащих, поскольку она охватывает весь состав дисциплинарного и служебного проступка.

Трудовое законодательство, как известно, закрепляет только три вида дисциплинарных взысканий: замечание, выговор и увольнение по соответствующим основаниям. В то же время Закон о государственной службе (ст. 57) расширяет данный перечень, устанавливая дополнительно предупреждение о неполном должностном соответствии и освобождение от замещаемой должности гражданской службы. Кроме этого, Закон о государственной службе также предусматривает иной порядок применения иных взысканий, по сравнению с нормами Трудового кодекса РФ. В случае привлечения к дисциплинарной ответственности в соответствии со ст. 193 ТК РФ устанавливаются сроки проведения служебной проверки и применения дисциплинарного взыскания в пределах одного месяца. Вместе с тем ст. 58 Закона о государственной гражданской службе предусматривает, что применению дисциплинарного взыскания к государственному гражданскому служащему предшествует служебная проверка. При этом в соответствии со ст. 59 вышеназванного Закона представитель нанимателя государственного органа организует служебную проверку с участием должностных лиц этого органа. По результатам служебной проверки, которая может осуществляться продолжительностью до одного месяца, составляется письменное заключение, на основании которого представителем нанимателя принимается решение о наложении взыскания.

На практике срок служебной проверки иногда не соблюдается, по его истечении представитель нанимателя юридически утрачивает возможность применения дисциплинарного взыскания. Поскольку данный пресекательный срок не подлежит изменению, предлагается сократить срок служебной проверки с таким расчетом, чтобы у представителя нанимателя была реальная возможность применить соответствующее решение о привлечении к служебной ответственности в пределах этого срока.

В отличие от поощрений, которые могут применяться в различных сочетаниях, меры дисциплинарного воздействия применяются за один дисциплинарный проступок, который может повлечь за собой наложение одного-единственного дисциплинарного взыскания по выбору представителя нанимателя. Однако, если неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине гражданского служащего возложенных на него должностных обязанностей продолжалось, несмотря на ранее наложенное дисциплинарное взыскание, допустимо применить к нему новое дисциплинарное взыскание, в том числе увольнение (п. 33 Постановления Пленума Верховного Суда РФ).

Таким образом, основания и порядок применения дисциплинарных и служебных взысканий несущественно отличаются, за исключением видов взысканий и сроков их применения.

1.2 Система дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным гражданским служащим

Трудовое законодательство, как известно, закрепляет только три вида дисциплинарных взысканий в качестве меры общей дисциплинарной ответственности: замечание, выговор и увольнение. Более того, как нам представляется, если исходить из фактических последствий указанных дисциплинарных взысканий, то можно констатировать отсутствие какого-либо внятного различия между выговором и замечанием.

В юридической литературе высказывается мнение, что выговор является «более строгим» видом дисциплинарного взыскания, чем замечание. Так, например, Ю. К. Терехова полагает, что самым «лояльным» дисциплинарным взысканием является замечание, которое «сводится к устному порицанию провинившегося работника». По ее мнению, «выговор является более строгой мерой по сравнению с замечанием и оформляется соответствующим приказом работодателя». С этим никак нельзя согласиться, поскольку общие правила наложения дисциплинарного взыскания (издание приказа, ознакомление с приказом и т. п.) установлены в отношении всех видов дисциплинарных взысканий и не предусматривают каких-либо изъятий в отношении замечания.

Здесь скорее можно согласиться с мнением И. В. Погодиной, что «выговор представляет собой выраженную со стороны работодателя официальную отрицательную оценку поведения работника, сообщаемую работнику в более категоричной и жесткой форме по сравнению с замечанием». Различие здесь носит «психологический» характер. По своей же сущности все дисциплинарные взыскания, установленные трудовым законодательством, подразделяются на увольнение как меру «правовосстановительного» характера и иные виды, которые выполняют предупредительную функцию. Нужно сказать, что ранее в КЗоТ РСФСР различие между дисциплинарными взысканиями, не связанными с увольнением, все же существовало, поскольку увольнение за неоднократное нарушение трудовых обязанностей предполагало последовательное применение всей «лестницы» взысканий: замечание, выговор, строгий выговор. В связи с либерализацией экономики и признанием работодателя самостоятельным, независимым агентом экономических отношений законодатель упростил эту процедуру. Однако, на наш взгляд, данные правила не должны автоматически распространяться на дисциплинарную ответственность государственных служащих.

Закон о государственной гражданской службе расширяет перечень дисциплинарных взысканий, которые могут применяться в отношении гражданского служащего. В соответствии с ч. 1 ст. 57 Закона о государственной гражданской службе представитель нанимателя имеет право применить к гражданским служащим следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии;

4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;

5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным пунктом 2, подпунктами «а» — «г» пункта 3, пунктами 5 и 6 части 1 статьи 37 Закона о гражданской службе.

Вместе с тем по своим фактическим последствиям и характеру воздействия на правонарушителя первые три вида дисциплинарных взысканий практически не отличаются. Возникает вопрос: в чем же тогда смысл расширения перечня дисциплинарных взысканий?

По нашему мнению, в данном случае необходимо использовать более дифференцированный подход, предполагающий учет характера воздействия того или иного вида дисциплинарного взыскания. В этом смысле интересными представляются положения Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации. Так, например, дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии применяется один раз за время пребывания военнослужащего в занимаемой штатной воинской должности. Его спецификой является то, что оно не погашается автоматически по истечении 12 месяцев. По истечении года после применения этого дисциплинарного взыскания командир в срок до 30 суток принимает решение о снятии данного дисциплинарного взыскания либо, если военнослужащий не исправил свое поведение, — о снижении этого военнослужащего в воинской должности или досрочном увольнении его с военной службы в установленном порядке.

Как отмечает А. С. Ковалев, наказание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии играет двойную роль:

— во-первых, как самостоятельное взыскание, имеющее морально-психологический, воспитательный характер, направленное на исправление военнослужащим своего поведения образцовым выполнением воинского долга;

— во-вторых, как предупреждение о том, что в отношении военнослужащего в последующем может быть применено более строгое наказание в виде досрочного увольнения с военной службы или снижения в должности.

Как представляется, на государственной гражданской службе очевидным аналогом предупреждения о неполном служебном соответствии является предупреждение о неполном должностном соответствии. Однако, в отличие от законодательства о военной службе, законодательство о службе гражданской никаких особенностей применения данного взыскания не предусматривает. Между тем хотелось бы подчеркнуть, что, исходя даже из самого его названия, оно должно применяться к тем гражданским служащим, которые не полностью соответствуют замещаемой должности. В связи с этим возникает закономерный вопрос: почему дисциплинарное взыскание в виде неполного должностного соответствия автоматически снимается через год? Если гражданский служащий в момент наложения дисциплинарного взыскания не в полной мере соответствует замещаемой должности, ниоткуда, собственно, не вытекает, что через год он будет ей соответствовать. Во всяком случае, отсутствие новых дисциплинарных взысканий само по себе, на наш взгляд, не может об этом свидетельствовать. Уместно опять-таки вспомнить, что вопрос о соответствии или несоответствии служащим замещаемой должности с определенной законом периодичностью подлежит обязательному решению в ходе процедуры аттестации (ст. 48 Закона о государственной гражданской службе). В этом плане выглядело бы более логичным, если бы гражданские служащие, к которым применялось дисциплинарное взыскание в виде неполного должностного соответствия, по истечении года (или ранее, по инициативе представителя нанимателя) направлялись бы на внеочередную аттестацию, в ходе которой и решался бы вопрос о дальнейшей их судьбе в полном соответствии с положениями ст. 48 Закона.

По сравнению с прежним Законом об основах государственной службы ст. 57 Закона о гражданской службе также вводит ранее не известное дисциплинарное взыскание — освобождение от замещаемой должности. При этом освобождение от замещаемой должности по смыслу данной нормы не тождественно увольнению с гражданской службы. С другой стороны, освобождение от замещаемой должности обнаруживает некоторое сходство с понижением в должности.

Здесь можно отметить, что законодательство о государственной службе и отдельных ее видах всегда тяготело к применению дисциплинарных взысканий, связанных с переводом на иную должность. Например, уже упоминавшимся выше Указом Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. № 810 (абз. 2 п. 4) было предусмотрено: «Должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нарушившие федеральные законы и указы Президента Российской Федерации, не исполнившие или ненадлежаще исполнившие федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и вступившие в законную силу решения судов, могут быть… понижены в должности…» Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в качестве дисциплинарного взыскания за нарушение служебной дисциплины также предусматривает понижение в должности (ст. 38).

В специальной литературе перевод на другую должность государственной службы в качестве дисциплинарного взыскания (в частности положения названного выше указа Президента РФ) подвергались критике как несоответствующие конституционному принципу свободы труда. Так, например, С. А. Иванова обоснованно указывала, что «поскольку, как уже отмечалось ранее, гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, указанный перевод — это одно из изменений трудового договора, связанное с ограничением права на труд, и поэтому перевод возможен только с письменного согласия государственного служащего (ст. 72 ТК РФ). В противном случае речь идет о принудительном труде, который запрещен действующим законодательством».

Таким образом, освобождение от замещаемой должности не может предполагать перевод гражданского служащего на другую должность, поскольку перевод на другую должность не может применяться в качестве дисциплинарного взыскания за совершение дисциплинарного проступка.

По всей видимости, при применении данного дисциплинарного взыскания следует руководствоваться указанием части 10 ст. 58 Закона о гражданской службе, согласно которой при освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе. Однако из текста закона остается неясным, на какую должность гражданской службы может претендовать правонарушитель, включенный в кадровый резерв. Идет ли в данном случае речь о должности более низкого уровня, либо о должности такого же уровня, что и та, от которой он был освобожден, либо же освобожденный служащий может претендовать и на повышение в должности? А. Ф. Нуртдинова полагает, что «при применении к гражданскому служащему такой меры дисциплинарного взыскания, как освобождение от замещаемой должности, он не увольняется с гражданской службы, а включается в резерв для замещения иной, как правило, нижестоящей и менее ответственной должности гражданской службы на конкурсной основе». С этим мнением в принципе можно согласиться, с той, однако, поправкой, что формально-юридически никакого запрета назначить освобожденного от должности служащего на вышестоящую должность по итогам конкурса ч. 10 ст. 58 Закона о гражданской службе не содержит, хотя, безусловно, такой вариант развития событий противоречит самой сути дисциплинарной ответственности.

Вместе с тем не следует забывать о том, что подходящая для служащего вакантная должность на момент применения данного дисциплинарного взыскания может и отсутствовать. В таком случае государственно-служебные отношения с гражданином прекращаются на неопределенное время, что, как нам представляется, по своим фактическим последствиям уравнивает освобождение от замещаемой должности с таким дисциплинарным наказанием, как увольнение. В самом деле: освобождение от замещаемой должности отличается от увольнения только лишь включением гражданского служащего в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы, причем на конкурсной основе. И даже это отличие не носит принципиального характера, поскольку в конкурсе (в том числе и в кадровый резерв) может участвовать не только гражданский служащий, освобожденный от замещаемой должности, но и гражданин, никогда не состоявший на государственной службе.

В литературе уже обращалось внимание на сходство освобождения от замещаемой должности и дисциплинарного увольнения. Так, например, А. В. Сергеев указывает, что освобождение от должности как мера дисциплинарного взыскания очень близко к дисциплинарному увольнению и сопряжено со значительным ограничением прав гражданского служащего, привлекаемого к ответственности.

Здесь представляется необходимым обратить внимание на следующее, с нашей точки зрения принципиальное, обстоятельство: законодатель и в Трудовом кодексе и в Законе о гражданской службе ограничивает применение такой меры дисциплинарного взыскания, как увольнение, о чем было сказано выше. Однако в отношении освобождения от занимаемой должности такие ограничения отсутствуют. Другими словами, при существующем положении дел представитель нанимателя может за любой дисциплинарный проступок освободить гражданского служащего от замещаемой должности, что фактически означает увольнение с государственной гражданской службы. Такая ситуация, на наш взгляд, требует внесения изменений в действующее законодательство о гражданской службе с тем, чтобы в законе были четко указаны допустимые случаи применения такого дисциплинарного взыскания, как освобождение от замещаемой должности.

1.3 Процедурные механизмы привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности

Ввиду специфики государственной службы как особого вида профессиональной деятельности в ее рамках необходима высокая степень нормативного опосредования института дисциплинарной ответственности. В частности, имеет смысл закрепить перечень публично значимых дисциплинарных проступков, предусмотреть, какие меры дисциплинарных взысканий должны применяться за совершение отдельных видов проступков и т. п. Однако при этом не нужно забывать, что при применении к гражданскому служащему того или иного дисциплинарного взыскания необходимо учитывать не только тяжесть дисциплинарного проступка, но и иные обстоятельства: степень вины нарушителя, его предыдущее поведение и т. п.

Нужно сказать, что целый ряд позиций Конституционного суда был посвящен вытекающему из принципа справедливости требованию дифференциации ответственности в зависимости от вины правонарушителя (как физического, так и юридического лица), факторов неоднократности и рецидива преступлений половозрастных характеристик субъекта преступления и т. п.

Так, в одном из первых дел, где была сформулирована данная правовая позиция, оспаривалось положение Закона Российской Федерации «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» (в настоящее время не действует), согласно которому предприятие, ведущее денежные расчеты с населением без применения контрольно-кассовой машины, подвергалось штрафу в 350-кратном установленном законом размере минимальной месячной оплаты труда.

Иными словами, вместо «вилки» штрафов, которая позволяет индивидуализировать меры ответственности в зависимости от конкретных обстоятельств правонарушения, законодатель закрепил «твердый» размер штрафной санкции. В этой связи Конституционный Суд Российской Федерации на основе сформулированной им позиции отметил, что установление законодателем недифференцированного по размеру штрафа, невозможность его снижения не позволяют применять эту меру взыскания с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств деяния, что нарушает принципы справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности.

В трудовых отношениях вопросы дифференциации и индивидуализации дисциплинарной ответственности решает работодатель. Однако, как мы говорили выше, подобный подход неприемлем в сфере государственно-служебных отношений, поскольку предоставляет представителю нанимателя чрезвычайно широкие дискреционные полномочия. Проблема заключается, следовательно, в том, чтобы предусмотреть такие процедурные механизмы, которые, с одной стороны, обеспечивали бы надлежащую дифференциацию и индивидуализацию дисциплинарной ответственности, а с другой — позволяли бы ограничить субъективное усмотрение представителя нанимателя.

Позитивным «сдвигом» в этом направлении нам представляется законодательное закрепление в Законе о государственной гражданской службе института служебной проверки. Само понятие «служебная проверка» не является новым для российского законодательства. Так, в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации указывается, что «до наложения взыскания от сотрудника органов внутренних дел, привлекаемого к ответственности, должно быть истребовано письменное объяснение. При необходимости проводится проверка указанных в нем сведений с вынесением заключения по результатам проверки».

Кроме того, в российском законодательстве помимо термина «служебная проверка» встречается близкий по смыслу термин «служебное расследование». В частности, служебные расследования упоминаются в Таможенном кодексе Российской Федерации, Федеральных законах «О службе в таможенных органах Российской Федерации», «Об основах государственной службы Российской Федерации» и т. д. В связи с этим возникает вопрос о соотношении понятий «служебной проверки» и «служебного расследования».

Как показывает анализ нормативной базы, термины «служебное расследование» и «служебная проверка» используются в законодательстве бессистемно. В большинстве случаев под служебной проверкой и служебным расследованием понимается совокупность действий уполномоченных должностных лиц по изучению обстоятельств какого-либо проступка (обычно дисциплинарного) или происшествия. Во многих нормативных актах (например, Приказ МВД РФ от 22 августа 2003 г. № 667 «О порядке возмещения расходов, связанных с перевозками, а также оформления, использования, хранения и обращения с воинскими перевозочными документами в системе МВД России», Приказ ГТК РФ от 23 августа 2002 г. № 896 «Об утверждении Инструкции об организации учета, хранения и выдачи оружия и боеприпасов втаможенных органах Российской Федерации», Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 27 октября 1998 г. № 72 «О внесении изменений в „Отчет о наличии, утратах, хищении и применении оружия“ в органах прокуратуры Российской Федерации», Приказ Московской автогрузовой таможни от 14 марта 1996 г. № 61 «О временной Инструкции о порядке проведения служебных расследований») термины «проверка» и «расследование» используются как синонимы.

В некоторых случаях понятие служебной проверки все же отличается от понятия служебного расследования. Разделение в этом случае производится либо по объемам производимых действий (Распоряжение Премьера Правительства Москвы от 7 мая 1998 г. № 490-РП «О результатах проверки обоснованности затрат на благоустройство территории вокруг Храма Христа Спасителя»), либо по объектам проверки и расследования (Закон Иркутской области «Об организации и деятельности администрации Иркутской области»).

Ранее действовавший Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» предусматривал право государственного служащего на проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство (п. 10 ч. 1 ст. 9). Новый Закон о государственной гражданской службе предусматривает в качестве аналогичного право гражданского служащего на проведение служебной проверки (п. 14 ч. 1 ст. 14). Исходя из содержания ч. 2 ст. 58 и п. 5 ч. 2 ст. 59 этого закона служебная проверка также может проводиться для установления факта и обстоятельств совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка; термин же «служебное расследование» в данном законе вообще не употребляется.

Таким образом, можно сделать вывод, что в данном акте законодатель сознательно заменил термин «служебное расследование» на «служебную проверку».

Определения служебной проверки Закон о государственной гражданской службе не содержит. Представляется, что, исходя из его содержания, служебную проверку можно определить как совокупность мероприятий, проводимых соответствующими должностными лицами государственного органа в целях своевременного, всестороннего, полного и объективного исследования дисциплинарных проступков или для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство государственного служащего.

Новеллой Закона о гражданской службе является императивная норма части 2 ст. 58, которая устанавливает необходимость проведения служебной проверки перед применением дисциплинарного взыскания. Основанием проведения служебной проверки по решению представителя нанимателя является поступившая к нему информация о совершении дисциплинарного проступка с участием сотрудника государственного органа либо об установленном факте совершения или подготовки им преступления. Исходя из буквального толкования этой нормы, дисциплинарное взыскание к гражданскому служащему можно применить только после проведения служебной проверки.

Как нам представляется, это вполне отвечает интересам государственной службы как публичного вида профессиональной деятельности. В то же время такой подход направлен и на обеспечение прав гражданских служащих, в том числе права на равный доступ к государственной службе (в части гарантий от незаконного увольнения).

Вместе с тем следует отметить, что представитель нанимателя согласно буквальному толкованию ст. 59 Закона о гражданской службе никак не связан результатами служебной проверки. Так, согласно названной норме, в письменном заключении по результатам служебной проверки помимо установленных фактов и обстоятельств указывается предложение о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания. Указанное «предложение» ни к чему не обязывает представителя нанимателя, поскольку согласно ст. 57 того же Закона он вправе, но не обязан принять решение о применении дисциплинарного взыскания.

На наш взгляд, следовало бы переформулировать указанную норму, обязав представителя нанимателя принять соответствующее решение по результатам служебной проверки.

Кроме того, рекомендации по результатам служебной проверки, исходя из буквального толкования закона, могут касаться только решения вопроса о применении или неприменении дисциплинарного взыскания, но не конкретного вида дисциплинарного взыскания. Как нам представляется, в заключении о результатах проверки должно содержаться и предложение о выборе конкретного дисциплинарного взыскания, которое может носить для представителя нанимателя рекомендательный характер.

Закон о государственной гражданской службе устанавливает обстоятельства, подлежащие установлению в ходе служебной проверки; порядок и сроки ее проведения; права служащего, в отношении которого она проводится. Вместе с тем представляется, что в локальных актах о проведении служебной проверки должен быть отражен ряд вопросов, на федеральном уровне не урегулированных.

К ним, по мнению авторов статьи, относятся:

установление сроков назначения служебной проверки;

указание перечня лиц, которые не могут привлекаться к проведению служебной проверки;

закрепление права гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, на отвод должностных лиц от проведения проверки, с конкретными доводами, объясняющими отвод;

установление полномочий лиц, проводящих служебную проверку.

Подводя итоги, отметим, что институт дисциплинарной ответственности государственных служащих пока еще недалеко ушел в своем развитии от института дисциплинарной ответственности в трудовых правоотношениях. Между тем, по нашему мнению, изначально различная природа служебных и трудовых отношений должна привести к тому, что нормы о дисциплинарной ответственности на государственной службе будут отличаться все более существенным своеобразием, что приведет со временем к полной их автономности от норм трудового права.

2. Вопросы применения мер дисциплинарной ответственности к гражданскому служащему

На практике встречаются случаи, когда работник, на первый взгляд, допустил правонарушение, что служит основанием привлечения его к дисциплинарной ответственности.

Однако в ходе судебного разбирательства выясняется, что применение мер дисциплинарной ответственности в отношении работника является необоснованным, т. е. работник подвергнут дисциплинарной ответственности в отсутствие состава дисциплинарного проступка.

Чтобы работодатель не допускал подобных ошибок, ему, с одной стороны, необходимо уметь проверять правомерность своего поведения. С другой стороны, работник также должен уметь оценивать, насколько его права соблюдены работодателем, чтобы не нарушать трудовую дисциплину, чтобы уметь защищать свои права, свободы и законные интересы. Для этого подготовлен анализ судебного решения, вынесенного судом по трудовому спору.

2.1 Анализ судебного решения по трудовому спору

Оценивая судебное решение, следует сказать, что суд исследовал законность применения мер дисциплинарной ответственности к Г. с двух позиций:

— с позиции обоснованности (наличия законного основания);

— с позиции соблюдения нанимателем процедуры привлечения Г. к дисциплинарной ответственности.

При этом, оценивая законность изданного нанимателем приказа о привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, суд совершенно справедливо исходил из выяснения всех обстоятельств, имеющих значение для дела, их доказанности выявил:

— наличие основания для привлечения к дисциплинарной ответственности, т. е. наличие состава дисциплинарного проступка;

— соблюдение нанимателем порядка привлечения к дисциплинарной ответственности;

— оценка условий совершения дисциплинарного проступка.

В соответствии с абз. 4 п. 33 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 г. № 2 (ред. от 28.12.2006 г.) «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» (далее — Постановление № 2) если судом будет установлено, что дисциплинарное взыскание наложено с нарушением закона, этот вывод должен быть мотивирован в решении со ссылкой на конкретные нормы законодательства, которые нарушены.

По смыслу п. 34 Постановления № 2 на ответчике лежит обязанность представить доказательства, свидетельствующие о том, что:

1) совершенное работником нарушение, явившееся поводом к применению дисциплинарной ответственности, в действительности имело место и могло являться основанием для расторжения трудового договора;

2) работодателем был соблюден предусмотренный законом порядок применения дисциплинарного взыскания.

При этом суд пришел к заключению, что нанимателем нарушен порядок привлечения Г. к дисциплинарной ответственности, предусмотренный ст. 58 и 59 Закона № 79-ФЗ.

В частности, суд абсолютно правильно уделил самое пристальное внимание проверке соблюдения нанимателем порядка проведения служебной проверки, которая должна быть проведена перед применением мер дисциплинарной ответственности.

Законодатель придает огромное значение не только результатам проведенной проверки, но и соблюдению порядка ее проведения.

В силу ч. 1 ст. 59 Закона № 79-ФЗ служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего.

Как установлено судом, основанием данной проверки явился приказ Министерства здравоохранения Астраханской области от 28.08.2009 г.

В соответствии с ч. 4 ст. 59 Закона № 79-ФЗ проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. При этом в силу ч. 5 ст. 59 Закона № 79-ФЗ в проведении служебной проверки не может участвовать гражданский служащий, прямо или косвенно заинтересованный в ее результатах. В этих случаях он обязан обратиться к представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными.

При рассмотрении дела суд установил, что проведение проверки было поручено именно такому подразделению государственного органа, а именно — структурному подразделению, которое возглавляет Г., начальник данного отдела. При этом в состав комиссии была включена Я., главный специалист такого отдела, которая по понятным причинам находится в подчинении у Г., начальника этого отдела. Установление судом факта подчиненности Я., главного специалиста отдела, возглавляемого Г., послужило основанием признать такого работника лицом заинтересованным (прямо или косвенно) в результатах проводимой проверки. Между тем вряд ли подобное утверждение суда можно признать правомерным, обоснованным.

Заинтересованным в результатах проверки мог бы стать Г., начальник отдела, которому надлежало в соответствии с требованием закона проводить служебную проверку. Однако в состав комиссии был включен не Г., а другой сотрудник — Я., главный специалист возглавляемого истцом структурного подразделения, что соответствует требованиям законодательства, согласно которому проверку должен осуществлять исключительно орган, в котором работает Г. (других вариантов нет).

Следовательно, членом комиссии может быть лицо, которое либо находится в подчинении Г., либо которому Г. подчиняется. Таким образом, исходя из формальной позиции суда, такое лицо в любом случае прямо или косвенно заинтересовано в результате проводимой проверки. Данный вывод явно ошибочен.

Суд не учел ряд обстоятельств, имеющих значение для дела, например, что Я., главный специалист отдела, призванного осуществить проверку, подчиняется не только Г., но и руководителю другого структурного подразделения — управления министерства здравоохранения. Кроме того, все сотрудники организации так или иначе находятся в определенном смысле в зависимом положении от нанимателя, что позволяет утверждать об их заинтересованности, и тем не менее суды общей юрисдикции при рассмотрении служебных споров не признают их заинтересованными лицами по формальным основаниям.

Между тем суд не выяснил, на наш взгляд, и не дал надлежащую оценку иному, главному обстоятельству, имеющему значение для дела. Он не проверил наличие (отсутствие) заинтересованности (прямой или косвенной) Я. — лица, включенного в состав комиссии. В этой связи необходимо было определить, в чем собственно заключается (проявляется) прямая или косвенная заинтересованность Я., главного специалиста возглавляемого Г. отдела, и чем это может быть подтверждено. Однако данные обстоятельства не были предметом обсуждения суда.

Наряду с этим следует признать, что суд совершенно верно подверг анализу законность и обоснованность включения в состав комиссии представителя выборного органа профсоюзной организации. Отдавая предпочтение локальному нормативному акту — Положению об организации и проведении служебных проверок в Министерстве здравоохранения Астраханской области, утвержденному приказом министра здравоохранения Астраханской области от 18.11.2008 г., согласно которому членом комиссии должен быть только председатель профсоюзного органа, суд не признал правомерным включение в состав комиссии Л., представителя профкома. Поэтому, признавая несостоятельными доводы представителя нанимателя о том, что участие Л., члена профсоюза, в проводимой нанимателем служебной проверке служит доказательством соблюдения им требований законодательства, суд совершенно справедливо руководствовался положениями действующего в Министерстве здравоохранения Астраханской области локального нормативного акта.

Однако, оценивая законность включения в состав комиссии представителя профкома и акцентируя внимание на нарушении положений локального нормативного акта, суд не дает надлежащую оценку такому обстоятельству, как дата принятия решения профкомом о включении Л. в состав комиссии.

Обратите внимание: решение профкома было принято 29.09.2009 г., т. е. спустя месяц после принятия нанимателем соответствующего приказа. Следовательно, приказ нанимателя о включении Л. в состав комиссии был незаконным уже потому, что на момент его издания — 28.08.2009 г. — у нанимателя не было для этого законных оснований. Л. как представитель профкома на этот момент не была избрана, а локальный нормативный акт министерства не предусматривает положений, согласно которым наниматель вправе включить в комиссию для проведения служебной проверки иное лицо, кроме председателя профкома.

Нельзя не отметить, что, судя по содержанию судебного решения, суд не усмотрел в содержании справки (письменного заключения) комиссии от 06.10.2009 г. факты, которые должны были быть установленными по результатам проверки. Это создало определенные препятствия для отнесения данного документа к числу доказательств, подтверждающих составление нанимателем надлежащего письменного заключения, которым завершается проведение служебной проверки, что в свою очередь не позволило суду рассматривать его в качестве законного основания для привлечения Г. к дисциплинарной ответственности.

Однако следует заметить, что основанием для привлечения Г. к дисциплинарной ответственности является не справка, составленная комиссией по результатам проверки. Она выполняет иную роль. Проведение проверки завершается составлением письменного заключения. Следовательно, наличие такого документа подтверждает лишь факт соблюдения (несоблюдения) нанимателем порядка привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности. Содержание этого документа должно отражать наличие или отсутствие в составе работника правонарушения.

К сожалению, наличие или отсутствие дисциплинарного проступка в поведении Г. судом не устанавливалось. Суд дал лишь поверхностную оценку документам, представленным нанимателем.

Бесспорным представляется вывод суда о нарушении нанимателем сроков проведения проверки, который суд совершенно справедливо отнес к числу пресекательных сроков, не подлежащих продлению на период отсутствия лица, в отношении которого проводится служебная проверка по тем или иным основаниям. Суд обоснованно отклонил довод представителя нанимателя о соблюдении им сроков проведения служебной проверки. Время пребывания Г. в отпуске не продлевает срок проведения служебной проверки.

Оценка ситуации (выводы)

В целом по делу можно отметить следующее.

1. Нанимателем, безусловно, допущены нарушения в ходе привлечения Г. к дисциплинарной ответственности, что установлено судом в ходе судебного разбирательства. Это нашло свое подтверждение в определении Судебной коллегии по гражданским делам Астраханского областного суда от 05.05.2010 г.

1.1. В частности, нарушен порядок привлечения Г. к дисциплинарной ответственности, предусмотренный ст. 58, 59 Закона № 79-ФЗ, нарушены сроки проведения служебной проверки. Между тем именно представитель нанимателя, назначивший служебную проверку, обязан контролировать своевременность и правильность ее проведения.

Следует отметить, что нанимателем были смешаны два вида сроков:

— срок, установленный законом для привлечения виновного лица к дисциплинарной ответственности;

— срок, установленный для проведения служебных проверок перед применением мер дисциплинарной ответственности.

В первом случае в силу ч. 4 ст. 58 Закона № 79-ФЗ дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения. Моментом начала течения указанного срока служит факт обнаружения проступка. При этом в указанный период не включается срок временной нетрудоспособности, пребывания гражданского служащего в отпуске, период временной нетрудоспособности, другие случаи отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки. Другими словами, установленный законом месячный срок подлежит продлению на период отсутствия гражданского служащего по причинам, перечисленным в указанной выше норме.

Необходимо заметить, что закон знает иной срок — период, в течение которого наниматель вправе применить к гражданскому служащему меры дисциплинарной ответственности и истечение которого пресекает всякую возможность ее применения.

В соответствии с ч. 5 ст. 58 закон № 79-ФЗ дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка. Исключение составляют правонарушения, выявленные в результате проведенной проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки, когда дисциплинарная ответственность может быть применена не позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

Такой срок получил название пресекательного, он не подлежит продлению и точкой его отсчета служит момент совершения (а не обнаружения) дисциплинарного проступка.

К числу сроков, не подлежащих продлению, относится и срок проведения служебной проверки.

В силу ч. 6 ст. 59 Закона № 79-ФЗ служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. Причиной нарушения, допущенного нанимателем, послужила ошибочная оценка характера установленного ч. 6 ст. 59 Закона № 79-ФЗ срока, что ввело нанимателя в заблуждение и повлекло негативные последствия.

1.2. Нельзя не отметить и тот факт, что Министерство здравоохранения Архангельской области само для себя создало дополнительные затруднения (препятствия), с которыми, скорее всего, столкнется еще не раз.

Следует заметить, что у лица, в отношении которого проводится проверка, могут сложиться с председателем профкома негативные отношения, что может служить основанием признания данного лица заинтересованным в результате результата проводимой проверки и, следовательно, оно не может участвовать в проведении служебной проверки.

Кроме того, председатель профкома в необходимый момент (в момент проведения проверки) может отсутствовать на работе, например, по болезни, в связи с пребыванием в отпуске, в командировке, др. Следовательно, наниматель при определенных ситуациях физически не сможет создать комиссию в строгом соответствии с требованиями закона. Поэтому такое положение представляется неудачным, оно, скорее всего, нуждается в изменении. Профком — орган коллегиальный, следовательно, его представителем может быть любой член профкома, делегированный в соответствии с решением.

1.3. Представляется необходимым обратить внимание на такое обстоятельство, как содержание справки, подготовленной по результатам проведения служебной проверки 06.10.2009 г. В ней отсутствовали сведения, необходимые для соблюдения требований, предусмотренных ч. 3 ст. 58 Закона № 79-ФЗ.

При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей. Однако, как указывает суд первой инстанции и подтверждает данный вывод суд кассационной инстанции, причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка, в справке не содержатся. Следовательно, наниматель не имел возможности учитывать данные обстоятельства при применении к Г. мер дисциплинарной ответственности, что может служить косвенным доказательством необъективности по отношению к гражданскому служащему.

В силу ч. 2 и 9 ст. 59 Закона № 97-ФЗ при проведении служебной проверки должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены:

1) факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка;

2) вина гражданского служащего;

3) причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка;

4) характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка;

5) обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки.

При этом в письменном заключении по результатам служебной проверки должны быть отражены:

1) факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки;

2) предложение о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания.

Следовательно, все установленные обстоятельства должны найти свое отражение в первой части письменного заключения (факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки), которое в соответствии с ч. 6 ст. 59 Закона № 79-ФЗ должно быть подготовлено по результатам проверки комиссией не позднее чем через месяц.

2. Кроме того, представителем нанимателя не было представлено доказательств, подтверждающих факт совершения Г. дисциплинарного проступка. По мнению суда, ни служебная записка Б., ни Положения об управлении правового, кадрового, документационного и технического обеспечения и контроля и об отделе организации фармацевтической деятельности, ни должностные регламенты начальников указанных управления и отдела не подтверждают это обстоятельство.

3. Оценивая позицию истца — гражданского служащего Г. — можно отметить следующее.

3.1. Истец совершенно справедливо указал, что в приказе о привлечении его к дисциплинарной ответственности в обязательном порядке должно быть предусмотрено основание привлечения его к дисциплинарной ответственности. Следовательно, должны быть указаны и конкретизированы нарушения, за совершение которых он привлечен к дисциплинарной ответственности.

Такое основание для привлечения к дисциплинарной ответственности, как «грубое нарушение» Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», вызывает ряд вопросов. Во-первых, понятие «грубое нарушение» является понятием оценочным, нуждающимся в определенной расшифровке. Во-вторых, чтобы определить наличие (отсутствие) законного основания для привлечения к дисциплинарной ответственности, необходимо определить наличие (отсутствие) состава дисциплинарного проступка. Следовательно, необходимо выявить, какие нарушения, в отношении каких организаций им допущены, в чем они заключались.