Дисциплинарная ответственность

1. Понятие административной ответственности

1.1 Понятие и принципы юридической ответственности

1.2 Определение понятия административной ответственности

1.3 Юридический состав административной ответственности

1.4 Меры административной ответственности

2. Дисциплинарная ответственность за совершение административных правонарушений отдельными субъектами

2.1 Дисциплинарная ответственность военнослужащих и работников МВД за совершение административных правонарушений

2.2 Дисциплинарная ответственность судей и прокуроров за совершение административных правонарушений

2.4 Дисциплинарная ответственность сотрудников таможенной службы

2.5 Дисциплина и дисциплинарная ответственность в государственной муниципальной службе

3. Проблемы совершенствования дисциплинарной ответственности при совершении административного правонарушения Заключение Список используемой литературы

Государство, возлагая на служащих определенные обязанности и наделяя их соответствующими правами, одновременно устанавливает ответственность за невыполнение этих обязанностей и незаконное использование предоставленных прав.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих является важным средством обеспечения законности и эффективности государственного управления. Не случайно, что в отечественной науке государственного управления и административного права вопросам дисциплинарного принуждения в системе государственной службы уделяется достаточно пристальное внимание.

В настоящее время укрепление дисциплины, искоренение коррупции и должностных проступков из сферы государственной службы являются важным элементом административной реформы, проводимой Президентом РФ. Становление новой российской государственности нередко тормозится в результате слабой исполнительской дисциплины и безответственности должностных лиц и работников федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, приводящих к нарушению или неисполнению федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и решений судов. Нарушения, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов и указов Президента Российской Федерации чаще всего проявляются в нарушении порядка реализации норм и сроков исполнения поручении, установлении не предусмотренных федеральными законами и указами Президента Российской Федерации, процедур для реализации прав граждан, выполнении норм и поручений не в полном объеме либо искажении их содержания.

В науке административного права укрепилось мнение, что дисциплинарная ответственность является основным видом дисциплинарной ответственности государственных служащих. Действительно, вероятность применения к государственному служащему мер дисциплинарной ответственности заметно выше, чем скажем, мер административной и тем более уголовной ответственности.

Необходимо отметить, что в настоящее время дисциплинарная ответственность государственных служащих регулируется в большом объеме специальными нормативными актами, нежели трудовым законодательством, например Федеральным законом Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», Дисциплинарным Уставом Вооруженных Сил, Положения о прохождении службы в органах внутренних дел, Положением о дисциплинарной ответственности глав Администраций, Дисциплинарным Уставом таможенной службы Российской Федерации и другими нормативными актами.

Актуальность темы

исследования. Одним из важнейших средств обеспечения дисциплины и законности в сфере государственной службы является дисциплинарная ответственность. Укрепление уровня исполнительской и служебной дисциплины в рядах государственных служащих имеет первостепенное значение для создания нормальных условий функционирования государственной власти. Неисполнение и ненадлежащее исполнение государственными служащими федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и решений судов не только дискредитирует государственную власть, создает условия для коррупции и злоупотреблений, но и нарушает права и свободы граждан, подрывает основы конституционного строя России.

Цель дипломной работы состоит в том, что на основе анализа состояния института дисциплинарной ответственности выработать конкретные предложения.

В соответствии с целью дипломной работы необходимо решить следующие задачи:

определить понятие дисциплинарной ответственности за административные правонарушения;

изучить нормативно-правовую базу дисциплинарной ответственности;

установить особенности дисциплинарной ответственности за совершение административных правонарушений отдельными субъектами провести анализ проблем и выработать предложения по совершенствованию дисциплинарной ответственности за совершение административных правонарушений.

Объект исследования — дисциплинарная ответственность за административные проступки.

Предмет исследования — правоотношения, складывающиеся в сфере административных отношений.

Дипломная работа состоит из трех глав. В первой главе работы рассматривается: понятие и принципы юридической ответственности, дано определение понятия административной ответственности, юридический состав и меры административной ответственности.

Вторая глава дипломной работы рассматривается дисциплинарная ответственность за совершение административных правонарушений отдельными субъектами: военнослужащих и работников МВД, судей и прокуроров, сотрудников таможенной службы, государственных муниципальных служащих.

Третья глава посвящена проблемам совершенствования дисциплинарной ответственности.

Нормативную основу дипломной работы составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации; уставы, положения, инструкции о дисциплине.

Теоретическую основу дипломной работы составили труды российских ученых, посвященных различным аспектам рассматриваемой проблемы, а также публикации в периодической печати, освещающие вопросы дисциплинарной ответственности государственных служащих. Вопросы дисциплинарной ответственности исследованы в работах ученых Д. Н. Бахрах, С. Е. Чаннова, А. И. Стахова, Б. В. Россинского, Ю. Н. Старилова, В. М. Жуйкова, И. В. Выдрина, А. Н. Кокотова, О. Е. Кутафина, Н. В. Макарейко, М. Н. Марченко и других.

1. Понятие административной ответственности

1.1 Понятие и принципы юридической ответственности

Перестройка всех сфер общественной жизни России невозможна без решения вопросов обеспечения прав и законных интересов граждан, поддержания правопорядка, охраны собственности. Их решение предполагает использование разнообразных средств, в том числе и мер административной ответственности.

Юридическая ответственность является одной из форм, или разновидностей, общесоциальной ответственности. Последняя включает в себя также политическую, национальную, моральную, историческую, партийную и многие другие разновидности ответственности¹¹ Марченко М. Н. Теория государства и права: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ТК Велби, Проспект, 2006. — С. 630.

Концепция юридической ответственности в отечественной общетеоретической литературе разработана О. С. Иоффе, М. Д. Шаргородским, С. Н. Братусем, О. Э. Лейстом, В. Н. Кудрявцевым, Н. С. Малеиным, И. С. Самощенко и др. Несмотря на различие позиций отдельных ученых, общее понятие юридической ответственности формулируется в различных источниках единообразно. Так, О. Э. Лейст определяет юридическую ответственность как применение к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном для этого процессуальном порядке²² Лейст О. Э. Юридическая ответственность // Общая теория государства и права. Академический курс: в 2-х т. / Под ред. проф. М. Н. Марченко. — М.: Зеркало, 1998. — Т. 2. — С. 592Ф.

Более развернутое определение дает профессор И. Н. Сенякин. Юридическая ответственность, пишет он, представляет собой возникшее из правонарушений правовое отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права.

Профессор В. И. Червонюк считает, что юридическая ответственность есть обязанность лица претерпевать определенные лишения государственно-властного характера, предусмотренные законом, за совершенное правонарушение. Юридическая ответственность характеризуется тем, что она:

всегда связана с государственным принуждением, то есть мера государственного принуждения, которое составляет содержание этой ответственности. Особенность государственного принуждения состоит в том, что оно строго регламентируется законом и не может выходить за рамки последнего;

обязательное, необходимое условие ее наступления составляет наличие вины. Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 30 июля 2001 года указал, что вина как элемент субъективной стороны состава правонарушения является одним из конституционных принципов юридической ответственности, который относится к основам правопорядка и оказывает непосредственное влияние на конституционно-правовой статус физических и юридических лиц;

выступает в качестве неблагоприятных последствий для правонарушителя. Эти последствия выражаются в конкретных лишениях для правонарушителя имущественного или личного плана. Так, лишение свободы, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград относится к неблагоприятным последствиям личного характера, а конфискация имущества, изъятие земельного участка, используемого с нарушением законодательства, возмещение убытков, взыскание неустойки и др. — к неблагоприятным имущественным последствиям. Следовательно, юридическая ответственность всегда порождает негативные последствия для правонарушителя, выражается в ограничении его определенных прав; основанием для привлечения к юридической ответственности служит только совершенное правонарушение. Вот почему важно установить, является ли данное деяние правонарушением, содержит ли оно необходимые признаки и элементы юридического состава правонарушения. Условно можно выделить юридическое и фактическое основание юридической ответственности. Юридическим основанием служат предписания соответствующей нормы права, предусматривающей тот или иной вид юридической ответственности. Фактическое основание — это совершение правонарушения, все признаки которого устанавливаются составом правонарушения. Вместе с тем совершение правонарушения не влечет автоматического возникновения юридической ответственности и применения мер принуждения (наказания). Для реального наступления юридической ответственности необходим правоприменительный акт — приговор суда, постановление административного органа о наложении штрафа, приказ администрации предприятия, руководителя фирмы и др.;

представляет собой специфическое правоотношение — правоохранительное, субъектами которого выступают, с одной стороны, государство (в лице специально уполномоченных органов применять меры государственного принуждения), а с другой — физическое или юридическое лицо, допустившее правонарушение. Для вступления в правоохранительные правоотношения не требуется согласия обеих сторон, достаточно волеизъявления государства;

как юридически значимая деятельность всегда осуществляется в особой процессуальной форме, соблюдение которой строго обязательно и которая регулируется действующим законодательством.

Все названные признаки юридической ответственности являются обязательными и позволяют отграничить ее от других видов социальной ответственности, в том числе моральной, общественной и т. д.

Юридическая ответственность всегда носит публичный, а не частный характер, так как именно государство призвано охранять существующий правопорядок в обществе и привлекать правонарушителей к юридической ответственности. В отраслях частного права, например в гражданском, правонарушителю предоставляется возможность добровольно возместить причиненный ущерб и лишь в случае отказа добровольно исполнить свою обязанность ответственность реализуется через суд. В сфере публичного права (уголовного, административного) на первый план в реализации юридической ответственности выдвигается государственное принуждение.

Рядом авторов высказываются суждения относительно того, что в общем понятии юридической ответственности как разновидности социальной ответственности необходимо выделить два других самостоятельных вида (подвида) юридической ответственности: позитивную (перспективную) и негативную (ретроспективную) юридическую ответственность¹¹ Марченко М. Н. Теория государства и права: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ТК Велби, Проспект, 2006. — С. 631.

При этом общая юридическая ответственность понимается как «обязанность всех граждан, должностных лиц и организаций соблюдать предписания правовых норм, а в случае неисполнения обязанности претерпевать предусмотренные правом лишения личного или имущественного характера»²² Хачатуров Р. Л., Ягутян З. Г. Юридическая ответственность, Тольятти, 1995. — С. 52. Что же касается возникновения на базе общего понятия юридической ответственности понятий позитивной и негативной ответственности, то они определяются следующим образом. Позитивная ответственность рассматривается как «долг, обязанность субъекта действовать в соответствии с требованиями специальных норм, а негативная — как «обязанность субъекта претерпевать лишения за нарушение предписаний социальных норм»¹¹ Хачатуров Р. Л., Ягутян З. Г. Юридическая ответственность, Тольятти, 1995. — С. 14.

Предполагается, что позитивная ответственность, имея созидательный характер, играет в обществе и государстве согласно своему названию не только положительную, но и главенствующую роль. В то же время считается, что негативная ответственность, будучи «временным явлением» и возникая «в связи с нарушениями требований социальных норм», играет негативную роль.

Подразделение юридической ответственности на позитивную и негативную, несомненно, имеет свои определенные преимущества по сравнению с представлением о ней как о едином и неделимом явлении и соответствующем ему понятии. Данный дифференцированный подход более глубоко и разносторонне исследовать юридическую ответственность. Однако при этом возникает ряд вопросов, которые ставят под сомнение саму возможность, а главное — правомерность и обоснованность подразделения юридической ответственности на позитивную и негативную.

В частности, сомнительной по своему характеру и содержанию представляется позитивная, «положительная» ответственность. Согласно традиционному, адекватно отражающему реальную действительность представлению о юридической ответственности последний всегда придавался и придается определенный негативный оттенок, ассоциирующийся с нарушением тех или иных законов, подзаконных актов, правовых обычаев, правовых договоров и других юридических актов. Когда же юридической ответственности пытаются придать позитивный оттенок и при этом определяют ее как «долг» или обязанность следовать различным предписаниям, то при этом, как представляется, допускается неправомерное смешение юридической ответственности со служебным или гражданским долгом, моральной обязанностью соблюдать те или иные сложившиеся в обществе обычаи, традиции и другие социальные нормативы.

Кроме того, как справедливо отмечается в научной литературе, при таком «расширительном» подходе к понятию юридической ответственности с неизбежностью теряется сама «специфика юридического понимания ответственности» и возникает потребность во введении в оборот нового, дополнительного термина, обозначающего собственно юридическую ответственность, то есть ответственность в юридическом, а не в моральном или каком-либо ином смысле.

Классификация юридической ответственности возможна по различным основаниям. По содержанию санкций, применяемых за совершенное правонарушение, выделяют два вида юридической ответственности — штрафную (карательную) и правовосстановительную. Различия между ними состоят в следующем.

1. Штрафная ответственность наступает за преступления, административные и дисциплинарные правонарушения, а правовосстановительная присуща гражданско-правовым деликтам.

2. Штрафная ответственность носит относительно-определенный характер, так как карательные санкции устанавливают, как правило, высший и низший пределы наказания или взыскания и назначение конкретной санкции зависит, в частности, от обстоятельств совершения правонарушения, личности правонарушителя, мотивов, целей, средств совершения правонарушения и других фактов. Правовосстановительная же ответственность имеет абсолютно-определенный характер, так как размер причиненного ущерба или вреда можно точно определить независимо от обстоятельств правонарушения.

3. При штрафной ответственности меры наказания (взыскания) назначаются правонарушителю специальными государственными органами или должностными лицами. При правовосстановительной ответственности лицо без вмешательства государства может само возместить причиненный ущерб, добровольно исполнить возложенную на него обязанность, восстановить нарушенные права, что при карательной ответственности невозможно. Однако, строго говоря, в данном случае имеет место не правовосстановительная ответственность, а частноправовое обязательство, субъектов которого законодатель вправе устанавливать самостоятельно, исходя из существующих представлений о справедливости, целесообразности, иерархии интересов и др.

4. При штрафной ответственности более строгая мера наказания (взыскания) поглощает менее строгую. Правовосстановительная ответственность включает подобное поглощение.

5. Штрафная ответственность протекает в специально установленной процессуальной форме, в то время как правовосстановительная ответственность может осуществляться и вне такой формы, если только не потребуется ее принудительное исполнение. Возмещение правонарушителем причиненного ущерба допускается на любой стадии данного вида юридической ответственности.

По форме осуществления различают судебную, административную и иные виды юридической ответственности.

Небольшое распространение получила классификация юридической ответственности по отраслевому признаку. По данному критерию выделяют конституционную, уголовную, административную, гражданскую, дисциплинарную, материальную и некоторые иные виды ответственности.

Административная ответственность нередко сопоставляется с уголовной, к которой она довольно близка и в то же время имеет особенности: Среди таких особенностей называют:

административные взыскания менее суровы, чем уголовные наказания;

субъектами, правомочными возбуждать дела об административных правонарушениях и привлечения к административной ответственности, кроме судов являются комиссии по делам несовершеннолетних, органы государственного управления, в частности органы внутренних дел, государственные инспекции, налоговые таможенные органы, другие государственные органы и должностные лица;

особый порядок привлечения к административной ответственности, который предусматривает одновременно применение мер обеспечения производства по делу: административное задержание, досмотр вещей и личный досмотр и др.;

административная ответственность не влечет судимости.

Дисциплинарная ответственность наступает за совершение дисциплинарного проступка, то есть за виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение работником своих трудовых обязанностей. Дисциплинарная ответственность применяется за нарушение учебной, служебной и воинской дисциплины.

Различаются три вида дисциплинарной ответственности: общая (на основании Трудового кодекса), специальная (на основе уставов, положений о дисциплине) и в порядке подчиненности (для руководителей предприятия, учреждения, организации и их заместителей).

Основные признаки дисциплинарной ответственности:

основанием наложения дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок;

применяется уполномоченными субъектами в отношении организационно-подчиненных работников;

пределы дисциплинарной ответственности определены нормами права;

субъект применения дисциплинарной ответственности, как правило, обладает правом назначения на должность виновного субъекта.

Юридическая ответственность независимо от ее видов реализуется в строгом соответствии с установленными в рамках той или иной правовой системы принципами. Среди них общепризнанны такие, как законность, обоснованность, справедливость, неотвратимость, целесообразность и недопустимость повторной или двойной (например, одновременно уголовной и административной) ответственности за совершение одного и того же правонарушения. Существуют и другие принципы юридической ответственности, которые не имеют, однако столь важного, глобального значения.

Принцип законности предполагает ответственность в пределах закона и на основании закона. Иначе говоря, юридическая ответственность возможна лишь за деяния, запрещенные законом и за совершение которых установлено законом юридическая ответственность.

Кроме того, за одно и то же правонарушение возможно применение только одной карательной санкции. Например, в ст. 50 Конституции Российской Федерации закреплено: «Никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление».

Не допускается обратная сила закона, устанавливающего юридическую ответственность вновь усиливающую ее. Это нашло закрепление в ч. 1 ст. 54 Конституции Российской Федерации, согласно которой «закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет».

Принцип законности означает также строгое следование процессуальной форме при привлечении к юридической ответственности, обеспечение соответствующих гарантий соблюдения прав и законных интересов лица, привлеченного к ответственности, что должно исключить принятие ошибочного правоприменительного акта и злоупотребление должностным лицом своими полномочиями.

Принцип обоснованности означает:

объективное исследование обстоятельств правонарушения, то есть оно раскрыто полно, доказательства исследованы всесторонне;

доказана виновность лица в совершении именно этого противоправного деяния;

выявлены смягчающие вину обстоятельства;

определена конкретная мера наказания или взыскания, предусмотренная законом. При этом выбор меры наказания сделан с учетом всех обстоятельств дела (характеристика личности правонарушителя, мотивы, способы, средства совершения правонарушений и др.) и в пределах санкции норм права.

Принцип справедливости требует соблюдения следующих условий:

недопустимость применения мер наказания, унижающих достоинство человека, что предусмотрено в ч. 2 ст. 21 Конституции Российской Федерации: «Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жесткому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию»;

соразмерность правонарушения назначаемому наказанию или взысканию, то есть мера наказания должна соответствовать тяжести или общественной опасности правонарушения.

Принцип справедливости тесно связан с принципом законности, поэтому можно утверждать, что справедливым является правило «не дважды за одно и то же», то есть за одно правонарушение нельзя повторно привлекать к юридической ответственности. Справедливым будет положение об обратной силе закона: закон, устанавливающий новую юридическую ответственность или усиливающий ее, не должен распространяться на деяния, совершенные до принятия нового закона. Вместе с тем, если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон (ч. 2 ст. 54 Конституции Российской Федерации).

Принцип целесообразности предполагает индиувидуализацию мер взыскания или наказания в зависимости от тяжести правонарушения, с учетом личности правонарушителя, его материального положения, обстоятельств совершения деяния. Данный принцип означает также соответствие избранной меры воздействия целям юридической ответственности, если эти цели могут быть достигнуты иным путем, то правонарушитель может быть вообще освобожден от ответственности.

Принцип неотвратимости выражается в неизбежности наказания и привлечения к юридической ответственности. Как известно, безнаказанность правонарушителей наносит ущерб правопорядку, равно как и бездействие должностных лиц, правоохранительных органов. Данный принцип предполагает наложение взысканий в течение сроков давности, установленных законодательством для преступлений и иных правонарушений, что обеспечивает эффективность юридической ответственности.

1.2 Определение понятия административной ответственности

Все виды ответственности имеют в принципе общие объективные и субъективные основания, какими являются противоправность, действия (бездействия), наличие вреда, причинная связь между действием и наступившим результатом, вина нарушителя. В то же время они имеют свои особенности.

По этому поводу Л. А. Николаева пишет: «Административная ответственность направлена на охрану общественных отношений, которые складываются в сфере государственного управления: применяется она, как правило, органами государственного управления. Отличительная черта административной ответственности состоит также в том, что применяется она к лицам, не связанным служебной соподчиненностью с органами и должностными лицами, управомоченными на ее применение и наделенными для того государственно-властными полномочиями. Наконец, правоограничения, связанные с применением мер административной ответственности менее суровые для лица (они не влекут за собой судимости), нежели, например, применение мер уголовной ответственности»¹¹ Николаева Л. А. Новое законодательство об административной ответственности. — Л., 1984. — С. 4.

Понятие административной ответственности в теории административного права имеет различные определения.

О.М. Якуба характеризует ее как «ответственность граждан и должностных лиц перед органами государственного управления, а в случаях, определенных законом, перед судом (судьями), за виновное нарушение общеобразовательных административно-правовых норм, выраженных в применении к нарушителям установленных административных санкций»²² Якуба О. М. Административная ответственность. — М., 1972. — С. 71.

Изложенное определение представляется спорным. Во-первых, следует отметить, что должностные лица и органы, реализующие ответственность, сами определяются с содержанием последней. Поэтому указанный признак есть лишь производное от главного — содержания ответственности, и из определения его можно исключить. Во-вторых, соглашаясь в целом, что административная ответственность наступает только за виновное деяние, необходимо отметить, что любое виновное нарушение отношений, охраняемых нормами административного и ряда других отраслей права, влечет применение мер административной ответственности. Иногда могут применяться меры административного принуждения, не содержащие ответственности. Например, нельзя рассматривать как привлечение к ответственности принудительное лечение заразных больных, приостановление работы транспорта и т. п.

А.П. Алехин утверждает, что «административная ответственность — вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение. Административная ответственность обладает признаками, свойственными юридической ответственности»¹¹ Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. — М., 1997. — С. 222.

Д.Н. Бахрах понятие административной ответственности определяет весьма широко, вплоть до полного ее отождествления с государственным принуждением. В частности он пишет, что «административная ответственность — это особый вид юридической ответственности, которой присущи все признаки последней. С другой стороны, административная ответственность является составной частью административного принуждения и обладает всеми его качествами»²² Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. — М., 1998. — С. 282.

Хотя административная ответственность и имеет в своем содержании принуждение, однако она не тождественна этому понятию. Да, административная ответственность реализуется через административное принуждение. Последнее же может быть и без административной ответственности. «Не всякая принудительная мера, применяемая органами государства, — пишет О. С. Иоффе, — может быть отнесена к ряду мер ответственности»¹¹ Иоффе О. С. Ответственность по советскому гражданскому праву. — Л., 1995. — С. 11.

Также подчеркивается, что понятия «административное принуждение» и «административная ответственность» не равнозначны, понятие административного принуждения значительно шире понятия административной ответственности.

Определяя понятие административной ответственности К. С. Бельский идет дальше и утверждает, что «под административной ответственностью следует понимать все меры административно-правового воздействия, применяемые к лицу, совершившему административное правонарушение. Эти меры реализуются в правоотношении, возникающем и объективно существующем с момента совершения административного проступка. Это — административное процессуальное правоохранительное отношение, развертывающееся во времени и охватывающее все основные стадии производства по делам об административных правонарушениях. Его главные субъекты — компетентный орган, наделенный властными юрисдикционными полномочиями, и правонарушитель: первый обладает не только наказательными правами, но и обязанностями; второй не является лишь объектом принудительного воздействия со стороны государства, но является также субъектом определенных прав»²² Бельский К. С. Административная ответственность: генезис. Основные признаки, структура // Государство и право. — № 12. — 1999. — С. 16.

Можно спорить относительно степени точности содержания предложенного им аспекта административной ответственности. Однако к изложенному пониманию проблемы весьма близка позиция О. Э. Лейст.

Он, в частности, пишет, что «сведение ответственности к реализации только материально-правовых норм оставляет вне поля зрения обширные правовые институты, содержание гарантии достижения объективной истины по делу, права лица, обвиняемого в правонарушении, обоснованность применения мер пресечения, правовые способы устранения возможных ошибок при применении государственного принуждения»¹¹ Лейст О. Э. Юридическая ответственность // Общая теория государства и права. Академический курс: в 2-х т. / Под ред. проф. М. Н. Марченко. — М.: Зеркало, 1998. — Т. 2. — С. 592.

В целом, уважая позиции авторов различных точек зрения, следует по всей видимости, присоединиться к позиции К. С. Бельского и рассматривать административную ответственность как категорию более сложную, состоящую из таких структурных элементов, как:

объяснение виновным лицом существа нарушения;

отрицательная оценка компетентным органом противоправного деяния;

применение административного взыскания²² Бельский К. С. Административная ответственность: генезис. Основные признаки, структура // Государство и право. — № 12. — 1999. — С. 16.

Очерчивая и выделяя объяснение лица, привлекаемого к административной ответственности, следует указать на то, что действия представляют собой меры, применяемые на стадии возбуждения административного дела и состоящее из двух групп процессуальных действий:

а) обвинения компетентным органом конкретного лица в совершении правонарушения и его расследование;

б) в праве лица, привлекаемого к административной ответственности, дать объяснение по существу нарушения.

Их реализация означает распространение на правонарушителя как невыгодных (доставление в милицию, обвинение, составление протокола), так и выгодных процессуальных положений, которыми являются процессуальные гарантии, а именно: соблюдение прав привлекаемого к административной ответственности и одного из существенных — права давать объяснения по поводу случившегося нарушения на всех стадиях административного дела.

Выделяя «отрицательную оценку» деяния в качестве элемента административной ответственности, необходимо отметить, что речь идет:

а) об оценке официальной, которая дается органам государства;

б) об оценке правовой, даваемой на основе юридических норм;

в) об оценке отрицательной, ибо, если оценка будет иной (невменяемость правонарушителя, малозначительность правонарушения), виновное лицо не подлежит или может быть освобождено от административной ответственности.

Вследствие этого такая оценка, осуждающая противоправные и поощряющая дозволенные законом действия, обладает свойствами авторитетного и глубокого воздействия на личность правонарушителя.

Также «отрицательная оценка», выражаемая компетентным органом, реализуется посредством ряда процессуальных действий, осуществляется непрерывно с момента совершения правонарушения вплоть до прекращения принудительного воздействия и находит отражение на всех стадиях производства. Наконец, «отрицательная оценка» компетентного органа, содержащаяся в постановлении по делу об административном правонарушении, материализуется в административном наказании. Применение административного наказания к лицу, совершившему административное правонарушение, образует завершающий элемент в структуре административной ответственности.

Административной ответственности присущи все признаки юридической ответственности. Она регулируется нормами права, состоит в официальном осуждении за правонарушение лица и применения к нему в процессуальной форме санкций правовых норм уполномоченными на то субъектами власти.

А.И. Стахов выделяет следующие признаки административной ответственности:

основанием привлечения к административной ответственности является совершенное административное правонарушение;

административная ответственность устанавливается не только для физических, но и для юридических лиц;

основания административной ответственности (составы административных правонарушений) устанавливаются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;

административная ответственность наступает для физического или юридического лица всегда после совершения им административного правонарушения, когда в полной мере установлена вина данного лица;

полномочиями по привлечению к административной ответственности наделяются судьи судов общей юрисдикции, судьи арбитражных судов, органы (должностные лица) исполнительной власти, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, административные комиссии, коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов Российской Федерации;

в отличие от уголовной ответственности, административная ответственность менее строгая. Она не создает тяжелых правовых последствий для правонарушителя (например, не влечет для физического лица судимости или увольнения с работы, не влечет ликвидации юридического лица);

порядок привлечения к административной ответственности регламентирован Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;

в отличие от процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности порядок привлечения к административной ответственности имеет более усложненный характер, а по сравнению с уголовным процессом отличается большей оперативностью, быстротой и простотой;

обжалование действий и решений органов (должностных лиц) по привлечению к административной ответственности осуществляется в судебном или административном порядке¹¹ Стахов А. И. Административная ответственность: Учебное пособие для вузов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. — С. 6.

Любая реальная юридическая ответственность имеет три основания: нормативное (систему регулирующих ее правовых норм; фактическое (неправомерные деяния субъектов права); процессуальные (акты субъектов власти о применении санкций правовых норм и конкретным субъектам).

Наличие нормы, устанавливающей ответственность, и деяния, названного в этой норме, — это только нормативная и фактическая предпосылки юридической ответственности. Многие правонарушения не обнаруживаются, часто не находят виновных и т. д. Если по факту правонарушения на основе нормы права (статьи кодекса) вынесен акт (приговор, постановление, приказ, решение) о привлечении лица к ответственности, то только после вступления его в силу наступает реальная ответственность.

Для наступления реальной ответственности необходимо, чтобы были все три ее основания. Прежде всего, должна быть норма, устанавливающая обязанность и санкцию за ее неисполнение. Затем может возникнуть фактическое основание — правонарушение. При наличии нормы и деяния, ее нарушающего, уполномоченный субъект в установленном законом порядке вправе назначить наказание за административное правонарушение путем вынесения постановления (решения).

Многие годы роль административной ответственности в борьбе с правонарушителями постепенно повышалась, а со второй половины 80-х гг. эта тенденция стала проявляться еще более активно. Возросло фактическое использование многих составов административных проступков. Резко расширен перечень действий, за совершение которых виновные могут быть подвергнуты административным санкциям, а также круг субъектов, имеющих право налагать административные санкции. Административная ответственность стала основной формой применения государством карательных санкций к юридическим лицам.

Административная ответственность, как и уголовная, дисциплинарная, — кара и преследует цели частной и общей превенции правонарушений. Но поскольку некоторые административные правонарушения являются длящимися, важна также цель административной ответственности — стимулировать выполнение субъектами права их обязанностей.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что административная ответственность — это специфическое положение правонарушителя, который наряду с претерпеванием административно-принудительных средств воздействия реализует процессуальные права на дачу объяснения по существу нарушения, справедливую и объективную оценку компетентным органам совершенного деяния и корректное с правовой и моральной точек зрения применения к нему административного наказания.

Таким образом, административная ответственность — это реализация административной нормы должностным лицом, органом либо судом в отношении физического или юридического лица, совершившего административный проступок.

1.3 Юридический состав административной ответственности

В любом совершенном государстве действует большое число различных юридических обязательных правил, соблюдение которых соответствует интересам государства, общества и конкретного гражданина, а их нарушение нередко приводит к общественно опасным последствия.

Одной из существенных особенностей такого рода правил является то, что они защищаются административными санкциями, а их нарушение квалифицируется в качестве административного правонарушения. Определяющим основанием административной ответственности выступает административное правонарушение (проступок).

Любое правонарушение имеет свой состав. Под составом административного проступка обычно понимается совокупность установленных КоАП РФ элементов (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона), при наличии которых конкретное общественно опасное деяние признается административным правонарушением. К объективным элементам состава относится:

объект посягательства, то есть регулируемые и охраняемые административным правом общественные отношения;

объективная сторона — это внешние признаки, характеризующие противоправные действия или бездействие, результат посягательства, причинную связь между деянием и наступившими последствиями, место, время, обстановку, способ, орудия и средства совершенного административного правонарушения.

К субъективным элементам состава относятся признаки, характеризующие субъект административного правонарушения (возраст, вменяемость, особенности административно-правового статуса — гражданин, должностное лицо, юридическое лицо), вина которого заключается в форме умысла или неосторожности, кроме того, мотив и цель административного правонарушения.

Так, состав административного правонарушения характеризуют: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

Общими объектами административного правонарушения являются общественные отношения, возникающие в области государственного управления и регулируемые нормами административного, а в ряде случаев конституционного, финансового, земельного, экологического, таможенного и других отраслей права. В качестве родового объекта административного проступка выступают: личность, права и свободы граждан, общественная безопасность, государственный и общественный порядок, отношения в сфере экономики, установленный порядок управления.

Каждый конкретный проступок имеет непосредственный объект посягательства (честь, достоинство граждан — при мелком хулиганстве, спокойствие при шуме в ночное время).

Анализируя объективную сторону административного правонарушения, Л. Л. Попов справедливо отмечает, что правоприменитель должен учитывать значительное многообразие проявления объективной стороны конкретных составов административных проступков¹¹ Административное правонарушение // Административное право: Учебник. / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. — М.: Юристъ, 1999. — С. 30. Например, мелкое хулиганство может выражаться в оскорбительном приставании к гражданам в форме навязчивости, хватания за руки, одежду; нецензурной брани, сопровождаемой скандалом и угрозой; и т. д.

Нередки случаи, когда объективная сторона конкретных составов административных правонарушений формулируется с помощью бланкетных диспозиций (норм). Содержание объективной стороны характеризуют и такие квалифицирующие признаки, как повторность, неоднократность, злостность, систематичность противоправного посягательства, длящееся правонарушения.

Повторность означает совершение одним и тем же лицом в течение года однородного правонарушения, за которое оно уже подвергалось административной ответственности (то есть находилось в состоянии административной наказанности). Это квалифицирующий признак служит обстоятельством, отягчающим ответственность, и влечет более строгое административное наказание.

Неоднократность административного проступка признается совершение более двух однородных правонарушений, предусмотренных КоАП. Злостным, систематическим продолжающимся административным правонарушением является совершение ряда возобновляемых во время тождественных действий или бездействий, составляющих в совокупности единое правонарушение. Каждый из названных признаков, имеющих юридическую природу, поскольку они зафиксированы в правовой норме, характеризует специфические черты объективной стороны конкретного административного правонарушения и оказывает решающее влияние на квалификацию деяния и выбор правоприменителем вида и размера административного взыскания, налагаемого на правонарушителя.

Субъектами административного правонарушения являются физически и юридические лица. В юридической литературе выделяют общих, специальных и особых субъектов¹¹ Ситдиков В. Т. Административная ответственность: Учебное пособие: в 2-х ч. Ч. 1. Общая часть. — Уфа, Восточный университет, 2000. — С. 29.

Общими субъектами административного правонарушения признаются вменяемые граждане Российской Федерации, достигшие 16-летнего возраста.

Специальными субъектами административного проступка выступают должностные лица; родители несовершеннолетних детей, находящихся на территории нашей страны иностранные граждане, не пользующиеся дипломатическим иммунитетом, лица без гражданства.

Особым объектом административного правонарушения являются военнослужащие и находящиеся на военных сборах граждане, а также лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, которые за административные проступки несут ответственность по дисциплинарным уставам. Однако за нарушение Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, правил дорожного движения, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов, таможенных правил они несут ответственность на общих основаниях. Исключения из этой общей нормы состоит в том, что к указанным лицам не могут быть применены исправительные работы и административный арест, а к военнослужащим, кроме того, штраф и лишение права управления транспортными средствами. Вместе с тем полномочные органы и должностные лица, рассматривая дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими и приравненными к ним лицами, могут вместо наложения административного взыскания передавать материалы о правонарушении соответствующим органам военного управления (командиру воинской части, военному коменданту, начальнику гарнизона) для решения вопроса о привлечении военных к дисциплинарной ответственности.

Работники железнодорожного, морского, речного транспорта и гражданской авиации, на которых распространяется действие уставов о дисциплине, несут в соответствии с этими уставами дисциплинарную ответственность за совершение ими при исполнении служебных обязанностей проступков, непосредственно предусмотренных КоАП РФ.

Должностные лица несут административную ответственность не только за собственные действия и бездействия, связанные с неисполнением либо ненадлежащим исполнением ими служебных обязанностей, но и за проступки подчиненных ими работников, нарушающих соответствующие правила.

Под должностным лицом в соответствии с примечанием ст. 2.4. КоАП РФ понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляет функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости. К ним относятся лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных учреждениях, а также Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях.

Субъективная сторона административного правонарушения представляет собой вину и может выражаться как в форме умысла, так и в форме неосторожности.

Действуя с умыслом, правонарушитель осознает противоправный характер своего действия или бездействия, предвидет возможность или неизбежность наступления опасных последствий, противоправного результата и желает его наступления (прямой умысел) или не желает, но предвидит и сознательно его допускает либо относится к нему безразлично — косвенный умысел.

В большинстве случаев умышленную форму вины можно установить лишь на основе анализа всех сторон состава административного правонарушения и прежде всего его объективной стороны. Так, об умышленной вине может свидетельствовать характер совершения проступка, например, грубое нарушение правил охоты, и другие конкретные особенности действия или бездействия, предусмотренные КоАП РФ. При этом умышленная вина может служить основанием для применения к правонарушителю более строгого взыскания.

Содержание умышленной вины определяется характером административного правонарушения, состав которого может быть формальным или материальным.

Формальным признается такой состав административного правонарушения, который не предусматривает наступления в результате его совершения какого-либо общественно опасного последствия. Например, нарушение санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и норм и т. д.

Материальный состав административного правонарушения включает в себя помимо противоправного действия или бездействия обязательное наступление в результате их совершения общественно опасных последствий (например, нарушение водителями правил дорожного движения или эксплуатации транспортных средств, повлекшее причинение легких телесных повреждений или материальный ущерб).

Административный проступок может быть совершен и по неосторожности (п. 2 ст. 2.2 КоАП РФ). Неосторожная вина проявляется в двух формах: легкомыслие и небрежность.

Легкомыслие состоит в том, что лицо предвидит возможность наступления противоправного результата, но самонадеянно рассчитывает его предотвратить. Например, водитель автомашины, подъезжая на большой скорости к перекрестку, рассчитывал остановить машину при сигнале, запрещающим движение, но не сумел этого сделать и выехал на перекресток на красный цвет. Небрежность состоит в непредвидении возможности противоправных последствий, хотя при данных обстоятельствах лицо должно было и могло их предвидеть.

Административное правонарушение, совершенное по неосторожности, является менее опасным по сравнению с правонарушением, совершенным умышленно.

1.4 Меры административной ответственности

В соответствии со ст. 1.3. Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 195 — ФЗ¹¹ Российская газета. — 31 декабря 2001 г. — № 256 (с изм. и доп. от 27 июля 2006 г.) к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях среди прочего относится установление перечня видов административных наказаний и правил их применения. Возможные виды административных наказаний устанавливаются только КоАП РФ. Перечень видов административных наказаний, установленных в КоАП РФ, не может быть расширен законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Систематизированный и исчерпывающий перечень административных наказаний дан в ст. 3.2. КоАП РФ. Все они образуют систему административных наказаний, которая включает карательные санкции, разные по содержанию, тяжести и иные признаки. Перечень наказаний дан в определенной последовательности от менее суровых к более суровым. Законодателем определена иерархия наказаний, которая должна учитываться как законодательными органами субъектов Российской Федерации, так и судьями, органами, должностными лицами, рассматривающими дела об административных правонарушениях и назначающими административные наказания¹¹ Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. — 2 -е изд., изм. и доп. — М.: Норма, 2006. — С. 542.