Организация контроля распоряжения и эффективности использования объектов государственной и муниципальной собственности

В результате освоения материалов данной главы студент должен:

знать

• • особенности, отличительные признаки и характеристики контроля в системе управления государственной и муниципальной собственностью;
• • методологические принципы и особенности контроля в системе управления государственной и муниципальной собственностью;
• • основные подходы к особенностям осуществления подобного контроля;

уметь

• • обобщать и систематизировать основные направления контроля в системе управления государственной и муниципальной собственностью;
• • определять проблематику и перспективные направления его совершенствования;

владеть

• • методами анализа проблематики основных направлений контроля в системе управления государственной и муниципальной собственностью;
• • навыками системного анализа специфики осуществления контроля в системе управления государственной и муниципальной собственностью.

Понятие, виды и направления контроля в системе управления государственной и муниципальной собственностью.

Реализация контрольных и надзорных функций предполагает взаимодействие контролирующего и подконтрольного субъектов в отношении объекта контроля. При этом целью контрольно-надзорной деятельности является обеспечение соблюдения субъектами контроля определенных требований, установленных государством в целях защиты интересов общества.

Относительно инициативы возникновения взаимодействия, необходимо отметить, что она присуща подконтрольному субъекту в рамках лишь некоторых функций, в частности, разрешительных и лицензирующих.

В остальных случаях имеет место инициатива со стороны выгодоприобретателя, например, когда осуществление контрольно-надзорной функции, проведение проверки или инспекции проводится по заявлению (обращению) гражданина. В случае проведения плановых проверок, функции контроля и надзора реализуются, но инициативе государственного органа. Инициирующим событием для проведения проверки может быть наступление определенной даты, предусмотренной планом государственного органа.

В связи с этим в рамках проводимой в России административной реформы, регламентируемой Концепцией административной реформы в Российской Федерации¹, реализуется новый подход к контрольно-надзорной деятельности государственных органов, которым данные функции органов государственной власти предлагается относить к публичным услугам.

Не углубляясь далее в семантику термина «услуга», следует отметить, что реализация государственными органами функций по контролю и надзору по своим признакам лишь частично соответствует данному понятию.

С точки зрения типологии услуг в государственном управлении выделяются различные их виды: государственная, публичная, социальная и бюджетная. В научном сообществе отсутствует консолидированное мнение относительно определения, состава, признаков и соотношения между собой видов услуг.

Позиция большинства исследователей относительно определения разных видов услуг свидетельствует о том, что отдельные функции, реализуемые в рамках контрольно-надзорной деятельности, могут быть отнесены к публичным услугам.

Однако, по большей части, контроль и надзор являются функциями государственного принуждения и они обособлены от публичных и других видов услуг. Необходимость проверки предложенной гипотезы заставляет проанализировать встречающиеся в литературе подходы к определению понятий.

Проведенный анализ свидетельствует о том, что термин «публичные услуги» принято трактовать гораздо шире понятия «государственные услуги». Указанные понятия объединяет общественный интерес в их исполнении и их социальная значимость, однако, по мнению ряда авторов, отличие заключается в том, что публичные услуги могут оказывать и государственные, и негосударственные структуры, в то время как оказание государственных услуг должно осуществляться исключительно органами власти^[1][2].

Необходимо подчеркнуть, что в научных кругах пока не выработано общепринятое определение термина «публичные услуги» и ведутся споры о критериях отнесения к ним. В теории зарубежного права под публичными услугами принято понимать всю деятельность государственного аппарата по организации общественной жизни.

По мнению Э. В. Талапиной, в понятие «публичные услуги» следует включать как позитивную, так и «негативную» властную деятельность государства, связанную, в том числе, с реализацией контрольных функций^[3].

Различные исследователи определяют публичные услуги как добровольное или обязательное в силу закона взаимодействие физического или юридического лица (клиента) с органом исполнительной власти или его должностным лицом (агентом), в результате которого происходит изменение нрав, ресурсов, полномочий клиента¹.

Приведенные определения подтверждают предложенную гипотезу об отнесении отдельных государственных услуг к контрольно-надзорной деятельности государства.

Также существует концепция необходимости признания принудительных услуг, которая позволяет отнести контрольно-надзорную деятельность к публичным услугам. Тем не менее наряду с учеными, которые к публичным услугам относят контрольно-надзорную деятельность, значительная часть научного сообщества все же склоняется к мнению о том, что необходимо разделять государственные услуги и деятельность, но применению мер государственного принуждения. В частности, Е. Г. Бабелюк настаивает на необходимости абсолютного разграничения функций государственного контроля и функций, связанных с оказанием услуг. Автор утверждает, что разделение этих понятий необходимо, по крайней мере, потому, что, если в процессе реализации контрольно-надзорной деятельности задача государственных органов лежит в области проверки соблюдения ими определенных норм и правил, то в процессе оказания услуг задача заключается в обеспечении реализации гражданами их прав^[4][5].

Данные задачи, несмотря на очевидные различия, не носят характер взаимоисключающих, и их постановка хотя и ставит под сомнение истинность рассматриваемой гипотезы, но не позволяет полностью ее опровергнуть.

Ряд исследователей также относят лицензирование и разрешительную деятельность к публичным услугам. По Таланиной, публичные услуги имеют ряд характерных признаков:

• — обеспечивают деятельность общезначимой направленности;
• — имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;
• — осуществляются органами государственной и муниципальной власти (в исключительных случаях другими субъектами);
• — основаны как на публичной, так и на частной собственности^[6].

На необходимости выделения отдельной категории — принудительных государственных услуг — настаивают А. Ф. Ноздрачев и Л. К. Терещенко. К подобным услугам авторы относят государственные услуги, необходимые гражданину для осуществления определенной деятельности на законных основаниях, например, лицензирования^[7].

Эта концепция позволяет отнести отдельные государственные услуги к контрольно-надзорной деятельности.

Будучи ограниченными видами деятельности, с одной стороны, и нечеткой формулировкой «государственные услуги» — с другой, органы исполнительной власти сталкиваются с проблемой формирования перечня услуг и работ в рамках контрольно-надзорных полномочий, в связи с чем первостепенным является также вопрос определения четких дефиниций понятий государственной и публичной услуги, контроля и надзора в деятельности органов исполнительной власти, контрольно-надзорных полномочий и ир. Ведь несмотря на то, что данные вопросы находят свое отражение в новых нормативно-правовых актах, их понимание не унифицировано.

Очевидно, что функции по осуществлению контроля и надзора обеспечивают соблюдение общественных интересов, а значит, обеспечивают деятельность общезначимой направленности; однако контрольно-надзорные функции охватывают лишь ограниченный круг субъектов, в который включаются только те субъекты, в отношении которых законодательно предусмотрена возможность осуществления коитролыю-надзорпых мероприятий. Их вправе проводить только органы власти или организации, которым эта власть была делегирована по закону.

Относительно вида собственности контроль и надзор могут быть основаны как на публичной, так и на частной собственности. Следовательно, основываясь на данных критериях, контрольно-надзорную деятельность можно отнести к сфере публичных услуг, но лишь частично.

Необходимо упомянуть о контрольно-надзорных функциях, предполагающих привлечение к их реализации внешних экспертов (экспертных организаций).

Процедура получения заявителем (или непосредственно органом исполнительной власти) экспертного заключения является необходимым условием осуществления целого ряда коитролыю-надзорпых функций, а значит, несмотря на то что сама функция по осуществлению контроля или надзора не отвечает критериям публичной услуги, отдельные процедуры в ее рамках предполагают деятельность в полной мере отвечающим содержанию понятия «услуга». Данное обстоятельство является еще одним аргументом в пользу частичного отнесения контрольно-надзорной деятельности к публичным услугам.

Подводя итог анализа, нужно отметить, в научном сообществе отсутствует консолидированное мнение относительно соотношения понятий контрольно-надзорной деятельности и государственных услуг. С одной стороны, контрольно-надзорную деятельность нельзя в полной мере отнести к услугам в виду того, что ряд функций контроля и надзора не соответствует критериям, позволяющим относить ту или иную деятельность к услугам. В то же время, абсолютное разграничение настоящих понятий является неверным в связи с тем, что значительная часть услуг все же полностью соответствует признакам государственных (публичных) услуг.

Контрольно-надзорная деятельность — предусмотренная в рамках закона разработка ведомственных нормативных правовых актов в сфере регулирования, осуществление разрешительной деятельности государства (лицензирование, регистрация, аккредитация и пр.), а также проведение контрольных и надзорных мероприятий (документарных, инспекционных проверок).

Контрольно-надзорная деятельность предстает в качестве целостной, комплексной функции органов исполнительной власти, включающей проведение контрольно-надзорных мероприятий и оказания отдельных государственных услуг.

Задание для размышления Учитывая изложенное, определите соотношение контрольно-надзорной деятельности государства и публичных услуг.

Раскройте основные характеристики контрольно-надзорной деятельности как целостной, комплексной функции органов государственной власти и местного самоуправления, включающей проведение контрольно-надзорных мероприятий и оказания отдельных государственных услуг.

В рамках проводимой административной реформы предполагается разделить функции контроля и надзора, сделаны первые шаги к такому разделению, в том числе — путем принятия Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Кроме того, закреплено ограничение вмешательства государства и его органов в деятельность субъектов предпринимательства, что обосновало совершенствование процедуры контрольно-надзорной деятельности государственных органов в отношении проверки функционирования юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Одним из приоритетных направлений реформы является также исключение дублирования полномочий и функций между различными органами государственной власти, что благодаря несовершенству нормативного регулирования приводило к неудобствам в осуществлении подконтрольными субъектами их деятельности, а также к бюрократизации процесса государственного управления в осуществлении контрольно-надзорных полномочий. Так, в приложении 3 указанного закона отражены те основные избыточные функции, которые в рамках деятельности государственных органов дублируются либо являются нецелесообразными.

Вопросы практики На базе рассмотренной Концепции административной реформы предлагались также иные варианты реформирования деятельности органов государственного управления в сфере контроля и надзора.

К примеру, «Проект Концепции повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2014—2018 гг.» был представлен на международной конференции Российского союза промышленников и предпринимателей (РСНП), посвященной системе госконтроля. PCIIII в рамках поручений Президента В. В. Путина от 28.06.2013 и Правительства РФ от 08.07.2013 готовит предложения по структурным и функциональным изменениям системы госконтроля и надзора.

При этом предложенная Концепция продолжает развивать стратегию о необходимости разделения понятий контроля государства над экономической деятельностью и надзора за ней. Законодательное разделение ее предполагается проектом закона «О государственном контроле в РФ». Главная идея размежевания указанных понятий — разделение контроля как разрешительно-согласовательных процедур органов власти и надзора как системы проверки госорганами соблюдения законодательства в части его нарушения.

На данный момент, несмотря на то что контрольные и надзорные функции отдельных органов государственного управления модифицированы и пересмотрены, все же не искоренен в полной мере подход, согласно которому данные полномочия государственных органов частично пересекаются. Сейчас «надзор» и «контроль» в понимании законодательства — синонимы, поэтому во многом любое действие в отношении проверяемого бизнеса (как правило, в ходе сплошной проверки всех возможных аспектов его деятельности в сфере ответственности проверяющего) является и проверкой соблюдения им требований закона, и обязательным поиском нарушения проверяемой компанией чьих-либо прав.

Концепция Министерства экономического развития РФ предполагает в 2014—2016 гг. законом разделить два эти вида деятельности с тем, чтобы в 2016—2018 гг. перейти от «сплошного» контроля к риск-ориентированной модели проверок. Кроме этого, в планах данного министерства — унификация административных регламентов, создание в 2016—2018 гг. единой правовой базы по способам контроля и надзора, создание единой системы регистрации случаев причинения вреда для системы управления рисками, регламентация наложения административных штрафов¹.

Существуют и иные подходы к разграничению контрольно-надзорных функций государства в рамках проводимой административной реформы. Так, Институтом государства и права РЛН предложена радикальная инициатива выделения из исполнительной власти «контрольной» ветви (в которую могли бы войти Федеральная антимонопольная служба (ФАС), Центральный банк (ЦБ), прокуратура, Счетная палата, ряд надзорных служб).

Зарубежный опыт Международная юридическая компания DLA Piper предложила вариант реформирования контрольных и надзорных полномочий органов государственного управления путем введения в законодательство принципа минимального вмешательства при контрольных мероприятиях и оплате компаниям прямого ущерба от заведомо избыточного контроля. Данное предложение основано на анализе опыта Европейского Союза и Соединенных Штатов Америки и внесено с учетом невысокой стоимости надзорно-контрольной системы в РФ, поскольку реальная стоимость существующих общих плановых проверок мало соотносится и с возможным, и с реальным уровнем ущерба от деятельности проверяемых, а предложенные выше системы реформирования контрольной и надзорной деятельности органов государственного управления более затратные^[8][9].

Вопросы теории Актуальным для исследования является также вопрос передачи части контрольных и надзорных полномочий саморегулируемым организациям (СРО). В соответствии с концепцией введения саморегулирования функция контроля над качеством работ и услуг передается от государства саморегулируемым организациям. Именно они должны осуществлять контроль и привлекать к ответственности своих недобросовестных членов, применяя к ним меры дисциплинарного воздействия: от вынесения предписания нарушителю до исключения его из членов СРО.

Таким образом, компании будут подвержены контролю со стороны СРО, что увеличит их ответственность перед контрагентами и третьими лицами, и в то же время членство в СРО будет гарантировать, что компания обладает определенным статусом и признаками, позволяющими ей осуществлять деятельность на рынке.

Для того чтобы гарантия действовала, СРО должна установить требования к квалификации организаций, которые могут претендовать на членство. На первом этапе эти требования в отраслях, раньше регулировавшихся лицензированием, могут соответствовать тем, что были установлены для получения лицензий. В дальнейшем претендентам на членство в СРО придется проходить квалификационный экзамен. Для желающих получить право на выполнение, к примеру, опасных работ в строительстве профильное СРО должно организовать соответствующее обучение.

На наш взгляд, данное направление реформирования видится актуальным, однако возникает ряд сложностей, связанных непосредственно с реализацией указанного проекта.

Так, для осуществления полноценной деятельности СРО, в рамках организации должно существовать как минимум три органа, регулирующих ее деятельность: совет директоров, контрольный орган и следственный комитет. Последний из упомянутых должен заменить собой надзирающих за лицензиатами чиновников, которых участники рынка научились обманывать или договариваться с ними. Обмануть коллегконкурентов будет несколько сложнее, особенно когда действует солидарная материальная ответственность.

Следственный комитет — это орган дисциплинарной ответственности, фактически внутренний суд. На более высоком уровне, в союзе, объединяющем СРО, он может быть третейским судом, а внутри одной саморсгулируемой организации — профессиональным судом.

Благодаря наличию дисциплинарного органа институт СРО становится субъектом административного права. Конституционный Суд разъяснил, что орган дисциплинарной ответственности СРО — это специальный орган регулирования. Это означает, что он может быть внесен в КоАП РФ в качестве органа, на который возлагаются административно-властные полномочия.

Однако, на наш взгляд, в условиях современной реальности данное направление реформирования контрольных и надзорных полномочий невозможно, что связано, прежде всего, с отсутствием необходимой нормативной базы, а также с неподготовленностью организационных инструментов для реализации деятельности СРО. Кроме того, существует огромная вероятность того, что участники СРО с целью подавления развития конкуренции свои действия направят на устранение «неугодных» с рынка путем проведения проверок и реализации надзорных полномочий в направлениях, не совместимых с интересами развития предпринимательства и конкуренции.

Одним из основополагающих аспектов данного вопроса является общественный контроль за деятельностью органов исполнительной власти при исполнении ими контрольных и надзорных полномочий. Он обусловлен тем, что в последнее время участились случаи нарушения законодательства органами исполнительной власти РФ, а также случаи произвола с их стороны. В связи с этим все чаще возникают вопросы установления дополнительных контрольных мероприятий за деятельностью органов исполнительной власти.

В настоящий момент общественный контроль за деятельностью органов исполнительных органов является скорее декларативным, нежели реально осуществимым. При этом даже контроль за деятельностью государственных органов со стороны СМИ, несмотря на предпринимаемые государством меры, не реализуется в полном объеме.

В рамках проводимой административной реформы государство обеспечивает соблюдение принципа учета общественного мнения при выполнении органами государственного управления контрольных и надзорных полномочий двумя способами.

Во-первых, оно требует от государственных органов гласности и открытой для широкой общественности деятельности. Так, в Законе Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124−1 «О средствах массовой информации» предусматривается право на свободу информации (ст. 1). С принятием Распоряжения Правительства Российской Федерации от 10.07.2013 № 1187-р «Об утверждении перечня общедоступной информации о деятельности федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети „Интернет“ в форме открытых данных» повысилась доступность информации о государственном управлении и его органах.

Во-вторых, государство стимулирует право населения на высказывания суждений о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Так, закрепленное в Конституции право граждан Российской Федерации участвовать в управлении государственными делами (ст. 32) предусматривает их осведомленность о состоянии дел в этой сфере и побуждает к активным действиям, направленным на его улучшение.

С учетом изложенного, анализируя тенденции и перспективы совершенствования государственного регулирования в сфере осуществления органами исполнительной власти контрольных и надзорных функций, отметим следующее.

К проблемам, препятствующим должной оценке профессиональной служебной деятельности, относятся и некоторые проблемы контроля в государственном управлении, в том числе в органах исполнительной власти, среди которых:

• — неадекватность существующей системы контроля в государственном управлении России современным требованиям к деятельности органов исполнительной власти;
• — отсутствие центра системы контроля в государственном управлении, который обеспечивал бы устойчивое развитие всей системы контроля в государственном управлении и ее скоординированность;
• — разбросанность контрольных функций между органами государственного управления;
• — несовершенная нормативно-правовая база, отсутствие механизма оценки качества выполнения возложенных на органы исполнительной власти задач и построенной на зарубежном опыте информационно-аналитической системы учета поручений и контроля по их выполнению;
• — неэффективный механизм обеспечения независимости контрольных органов, отсутствие научно обоснованных прогнозов по развитию системы государственного контроля.

Практика показывает, что одной из главных причин невыполнения или несвоевременного выполнения нормативных документов является низкий уровень организации взаимодействия органов исполнительной власти — соисполнителей при выполнении соответствующих задач.

Наличествует также формальный подход к осуществлению функциональных обследований деятельности органов исполнительной власти, следствием чего их результаты существенно не влияют на повышение эффективности деятельности властных структур.

В России функции контроля распределены между несколькими десятками органов государственного управления с различным правовым статусом и различными полномочиями, которые иногда имеют тенденцию к дублированию. Нечеткое определение задач и функций органов контроля, недостаточная определенность механизмов их взаимодействия препятствует превращению государственного управления в систему, ориентированную на человека.

С целью повышения эффективности регламентационной, оценочной и контрольной деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, в этом процессе должны быть задействованы все участники государственно-управленческого процесса, в особенности руководители структурных подразделений органов власти, а не только должностные лица, которым это определено в функциональных обязанностях. Кроме того, более широким должен быть доступ граждан и СМИ к процессу и результатам деятельности органов исполнительной власти.

• [1] Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах».
• [2] Состояние системы государственного контроля в Российской Федерации: сводныйаналитический доклад — 2011. М., 2011. С. 91—92.
• [3] Талапина Э. В. Новые институты административного права // Труды Института государства и права Российской академии наук. Вып. 15. М., 2006. С. 71—80.
• [4] Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория /А. Аузан [и др.]. М., 2011. С. 109.
• [5] Бабелюк Е. Г. Проблемы разграничения деятельности по оказанию государственныхуслуг и контрольно-надзорной деятельности государства // Публичные услуги: правовоерегулирование (российский и зарубежный опыт): сб. ст. / под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. М., 2007. С. 64.
• [6] Талатша Э. В. Новые институты административного права // Труды Института государства и права Российской академии наук. Вып. 15. С. 79.
• [7] Ноздрачев А. Ф., Терещенко Л. К. Концепция законодательного регулирования стандартов государственных услуг: административная реформа в России / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006.
• [8] Контроль избавят от надзора: к 2016 году Минэкономики намерено разделить контрольно-надзорные функции ведомств // Коммерсантъ. 08.11.2013. № 205. С. 1.
• [9] Там же.