Институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в условиях политической модернизации России

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Недостаточная эффективность процессов взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в РФ, а также необходимость аккумуляции международного опыта общественного наблюдения и контроля над деятельностью властных институтов актуализируют важность отечественных политологических исследований проблем организации и осуществления социального и публичного контроля на федеральном и региональном уровнях. При этом повышение результативности гражданского контроля над деятельностью органов государственной власти тесно взаимосвязано с процессами институционализации сферы публичной политики в России как необходимого условия демократизации общества. В данной связи представляет особый научный интерес анализ условий и факторов влияния институтов гражданского контроля на развитие публичной сферы и повышение эффективности деятельности российских политических партий и общественных организаций.

Потребность в научном осмыслении политической институционализации гражданского контроля над системой исполнения наказаний современной России обусловлена недостаточной научно-теоретической разработанностью данной проблемы как части сложного и противоречивого процесса — организации гражданского контроля над деятельностью институтов государственной власти. При этом в условиях отечественной политической модернизации активизация гражданских инициатив, сопричастности и ответственности населения за реализуемую в стране государственную политику становится определяющим фактором эффективности и успешности преобразований. Кроме того, развитие института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой является одной из важнейших задач в сфере обеспечения безопасности и общественно-политической стабильности в стране.

Противоречивость функционирования политического института гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями РФ как одной из форм народовластия на современном этапе модернизации обуславливает потребность в разработке теоретической базы и практических рекомендаций федеральным и региональным органам государственной власти, местного самоуправления и гражданским институтам по оптимизации деятельности институциональных и неинституциональных образований в сфере соблюдения и защиты политических прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, актуальность изучения развития института гражданского контроля над системой исполнения наказаний России обусловлена необходимостью:

— совершенствования теоретических исследований институциональной структуры гражданского контроля как атрибутивного элемента демократической политической системы;

— конструктивного анализа опыта реформирования пенитенциарных систем и организации гражданского контроля над сферой применения уголовных наказаний в зарубежных странах с точки зрения актуальной практики модернизационных преобразований в России;

— разработки практических рекомендаций органам государственной власти РФ, способствующих развитию гражданских инициатив и обеспечения прав человека и гражданина;

— исследования условий и факторов, способствующих повышению эффективности функционирования гражданского контроля как политического института над системой исполнения наказаний;

— определения особенностей функционирования института гражданского контроля в пенитенциарных учреждениях, расположенных в субъектах РФ с точки зрения уровня развития публичной политики и специфики региональных политических режимов.

Степень научной разработанности темы. Контроль как социально-политический феномен и процесс регулирования общественных связей и отношений выступают в качестве центральных проблем в работах Платона, Аристотеля, Н. Макиавелли, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ж.-Ж. Руссо, Ш.-Л. Монтескье, М. Вебера, К. Шмитта. Теоретические основы современных исследований типов и форм социального контроля были сформированы в трудах таких зарубежных мыслителей, как Э. Дюркгейм, Р. Мертон, Т. Парсонс, Г. Беккер, П. Бергер, Г. Тард, и др. В отечественной научной мысли социальный контроль выступал объектом исследования в работах Б. А. Кистяковского, М. М. Ковалевского, Л. И. Петражицкого, П. А. Сорокина, Я. И. Гилинского и др.

Политическая традиция научных исследований проявлений контроля в жизнедеятельности общества и процессе функционирования государства основывается на либеральном направлении мировой политической мысли, представленной в работах таких мыслителей, как Дж. Локк, Ж.-Ж. Руссо, Т. Пейн, В. Гумбольдт, Дж. С. Милль, А. де Токвиль и др. Отечественная традиция изучения института общественного контроля над государством в целом и его отдельными органами берет свое начало в трудах М. М. Сперанского, М. М. Ковалевского, П. И. Новгородцева, Б. А. Кистяковского, Б. Н. Чичерина, В. И. Ленина, Н. А. Бердяева, И. А. Ильина и др.

Теоретические и методологические основания анализа общественного контроля как механизма реализации принципа народовластия представлены исследованиями Г. Алмонда, Э. Арато, С. Вербы, Р. Даля, Дж. Кина, Дж. Л. Коэна, Д. Патнэма, Ю. Хабермаса и др. Среди отечественных исследователей, уделявших внимание осмыслению феномена общественного контроля, следует выделить В. П. Беляева, Н. М. Гладких, В. В. Гончарова, Н. М. Добрынина, Л. И. Ковалеву, В. В. Федорова и др.

Концептуальные истоки современных исследований гражданского контроля представлены работами теоретиков партиципаторной модели демократии — Б. Барбера, Н. Боббио, К. Макферсона, К. Пейтмэн. Среди современных российских исследований гражданского контроля как институциональной формы влияния граждан и их объединений на органы государственной власти, следует выделить работы И. В. Аверкиева, А. А. Гончарова, А. А. Козлова, О. Н. Кочевой, А. С. Полещука, В. Р. Шмидт и др.

Теоретические основы изучения политических институтов заложены в трудах М. Вебера, С. Хантингтона, Х. Линца, Р. Коуза, В. Меркеля, А. Круассана, Д. Норта, Д. Марча, Й. Ольсона, Д. Найта и др. В российской политической науке институциональный анализ политической системы представлен работами таких авторов, как А. В. Абрамов, Е. Е. Гришнова, Г. Л. Кертман, П. В. Панов, С. В. Патрушев, А. В. Рябов и др. В рамках институционального подхода определяются характерные черты и основные функции гражданского контроля как политического института.

Публичная политика как условие функционирования института гражданского контроля над органами государственной власти выступает объектом исследований зарубежных и отечественных политологов. Среди зарубежных авторов значительный вклад в разработку данной темы внесли такие ученые, как Ю. Хабермас, Х. Арендт, Дж. Л. Коуэн, Э. Арато, П. Бурдьё, М. Риттер и др. В российской политической науке публичная политика рассматривается в трудах А. Б. Баранниковой, Н. Ю. Беляевой, М. Б. Горного, Л. И. Никовской, Ю. А. Нисневича, Е. В. Орловой, А. Ю. Сунгурова, Н. А. Шматко, В. Н. Якимец и др. В работах политологов публичная политика исследуется как особая коммуникативная среда, выполняющая функции контроля по отношению к государству.

Институт гражданского контроля над органами государственной власти, осуществляя взаимодействие общественных и государственных структур в сфере публичной политики, рассматривается некоторыми политологами как институт межсекторного социального партнерства. Теоретическими основаниями современных исследований данной темы являются теории обмена и коммуникативного действия, разработанные в трудах Дж. Хоманса, П. Блау, Г. Келли, Ю. Хабермаса и других зарубежных исследователей. В современной российской политической науке проблематикой межсекторного социального партнерства занимаются такие ученые, как М. Б. Горный, Л. И. Никовская, А. Ю. Сунгуров, И. Б. Тесленко, В. Н. Якимец и др. В исследованиях представленных авторов институты межсекторного социального партнерства, к числу которых относится гражданский контроль, организуют посредничество между государственными и общественными структурами, регулируя и контролируя процесс реализации интересов личности, общества и государства.

В рамках изучения способов организации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой государства в диссертационной работе были использованы результаты исследований уголовно-исполнительной системы как структурного элемента государственной власти. Среди зарубежных авторов, представляющих классические исследования данной темы, следует выделить И. Канта, Г. В. Ф. Гегеля, Ч. Беккариа, И. Бентама, Э. Дюркгейма, М. Фуко и др. В современной зарубежной науке вопросами исполнения уголовных наказаний занимаются такие ученые-обществоведы, как К. Бреттшнайдер, Д. Гарланд, Э. Дафф, Д. Коурнелл, Н. Кристи, К. Макбрайд, М. Райт, Х. Стренг, Ж. Шантрен, П. Шерман, и др.

Сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта функционирования института исполнения наказаний представлен в исследованиях таких ученых, как Ю. К. Александров, А. В. Бабушкин, Е. В. Багреева, А. П. Букалов, В. В. Виноградов, Н. П. Ковалев, В. А. Пантелеев, В. А. Поникаров, А. Л. Сморгунова, Е. В. Тихомиров, и др. Важное значение для данного исследования имеют работы отечественных авторов, занимающихся проблемой реализации исполнения наказаний в современной России, таких, как В. Ф. Абрамкин, Ю. В. Баранов, М. В. Бухарова, В. Е. Везломцев, Я. И. Гилинский, А. Ф. Мицкевич, С. А. Пашин, Ю. А. Реент, А. С. Тимощук, В. А. Уткин и др.

Для диссертации большое значение имеют труды, в которых представлен анализ политической модернизации, выступающей одновременно условием и показателем эффективности функционирования гражданского контроля. В качестве теоретической основы изучения моделей политической модернизации и их влияния на специфику организации гражданского контроля послужили работы таких зарубежных ученых, как Г. Алмонд, Р. Даль, Х. Линц, Л. Пай, Д. Пауэлл, Д. Растоу, У. Ростоу, А. Турен, С. Хантингтон, П. Штомпка, Ш. Эйзенштадт. Раскрытию отечественной специфики модернизационных преобразований способствовали труды В. А. Ачкасова, Б. Г. Капустина, И. М. Клямкина, В. В. Козловского, С. А. Ланцова, С. А. Панкратова, А. И. Соловьева, Д. Е. Фурмана и др. Интерес для исследования представляют работы В. Б. Романенко, К. В. Старостенко, В. Г. Федотовой, в которых процесс политической модернизации выступает необходимым условием формирования институтов гражданского общества, способных контролировать исполнение государственными органами своих функций, в том числе в пенитенциарной сфере.

Всестороннему политологическому анализу проблем реформирования уголовно-исполнительной системы России в процессе модернизационных преобразований, а также факторов и условий формирования института гражданского контроля в нашей стране способствовали работы Ю. К. Александрова, А. В. Бабушкина, Н. Г. Карнишиной, М. Н. Садовниковой, В. И. Семенюка, Г. А. Стеничкина, М. А. Сутурина, З. С. Токубаева, В. В. Федорова и др.

Особый интерес для данного исследования представляет теоретический анализ функционирования пенитенциарных учреждений в различных субъектах РФ. Практикам применения наказаний и осуществлению гражданского контроля в местах лишения свободы в регионах России посвящены научные публикации С. В. Исаева, Д. А. Колбасина, А. Д. Назарова, И. В. Подузовой, М. Н. Садовниковой, принимавших непосредственное участие в общественном инспектировании мест лишения свободы. Политологический анализ применения уголовных наказаний и возможностей гражданского контроля над деятельностью администраций исправительных учреждений в Волгоградской области является важной частью научных исследований таких авторов как Д. А. Землянский, В. Е. Козлович, С. А. Панкратов, Г. Н. Чернов, Н. А. Шеховцова и др.

Содержание указанных исследований демонстрирует, что в зарубежной и отечественной науке сформирована политологическая традиция исследований особенностей формирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой, факторов и условий его функционирования. Однако противоречивость современного этапа отечественной политической модернизации и практическая востребованность института гражданского контроля в процессе формирования новой российской государственности определяют необходимость политологического анализа факторов и условий развития институциональных форм гражданского контроля над системой исполнения наказаний РФ.

Объектом диссертационного исследования является институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой государства.

Предметом анализа выступают условия и особенности политической институционализации и функционирования гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования — выявить и охарактеризовать факторы и специфику функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой на современном этапе модернизации политической системой России.

Достижение поставленной цели требует реализации следующих задач:

— выделить основные теоретико-методологические подходы к исследованию гражданского контроля над деятельностью институтов государственной власти и аргументировать их эвристический потенциал для анализа специфики контроля над уголовно-исполнительной системой;

— обосновать взаимосвязь между особенностями политической институционализации и функционированием гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой и реализацией национальных моделей политической модернизации;

— интерпретировать позитивные и негативные факторы, влияющие на процесс политической институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой РФ;

— определить тенденции функционирования и развития института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в регионах РФ (на примере Волгоградской области);

— разработать систему мер, способствующих повышению эффективности функционирования институциональных форм гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой на современном этапе политической модернизации в РФ.

Теоретико-методологические основы работы. В качестве методологии исследования выступили принципы неоинституционального подхода (Д. Марч, Й. Ольсен, Д. Найт), что позволило под гражданским контролем понимать организационно оформленную, нормативно закрепленную и постоянно воспроизводимую практику отношений между политическими субъектами по поводу общественного управления и участия граждан в процессе разработки и принятия властных решений.

Теоретическую базу работы составляют теоретические конструкции исследования института гражданского контроля (А.А. Гончаров, Р. Даль, А. А. Козлов, В.Р. Шмидт); политические подходы к анализу практик уголовных наказаний (Э. Дафф, Д. Гарланд, Я. И. Гилинский, Ж. Шантрен), теории политической модернизации (Г. Алмонд, С. А. Ланцов, А. Ю. Мельвиль, Л. Пай, С. Хантингтон) и концепции партиципаторной демократии (Б. Барбер К. Пейтмэн, Н. Боббио, К. Макферсон).

Эмпирической базой диссертационной работы послужили:

— нормативно-правовые акты, регламентирующие организацию гражданского контроля над уголовно-исполнительной политикой в России: Конституция РФ; Уголовно-исполнительный кодекс РФ; Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»; Федеральный Закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» и др.;

— международные нормативно-правовые акты, регламентирующие процесс организации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в зарубежных странах: Международный пакт о гражданских и политических правах; Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания; Европейские тюремные правила и др.;

— сведения Федеральной службы исполнения наказаний РФ и Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области;

— общественно-политические исследования ФОМ, посвященные проблеме общественного контроля над органами государственной власти, а также организации исполнения наказаний в нашей стране.

При подготовке диссертации интерпретированы материалы фокусированных интервью, проведенных при участии автора, с руководителями исправительных учреждений, представителями правозащитных, общественно-политических организаций, в рамках реализации ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009;2013 годы в рамках реализации мероприятия № 1.2.1. «Проведение научных исследований научными группами под руководством докторов наук», проект «Политико-правовая социализация и ресоциализация осужденных молодежного возраста (18−30 лет) в пенитенциарных учреждениях на современном этапе модернизации РФ» (Государственный контракт от 05.08.2009 г. №П493), а также результаты контент-анализа региональных и федеральных печатных СМИ, документов политических партий и общественно-политических организаций РФ, полученные в рамках реализации мероприятия 1.1. «Проведение научных исследований коллективами научно-образовательных центров в области юридических и политических наук», проект: «Инновационные модели формирования гражданской идентичности и патриотизма как структурных элементов политической культуры российских граждан различных поколенческих когорт на современном этапе модернизации политической системы РФ» (Государственный контракт от 22 марта 2010 г. № 02.740.11.0605).

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Наибольшим эвристическим потенциалом для характеристики гражданского контроля над функционированием государственной власти обладает неоинституциональный подход, позволяющий операционализировать данную категорию как организационно оформленные, нормативно закрепленные и регулярно воспроизводимые институциональные практики установления ограничений государства и гражданского общества путем принятия взаимных обязательств в процессе достижения коллективных целей. Вместе с тем применение методологического концепта политической модернизации и теории партиципаторной демократии способствует определению гражданского контроля над деятельностью органов государственной власти как институционального элемента демократического политического режима, основанного на праве участия граждан в публичном управлении; ресурса легитимизации целей и механизмов реализации национальной модели модернизации.

2. Условия и факторы реализации национальных моделей политической модернизации обусловливают как структурную и функциональную специфику уголовно-исполнительных систем государства (репрессивно-дисциплинарных, императивно-карательных, восстановительно-корректирующих, смешанных), так и особенности процесса институционализации гражданского контроля, что позволяет выделить следующие его виды: социально-ориентированный (бытовой); гражданско-правовой; адаптивно-ресоциализирующий; политико-коммуникативный. При этом эффективность гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой связана с развитостью многоуровневого межсекторного социального партнерства, реализуемого в сфере публичной политики.

3. Результаты проведенного эмпирического исследования выявили доминирование в РФ социально-ориентированного типа гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой, что связано со спецификой реализации этатистской модели политической модернизации, где государство выступает ведущим агентом, определяющим механизмы и процедуры согласования интересов с институтами гражданского общества как в социально-экономическом, политико-правовом, так и публичном пространстве отечественного социума. Социально-ориентированный тип гражданского контроля характеризуется акцентированием внимания на экспертизе бытовых условий лиц, находящихся в пенитенциарных учреждениях. Преобладание такого типа гражданского контроля вызвано наличием ограниченных возможностей общественных наблюдательных комиссий, некоммерческих и правозащитных организаций, самоограничительными практиками гражданской активности, наличием элементов патернализма в политическом сознании российских граждан, противоречивостью современного этапа формирования демократического правового государства.

4. Институционализация гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями, расположенными на территории Волгоградской области, определяется как модернизационными рисками и угрозами, характерными для РФ в целом, так и региональными особенностями политического режима. Результаты эмпирических исследований указывают на тот факт, что в Волгоградском регионе воспроизводится социально-ориентированный тип гражданского контроля. Специфика проявляется: в высоком уровне установления партнерских отношений между наблюдательной комиссией, органами государственной власти, управленческими структурами пенитенциарных учреждений по сравнению с другими субъектами РФ; наличии в публичном пространстве региона системной информационной политики по освещению институциональных практик взаимодействия гражданского общества и государства в вопросах ресоциализирующего воздействия на осужденных; широком привлечении к участию в гражданском контроле представителей образовательных, культурно-просветительных и религиозных организаций.

5. Эффективность деятельности института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой РФ на современном этапе модернизации связана со смещением от доминирования социально-ориентированного типа к интегративному, содержащему функциональные элементы адаптивно-ресоциализирующего и политико-коммуникативного. Первичная связь в процессе организации гражданского контроля устанавливается посредством постоянного и реверсивного взаимодействия общественных наблюдательных комиссий, других представителей гражданского общества и администраций исправительных учреждений по вопросам соблюдения личных и гражданских прав, законных интересов осужденных. Источником реализации данной модели выступает согласованная целевая установка личности, общества, государства на обеспечение безопасности и социально-политической стабильности.

Научная новизна исследования.

— систематизированы научно-теоретические концепции исследования гражданского контроля над функционированием государственной власти в пространстве публичной политики современного общества, а также обоснована эффективность применения неоинституционального подхода, акцентирующего внимание на специфике объема и способов ограничения усилий государства и гражданского общества как институциональных акторов политического процесса во взаимодействии / конкуренции друг с другом по поводу достижения коллективных целей;

— выявлена взаимосвязь между спецификой осуществления гражданского контроля (акторы, механизмы, наиболее типичные формы, уровни) над уголовно-исполнительной системой как структурным элементом государственной власти (принципы организации, стандарты функционирования, целевые установки) и практиками модернизационных преобразований (либеральные, этатистские) в России;

— аргументирован вывод о том, что современному этапу политической модернизации России присуще наличие позитивных (развитие межсекторного социального партнерства, формирование публичной политики) и негативных (низкая политическая активность граждан, этатистский характер институтов гражданского общества) факторов, определяющих направленность и темпы реформирования уголовно-исполнительной системы в процессе укрепления новой российской государственности, и доминирование социально-ориентированного вида гражданского контроля;

— представлена обобщенная характеристика институционализации гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями, расположенными на территории Волгоградской области, выявлена его взаимосвязь с особенностями регионального политического процесса и пространства публичной политики;

— предложена институциональная модель функционирования гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой РФ, внедрение которой позволит не только повысить ее эффективность, но и будет способствовать расширению общественно-государственного партнерства в условиях модернизационных преобразований.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические положения и выводы работы вносят вклад в совершенствование концепций гражданского контроля над деятельностью органов государственной власти и, в частности, над уголовно-исполнительной системой России. Выводы исследования могут быть использованы в деятельности учреждений ФСИН России, Общественной палаты Российской Федерации, Общественных палат субъектов Российской Федерации.

Материалы диссертационного исследования могут быть применены образовательными учреждениями высшего и дополнительного профессионального образования в преподавании дисциплин «Современная российская политика», «Государственная политика и управление», «Сравнительная политология», а также при разработке специализированных учебных курсов для студентов направления 30 200 Политология (бакалавриат и магистратура).

Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические положения диссертационной работы нашли применение в рамках деятельности научно-образовательного центра «Модернизация многомерного социально-политического пространства в современной России», а также при реализации Федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009;2013 годы (ГК от 05.08.2009 г. № П493; ГК от 22.03.2010 № 02.740.11.0605). Практические рекомендации соискателя, предложенные в рамках Всероссийского конкурса молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива», были отмечены Свидетельством Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Национальной системы «Интеграция».

Результаты исследований представлялись в докладах и сообщениях на Международных, Всероссийских и региональных научных конференциях, в том числе: VIII Международной научной конференции «Модернизация экономики и общественное развитие» (Москва, Государственный Университет — Высшая школа экономики, апрель 2007 г.); XV Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» (Москва, Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова, апрель 2008 г., апрель 2010 г.); Научной конференции «Проблемы глобальной политики и безопасности современной России» (Санкт-Петербург, Балтийский государственный технический университет «Военмех» им. Д. Ф. Устинова, май 2010 г.); Всероссийской молодежной конференции «Политические процессы в условиях мирового экономического кризиса: проблемы и перспективы» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, апрель 2010 г.); Всероссийской научной конференции «Проблемы модернизации российской государственности: стратегии, институты, акторы» (Саратов, Саратовская государственная академия права, ноябрь 2010 г.) и др. Основное содержание работы отражено в 13 научных публикациях автора.

ГЛАВА I. Теоретико-методологические основания политологического исследования гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой Одним из основных элементов демократического правового государства является институт гражданского контроля. В рамках данного института реализуется такой основополагающий принцип демократии как верховенство власти народа. Более того, контроль граждан над деятельностью органов государственной власти обеспечивает соблюдение прав и свобод граждан, а также реализацию общественных интересов. Гражданский контроль осуществляется в виде ответственного наблюдения граждан за исполнением представителями политических структур своих обязательств перед обществом. Функционирование института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой предполагает активное участие населения в политическом управлении и предоставляет возможность оказывать влияние на процесс государственного управления. Данный институт затрагивает сферу ответственности народных представителей перед обществом и представляет собой форму ограничения государственной власти при демократической политической системе.

Для того чтобы осуществить анализ теоретико-методологических оснований исследований гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой необходимо обратиться к изучению научно-теоретических подходов к гражданскому контролю над функционированием государственной власти, определить факторы, способствующие развитию института гражданского контроля в условиях политической модернизации. Сравнительный анализ зарубежного опыта организации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой позволит предоставить необходимые практические рекомендации по повышению эффективности функционирования института гражданского контроля в современной России.

§ 1.1 Научно-теоретические подходы к анализу гражданского контроля как политического института Одной из легитимных форм осуществления политической власти в обществе выступает контроль как процесс регулирования социальных связей и отношений. В самом общем виде контроль представляет собой проверку, наблюдение с целью проверки, надзор с целью обеспечения функционирования системы в соответствии с принятыми нормами. Контроль способствует не только достижению целей, поставленных субъектами властных отношений, но и реализации принятых управленческих решений. Посредством контроля политическое руководство определяет правильность и своевременность принимаемых решений и устанавливает потребность в их корректировке.

Исследуя контроль в системе властных отношений, следует отметить, что с позиций различных научно-теоретических подходов к анализу политической власти, контроль может рассматриваться как способ властного взаимодействия между субъектами политики. Так, по мнению Р. Даля, власть представляет собой контроль за поведением, при котором действия одного актора оказывают причинное воздействие на деятельность другого актора. В этой связи основной формой осуществления политической власти в обществе выступает процесс принятия политических решений и контроль их выполнения, как органами государственной власти, так и неправительственными объединениями. В свою очередь Г. Лассуэлл и А. Каплан также рассматривают политическую власть как основанный на власти контроль над политикой властвования. Они считают, что «право вето и власть президента назначать на должности являются типичными примерами политической власти, в этом смысле: контроль осуществляется над самими формами контроля и условием контроля является обладание властью». Таким образом, контроль представляет собой организационную форму властвования, которая обеспечивает поддержание политического порядка и функционирование политической системы в соответствии с принятыми нормами.

Контроль может выступать также основанием властных отношений, представленных в качестве контроля над значимыми для общества ресурсами через обладание ими с ограничениями. В рамках такого понимания властных взаимодействий Ю. М. Батурин выделяет следующие компоненты осуществления политической власти:

1) контроль ресурсов как основание власти;

2) процессы, преобразующие основания и проявления власти;

3) сеть обобщенных отношений влияния как проявление власти .

Одним из наиболее значимых ресурсов, контролируемых властными субъектами в современном обществе, может выступать информация. В этой связи Э. Тоффлер отмечает, что основу властных отношений в информационном обществе составляют конфликты по поводу контроля над знаниями и средствами коммуникации. Контроль в таком понимании выступает не только формой осуществления политической власти в обществе, но и является основанием, структурирующим властные отношения.

Контроль является одной из основных функций политического управления и представляет собой, по мнению Э. М. Короткова, наблюдение за управляемыми процессами, проверку качества установления отклонений, сбор необходимой информации для оценки ситуации. В процессе контроля, с одной стороны, устанавливаются стандарты, измеряются фактически достигнутые результаты и их отклонения от установленных стандартов; с другой — осуществляется проверка выполнения принятых решений и производится оценка достигнутых результатов в ходе их реализации.

Контроль является одним из основных элементов политического управления, построенного на принципах рациональности, обезличенности и иерархии. Так, по мнению М. Вебера, контроль представляет собой рационализированную систему отношений, вписанную в систему бюрократической иерархии. Ученый отмечает, что «принцип чиновничьей иерархии» означает «устройство постоянных органов контроля и надзора за каждым органом власти с правом апелляции или жалобы подчиненных на вышестоящих в иерархической лестнице». Таким образом, контроль как система проверок или наблюдений с целью проверок на соответствие требованиям и стандартам может реализовываться не только в качестве функции управления, но и выступать в качестве принципа рационального политического управления.

В системе политического управления контроль выступает также в качестве формы реализации механизма обратной связи. Политическое управление направлено на достижение определенной цели, а контроль в данном процессе позволяет определить результат действий, направленных на реализацию задач, способствующих достижению цели. Отсюда, как отмечает А. М. Тарасов, составной частью механизма управления является механизм контроля, через него осуществляется обратная связь между объектом и субъектом управления, доводится информация о состоянии объекта управления. Механизмы контроля действуют на всех этапах управления, во всех подсистемах жизни общества. От результативности действия механизмов контроля зависит эффективность системы государственного управления.

Применительно к государственному управлению контроль представляет собой проверку выполнения поставленных задач, определяемыми нормами права. В рамках исследования значения контроля в системе государственного управления А. Тамаш пишет: «контроль — есть серия действий, которые устанавливают соответствие предпринимаемых шагов требованиям права, приемлемость, адекватность, точность исполнения властными органами принятых решений». Исходя из данного определения, контроль в государственном управлении можно представить как анализ и сопоставление фактического состояния той или иной отрасли с предъявляемыми к ней требованиями, отклонений в исполнении поставленных задач и причин таких отклонений, а также в оценке деятельности и целесообразности выбранного пути решения задач. Имея информацию о правомерности или неправомерности деятельности государственного органа, ее целесообразности, отмечает М. С. Нестерова, можно оперативно вмешаться, привести рычаги управления в соответствие со сложившимися условиями и предотвратить нежелательные последствия. Контроль дает возможность не только корректировать управленческую деятельность, но и помогает предвидеть перспективы дальнейшего развития и достижения поставленных целей в государственной политике.

Конкретизацией характерных особенностей контроля в системе государственного управления являются принципы контроля, к которым А. Тамаш относит объективность, систематичность, регулярность, действенность, гласность и др. Принцип объективности заключается в анализе реальных фактов и всесторонность их рассмотрения. Объективность контроля вытекает из всестороннего изучения фактов и документов, проведения необходимых измерений, анализов, сопоставлений, выявления недостатков или ошибок, а также их причин. Принцип объективности контроля в государственном управлении определяет необходимое решение при устранении нарушений в ходе реализации принимаемых решений.

При осуществлении контроля в государственной системе необходимо соблюдение принципов систематичности и регулярности. Систематический контроль, как указывают А. Р. Гафаров и А. Г. Комаров, дает возможность оптимизировать функционирование конкретной отрасли государственного управления посредством регулярного анализа состояния дел. Регулярность контроля способствует повышению эффективности процесса контроля и позитивного влияния на достижение результата. Принцип действенности контроля состоит в реальных последствиях выявления нарушений действующего законодательства, принятых норм и правил. А. М. Тарасов отмечает, что предназначение контроля состоит, прежде всего, в организации управленческой деятельности исходя из интересов граждан, предупреждении неправомерной деятельности органов государственной власти и должностных лиц. Принцип действенности контроля выступает основанием реагирования контролирующих органов путем применения конкретных мер самостоятельно или передачи результатов контроля уполномоченным органам для принятия решений.

Одним из ключевых принципов осуществления контроля в государственном управлении является принцип гласности. Деятельность органов государственной власти осуществляется в интересах общества и от имени общества, поэтому контроль в государственной системе является публичными и открытым видом деятельности. Как подчеркивает В. П. Пугачев: «Без широкой гласности, прозрачности в работе политиков и чиновников борьба со злоупотреблениями властью и другими микрополитическими явлениями не может быть успешной». Отсюда освещение направлений деятельности органов государственного управления, соответствия существующей политико-правовой базы отношениям, складывающимся в государственной системе, способствует выявлению и своевременному устранению нарушений в управлении. Более того, принцип гласности контроля предусматривает не только выявление недостатков и предложение вариантов их разрешения, но и постановку актуальных проблем, обсуждение проектов политических решений, подготовку общественного мнения.

Контроль в государственной системе осуществляется как специально предназначенными для этого государственными органами надзора за исполнением принимаемых решений, так и негосударственными субъектами властных отношений, способными оказывать влияние на процесс государственного управления. Государственный контроль осуществляется специализированными контрольными органами, которые различаются с точки зрения их деятельности и имеют единый функциональный характер. Такая форма контроля призвана, по мнению А. З. Завалунова, обеспечивать нормативно урегулированную деятельность путем проверки реализации нормативно-правовых актов и обоснованности совершаемых действий. Отсюда содержание государственного контроля заключается в том, что институты государственной власти осуществляют постоянный надзор за соответствием деятельности подконтрольных организаций тем предписаниям, которые они получили от управляющих органов.

Контроль государственного управления со стороны общественных объединений является гарантией реализации интересов личности и общества при демократической политической системе. В этой связи Л. Ловаш отмечает: «Право осуществлять контроль имеют различные субъекты, что связано с природой государственного управления и порядком его финансирования из государственных источников. Это также отражено в принципах государственного управления, таких как открытость и подотчетность». Общественный контроль представляет собой, по мнению В. П. Беляева, деятельность различных общественных формирований, проверяющих соблюдение государственными учреждениями прав и свобод граждан. Таким образом, если организационной формой государственного контроля является, прежде всего, надзор уполномоченных органов государственной власти, то общественные структуры осуществляют организацию контроля в форме наблюдений и проверок подконтрольных субъектов на соответствие их деятельности установленным политико-правовым требованиям и коллективным интересам.

Особое значение в системе государственного управления играет гражданский контроль как форма общественного контроля, выраженная в деятельности некоммерческих организаций по наблюдению с целью проверки органов государственной власти на соответствие их действий принятым правовым и политическим нормам, а также выдвижение требований об устранении выявленных нарушений. Ценностный ориентир гражданского контроля заключается, по мнению Л. Храмцовой, «в заявленном праве граждан контролировать деятельность органов государственной власти по обеспечению соблюдения прав и свобод человека». Отсюда, основополагающими принципами гражданского контроля выступают свобода, независимость, доступность, объективность, публичность и другие. В этой связи следует отметить, что поскольку гражданский контроль предполагает гласное и открытое взаимодействие между неправительственными организациями и органами государственной власти, то эффективность его реализации зависит от уровня развития публичной политики как пространства сотрудничества государственных и негосударственных акторов по разрешению возникающих в обществе социальных, экономических и политических проблем.

Публичная политика, по мнению А. Ю. Сунгурова, представляет собой новую фигуральность политического, где вместо одного традиционного участника в виде государства, активно развиваются ассоциации гражданского общества, структуры бизнеса, экспертное сообщество и средства массовой информации. Реализуя сотрудничество различных акторов в процессе принятия и реализации политических и управленческих решений, публичная политика, таким образом, выполняет функцию контроля по отношению к органам государственной власти. Более того, основными признаками публичной политики, по мнению М. Н. Кондрашиной, являются информационное взаимодействие, открытость, обеспечение условий для участия граждан в политическом процессе, направленность на формулирование и реализацию общественных интересов, что позволяет организовывать независимый гражданский контроль над функционированием государственной власти .

В качестве дополнительного признака публичной политики некоторые ученые предлагают выделять свойство прозрачности. Как отмечает И. В. Твердов, открытость публичной политики предполагает наличие в политической сфере широких каналов взаимопроникновения для всего спектра акторов, в то время как прозрачность характеризуется доступностью информации о деятельности управленческих структур и формированием механизма гражданского контроля над органами государственной власти. Отсюда, справедливо отметить, что именно в сфере публичной политики реализуется гражданский контроль, поскольку осуществление контроля со стороны граждан над государственной властью требует утверждения открытых и гласных форм политики.

Необходимо отметить, что необходимым условием эффективного функционирования института гражданского контроля является сфера публичной политики, основанной, как отмечает Ю. А. Нисневич, на взаимной терпимости и стремлении к взаимопониманию при обсуждении различных проблем. «Ни одна из сторон, пишет ученый, не должна стремиться к абсолютному доминированию, полному подчинению своей воле другой стороны и не должна оказывать несоразмерное с реальными обстоятельствами давление на партнера». Таким образом, гражданский контроль над органами государственной власти формируется и функционирует в пространстве публичной политики, предполагающей установление диалога между институтами гражданского общества и органами государственной власти как равноправных субъектов с целью реализации общих интересов и потребностей общества.

Важно отметить, что публичная политика не сводится к функционированию определенных институтов через коммуникацию или деятельность экспертов. Она находит свое воплощение в дифференцированных элементах политической системы, выступающей формой реализации публичной политики. В этой связи следует признать справедливым мнение В. Т. Завьялова, утверждающего, что в условиях высокой степени организованности политической системы, которая отличается целостностью, способностью к саморегулированию, стабильностью развития и согласованием интересов различных групп, предоставляется возможным формирование эффективного института гражданского контроля над органами государственной власти .

Для определения институциональных характеристик гражданского контроля необходимо обратиться к исследованию государственной власти как структурного элемента политической системы. Изучение функционирования государственной власти как объекта гражданского контроля в рамках политической системы требует, на наш взгляд, определения основных научно-теоретических подходов к анализу государственной власти как основного элемента политической системы. Опираясь на исследование П. К. Гончарова, можно выделить следующие направления исследования данного феномена:

1) функционально-деятельностное;

2) нормативное;

3) духовно-культурное;

4) информационно-коммуникативное;

5) институционально-субъектное .

Согласно структурно-функциональной парадигме, базис государственной власти как элемента политической системы составляют, прежде всего, методы политической деятельности, взаимодействия между субъектами политического процесса, а также политический режим как механизм функционирования власти. В рамках данного направления под политической системой понимается «совокупность ролей, осуществляемых не только правительственными институтами (т.е. властными структурами), но и всеми структурами общества по политическим вопросам, и их взаимодействий между собой» .

Функционально-деятельностная подсистема, выступающая, по мнению исследователей данного подхода, в качестве базисной, осуществляет воспроизводство политической системы за счет выполнения системных функций. Обращаясь к положениям структурно-функциональной теории Г. Алмонда, можно выделить следующие функции политической системы:

1) артикуляция интересов;

2) агрегация интересов;

3) принятие законов, «правил игры» уполномоченными на то органами и структурами;

4) реализация принятых законов;

5) разрешение спорных ситуаций;

6) политическая коммуникация .

Однако, современные исследователи, в частности А. Ю. Сунгуров, в качестве дополнительной функции политической системы предлагают выделять функцию контроля, как государственного, так и общественного. Ученый отмечает, что при любом типе политической системы существуют определенные структуры, выполняющие данную функцию. Исходя из представленной концепции, автор приходит к выводу, что в демократических устройствах такими структурами могут являться ассоциации гражданского общества, осуществляющие контроль над органами государственной власти. Отсюда, гражданский контроль над государством выступает структурным элементом демократической политической системы и обеспечивает реализацию принимаемых решений и их корректировку в случае необходимости.

Согласно нормативному подходу, базисом функционирования государственной власти как структурного элемента политической системы являются правовые нормы, закрепленные в нормативных документах, и политические императивы, не имеющие обязательного характера, но воспроизводящиеся посредством традиций и обычаев определенных народов, социальных групп. В рамках данного направления особое значение уделяется конституционно-правовым механизмам регулирования отношений в политической системе. Так, В. С. Силаев акцентирует внимание на том, что в качестве структурных элементов политической системы общества могут выступать «институты, рассматриваемые в комплексе с порождаемыми ими связями и отношениями, опосредуемые данные связи и отношения конституционно-правовыми нормами». Анализируя гражданский контроль над органами государственной власти с позиций нормативного подхода, следует отметить, что гражданский контроль в данной связи выступает механизмом регуляции взаимоотношений политических субъектов посредством проверки их деятельности на соответствие установленным политическим и правовым нормам и стандартам.

Согласно культурологическому направлению исследования политической системы, определяющее воздействие на функционирование и организацию государственной власти оказывают культурные нормы, ценности, установки и образцы поведения. Как отмечает В. Б. Романенко, культурная сфера включает в себя систему ценностей, которые оказывают определяющее воздействие на формы политического поведения, характер политических отношений, а также на политическую систему в целом. Согласно концепции Ч. Эндрейна, структурными элементами политической системы являются:

1) культурные ценности, формирующие политические задачи;

2) властные структуры;

3) поведение профессиональных политиков и рядовых граждан, не столь активно принимающих участие в процессе подготовки и реализации властных решений .

С позиций культурологического подхода организация гражданского контроля над функционированием государственной власти является условием реализации демократических принципов гражданского участия. В этой связи необходимо отметить следом за К. Пейтмэн, что основанием демократического участия должна выступать возможность граждан контролировать деятельность органов государственной власти .

Политические отношения и информационно-коммуникативные взаимодействия выступают объектами исследования коммуникативного научно-теоретического подхода. Характерной особенностью данного направления является утверждение об атрибутивности информационной подсистемы всем элементам политической системы, а также ее включенность во все процессы, происходящие как внутри системы, так и во взаимодействиях с окружающими системами. Так, А. М. Кокшарова сосредотачивает свое внимание на понимании политической коммуникации как процесса, в рамках которого «осуществляется передача политической информации между элементами политической системы, а также между политической системой и внешней средой». Важно отметить, что политическая коммуникация обеспечивает функцию входа и выхода информации в системе посредством взаимодействия политических субъектов.

Необходимо подчеркнуть, что в рамках коммуникативного подхода информационные взаимодействия не только обеспечивают реализацию основных функций политической системы, но и определяют ее устойчивость. Как отмечает А. В. Шевченко: «проблема устойчивости политической системы обусловлена информационными свойствами ее структуры, и пути решения ведут в сферу информационной антропологии». Основной задачей информационно-коммуникативной системы является обеспечение публичных контактов элитарных и неэлитарных слоев по поводу достижения общественных целей и интересов. Для исследования механизмов организации гражданского контроля над органами государственной власти необходимо учитывать, что функционирование данного института осуществляется в поле публичной политики как реализации информационно-коммуникативных взаимодействий различных политических субъектов.