Нормативно-правовая база планирования использования земельных ресурсов и объектов недвижимости

К современным методам планирования использования земельных ресурсов и объектов недвижимости относится территориальное планирование.

Система нормативно-правовых актов, действующих в сфере территориального планирования в Российской Федерации, состоит из федеральных законов, в том числе кодифицированных; законов субъектов РФ и подзаконных актов: указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, приказов уполномоченного по вопросам территориального планирования Министерства экономического развития Российской Федерации.

Далее рассмотрим основные положения наиболее значимых законов и подзаконных актов в сфере территориального планирования. Начнем с главных по юридической силе документов — кодексов.

Базовым законом, регулирующим земельные отношения, является Земельный Кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ЗК РФ).

В ЗК РФ закреплены правовые основы использования и охраны земель. Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, специального назначения, особо охраняемых территорий и объектов, лесного и водного фондов, запаса.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого установлены Градостроительным кодексом Российской Федерации (ГрК РФ) и требованиями специальных федеральных законов.

В Земельном кодексе РФ подробно рассмотрена каждая категория земли, дано ее понятие, указаны особенности ее использования, для земель населенных пунктов дано понятие границ населенных пунктов, определен порядок их установления и изменения.

Центральное место в законодательстве о территориальном планировании занимает Градостроительный кодекс Российской Федерации. Определение понятия территориального планирования дается в ст. 1 ГрК РФ.

Территориальное планирование — это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения.

В ГрК РФ определены документы территориального планирования на разных административно-территориальных уровнях, установлены требования к их содержанию, порядок их подготовки, согласования и утверждения. Подробно эти вопросы будут рассмотрены в следующем параграфе.

В ГрК РФ закреплены основные нормативно-правовые положения, которые потом уточняются в соответствующих постановлениях Правительства РФ. Все нормативно-правовые акты, регулирующие сферу территориального планирования, взаимосвязаны. Так, для полного уяснения смысла целого ряда статей ГрК РФ необходимо знание других федеральных законов в сфере территориального планирования. Рассмотрим основные положения этих законов.

Согласно п. 5 ст. 9 ГрК РФ подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов РФ, т. е. на основании документов стратегического планирования.

Согласно ст. 9 ГрК РФ решения о резервировании земель, изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в целях размещения объектов федерального, регионального, местного значения и о предоставлении земельных участков, предназначенных для размещения указанных объектов, должны приниматься органами государственной власти, органами местного самоуправления на основании документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования соответственно.

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется ЗК РФ, Федеральным законом № 172-ФЗ от 21 декабря 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Федеральным законом «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» регулируются правоотношения, возникающие при решении вопросов об изменении целевого назначения земель. Устанавливается порядок действий государственных органов и органов местного самоуправления по переводу земель из одной категории в другую: порядок инициирования перевода земель, содержание ходатайств и условия, сроки их рассмотрения, принятие решений о переводе земель и содержание таких решений, основания для отказа в переводе, порядок обжалования указанных решений. Кроме того, устанавливаются особенности перевода отдельных категорий в другие категории, обязательность отнесения земельного участка к определенной категории земель и осуществление перевода земель из одной категории в другую до разграничения государственной собственности на землю.

Территориальное планирование на местном уровне (уровне муниципальных образований) неразрывно связано с территориальной организацией местного самоуправления. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Компетенции местного самоуправления установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Законом закреплены принципы территориальной организации местного самоуправления, а также определены следующие требования к установлению и изменению границ муниципальных образований:

• 1) территория субъекта РФ разграничивается между поселениями;
• 2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
• 3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
• 4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
• 5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);
• 6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый);
• 6.1) законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений;
• 7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;
• 8) в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;
• 10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;
• 11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав.
• 12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;
• 13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;
• 14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
• 15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;
• 16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Также к законодательным актам, регулирующим вопросы территориального планирования, можно отнести Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и следующие федеральные законы:

• — Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
• — Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»;
• — Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»;
• — Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения»;
• — Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»;
• — Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»;
• — Федеральный закон от 7 июня 2013 г. № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
• — Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Рассмотрим подзаконные акты, регламентирующие сферу территориального планирования.

Первое место по юридической силе среди подзаконных актов занимают указы Президента РФ.

Схемы территориального планирования Российской Федерации в области обороны страны и безопасности государства утверждаются указами Президента РФ.

Указом Президента РФ от 1 декабря 2012 г. № 1596 утвержден Перечень видов объектов федерального значения в области обороны страны и безопасности государства, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации.

Следующую группу подзаконных актов представляют постановления Правительства РФ.

Рассмотрим положения наиболее значимых в сфере территориального планирования постановлений Правительства РФ.

Порядок подготовки проектов схем территориального планирования Российской Федерации, порядок внесения изменений в такие схемы установлен постановлением Правительства РФ от 23 марта 2008 г. № 198 «О порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации». Согласно постановлению подготовку и согласование проектов схем территориального планирования Российской Федерации обеспечивают федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в установленных сферах деятельности которых предполагается создание объектов капитального строительства федерального значения, изменение границ земель, территорий и зон. Для подготовки проекта схемы территориального планирования Российской Федерации состав и объем инженерных изысканий, необходимые для определения границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения, определяет Минстрой России.

Подготовка проекта схемы осуществляется, в частности, с учетом федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации, на основании результатов инженерных изысканий в составе и объеме, необходимых для определения границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения, на цифровой картографической основе схем территориального планирования Российской Федерации.

При подготовке проекта схемы заказчик рассматривает предложения, поступившие от заинтересованных органов и лиц. После рассмотрения проекта подготавливается положительное либо отрицательное заключение. В случае получения отрицательного заключения уполномоченного органа заказчик в месячный срок со дня получения заключения устраняет отмеченные недостатки. Для рассмотрения замечаний, содержащихся в отрицательных заключениях, создается согласительная комиссия.

Проект схемы подлежит согласованию с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ по вопросам, связанным с предлагаемым изменением существующих или планируемых границ земель сельскохозяйственного назначения, границ земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границ земельных участков, находящихся в собственности субъекта РФ, границ территорий объектов культурного наследия, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, а также по вопросам размещения объектов капитального строительства федерального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта РФ.

Состав проектов схем территориального планирования Российской Федерации установлен отдельным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2006 г. № 680 «О составе схем территориального планирования Российской Федерации». Согласно постановлению в состав схемы входят положение о территориальном планировании, изложенное в текстовой форме, а также карты (схемы), которые представлены в графической форме и могут быть дополнены текстовым описанием.

В соответствии с ГрК РФ проект схемы территориального планирования субъекта РФ и проекты документов территориального планирования муниципального образования подлежат согласованию, если предложения, содержащиеся в указанных проектах, предполагают изменение существующих или в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации (субъектов РФ) планируемых границ земель лесного фонда, границ земель обороны и безопасности, границ земель особо охраняемых природных территорий федерального или регионального значения, границ земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации (субъектов РФ), границ территорий объектов культурного наследия, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального или регионального значения. Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства регионального или местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на указанных землях, территориях и земельных участках.

Порядок осуществления такого согласования установлен постановлением Правительства РФ от 24 марта 2007 г. № 178 «Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации». Согласно постановлению организацию согласования проекта документа территориального планирования обеспечивает заказчик разработки проекта. Действующим законодательством установлен трехмесячный срок для согласования проектов документов территориального планирования, который исчисляется с даты отправления заказчиком указанного проекта на согласование в соответствующие органы до даты получения заказчиком заключений этих органов. Определен перечень согласующих органов, процедура подготовки заключения о согласовании (отказе в согласовании). В случае неполучения заказчиком в установленный срок заключения согласующего органа проект документа территориального планирования считается согласованным с этим органом.

Результаты согласования оформляются в виде заключения о согласовании либо отказе в согласовании с указанием причин. В случае отказа в согласовании для урегулирования замечаний, послуживших основанием отказа, создается согласительная комиссия из представителей согласующих органов, заказчика и разработчиков проекта документа территориального планирования. Определены срок и порядок деятельности согласительной комиссии.

Установлено, что без проведения соответствующих согласительных процедур проект документа территориального планирования не может представляться на утверждение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (представительного органа местного самоуправления) и утверждаться.

Мы рассмотрели положения основных постановлений Правительства Российской Федерации, регулирующих вопросы территориального планирования. Необходимо отметить, что в настоящее время действуют и другие постановления, регламентирующие эту деятельность:

• — постановление Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. № 1007 «Об утверждении Положения об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон»;
• — постановление Правительства РФ от 16 января 2010 г. № 2 «Об утверждении Положения о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны»;
• — постановление Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. № 326 «Об утверждении Положения о совместной подготовке проектов документов территориального планирования»;
• — постановление Правительства РФ от 11 декабря 2013 № 1146 «Об утверждении Правил согласования с Правительством Российской Федерации закрытия населенных пунктов (в том числе городов, поселков), полярных станций, находящихся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и закрывающихся в соответствии с законодательством Российской Федерации на основании решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
• — постановление Правительства РФ от 26 ноября 2012 г. № 1220 «О составе, порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации в области обороны страны и безопасности государства, а также порядке внесения изменений в такую схему»;
• — постановление Правительства РФ от 9 июня 2006 г. № 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности»;
• — постановление Правительства РФ от 12 апреля 2012 г. № 289 «О федеральной государственной информационной системе территориального планирования»;
• — постановление Правительства РФ от 18 июня 2007 г. № 376 «Об утверждении Положения о создании и ликвидации игорных зон».

Последняя группа подзаконных актов, регулирующих деятельность в сфере территориального планирования, представлена приказами Министерства регионального развития Российской Федерации (Минрегион России).

До 2014 г. уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, реализующим функцию территориального планирования, являлся Минрегион России, с 2014 г. эти полномочия были переданы Министерству экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России).

В настоящее время в сфере территориального планирования действуют следующие приказы Минрегиона России:

• — приказ Минрегиона России от 27 февраля 2012 г. № 69 «Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований»;
• — приказ Минрегиона России от 30 января 2012 г. № 19 «Об утверждении требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения»;
• — приказ Минрегиона России от 25 октября 2013 г. № 452 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов схем территориального планирования Российской Федерации в областях федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного, трубопроводного), автомобильных дорог федерального значения, энергетики, высшего образования и здравоохранения»;
• — приказ Минрегиона России от 19 апреля 2013 № 169 «Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации»;
• — приказ Минрегиона России от 26 мая 2011 г. № 244 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов»;
• — приказ Минрегиона России от 11 июля 2008 № 92 «О составе и объеме инженерных изысканий, необходимых для определения границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения»;
• — приказ Минрегиона России от 30 августа 2007 г. № 85 «Об утверждении документов по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности»;
• — приказ Минрегиона России от 30 августа 2007 № 86 «Об утверждении Порядка инвентаризации и передачи в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности органов местного самоуправления сведений о документах и материалах развития территорий и иных необходимых для градостроительной деятельности сведений, содержащихся в документах, принятых органами государственной власти или органами местного самоуправления» и др.