Правовой режим зон экологического бедствия

Зоны экологического бедствия являются «другой стороной медали» особого эколого-правового режима территорий. В отличие от «позитивного» режима ООПТ, устанавливаемого для уникальных и редких природных объектов и комплексов, нуждающихся в сохранении в естественном виде, у зон экологического бедствия «негативный» правовой режим, вызванный необходимостью скорейшего восстановления деградировавших экологических систем.

В настоящее время площадь экологически неблагополучных районов составляет 2 млн кв. км, что равняется 10—15% всего земельного фонда России. На этих территориях примерно в 300 населенных пунктах (включая такие крупные города, как Уфа и Нижний Новгород) проживает около 60 млн человек, а примерно треть заболеваний их жителей обусловлена экологическими факторами.

Ранее действовавшее экологическое законодательство выделяло две разновидности зон экологического неблагополучия: зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия. В соответствии со ст. 57 Закона об охране окружающей среды, система территорий экологического неблагополучия включает сейчас только зоны экологического бедствия.

Зоны экологического бедствия — это такие участки территории РФ, где в результате хозяйственной или иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.

Существует ряд объективных причин, тормозящих как ранее, так и сейчас процесс объявления отдельных территорий зонами экологического бедствия:

• 1) отсутствие федерального закона о зонах экологического бедствия, содержащего четкое правовое регулирование механизма создания таких зон и особенностей правового статуса этих территорий;
• 2) оздоровление неблагополучных территорий должно предположительно происходить, в первую очередь, за счет средств федерального бюджета, бюджетов других уровней, а также средств непосредственных виновников деградации окружающей среды. Однако представительные органы власти всех уровней, и в первую очередь Государственная Дума Федерального Собрания РФ, не стремятся предусматривать в бюджетах дополнительные статьи расходов, которые будут весьма значительны;
• 3) неясны последствия придания определенной территории правового режима зоны экологического бедствия. Закон об охране окружающей природной среды 1991 г. лишь наметил контуры механизма оздоровления зон экологического неблагополучия, а закон об этих зонах не был принят. Не содержит соответствующих правовых норм и Закон об охране окружающей среды. Поэтому до сих пор ни одной территории в России не придан статус зоны экологического бедствия.

Практика охраны окружающей среды на таких экологически неблагополучных территориях пошла тремя путями.

С одной стороны, путем принятия постановлений Правительства РФ о разработке специальной федеральной целевой программы восстановления определенной территории с экологически неблагополучной обстановкой (например, в г. Братске) или установлением перечня первоочередных мероприятий (г. Череповец).

С другой — путем разработки специальной экологической программы по реабилитации радиационно загрязненных участков территории, финансируемой за счет поступлений от внешнеторговых операций с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов. Под радиационно загрязненным понимается участок территории, представляющий опасность для здоровья населения и для окружающей среды, подлежащий реабилитации после радиоактивного загрязнения в результате техногенной деятельности или размещения на нем снятых с эксплуатации особо радиационно опасных объектов.

В-третьих, наряду с принятием указанных программ, социальная защита граждан, пострадавших от экологических катастроф, осуществляется в порядке, предусмотренном Законом РФ от 15.05.1991 № 1244−1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», который распространяет свое действие на территории, пострадавшие от аварии и подвергшиеся радиационному загрязнению.

На этих территориях выделяются зоны с особым правовым режимом, что влечет ряд юридических последствий. Так, ограничивается или запрещается деятельность, отрицательно влияющая на состояние окружающей среды; в административном (а не судебном) порядке назначаются социальные пособия и компенсации пострадавшим за вред, причиненный катастрофой и т. д.

Таким образом, фактически (по правовым последствиям) часть территории страны, пострадавшей вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, является зоной экологического неблагополучия (зоной экологического бедствия), однако юридически статус, указанный еще в Законе об охране окружающей природной среды 1991 г., на нее не был распространен. Наиболее перспективным путем решения этой сложной и запутанной проблемы является принятие федерального закона о зонах экологического бедствия.

Под чрезвычайными иногда понимают не столько экологические, сколько чрезвычайные природные и техногенные катастрофы, связанные с взрывами газопроводов, поездов, пожарами, землетрясениями, засухами и т. д., в ликвидации которых участвует МЧС России.

Необходимо четко представлять сходство и различие между чрезвычайной ситуацией, подведомственной МЧС России, и чрезвычайной ситуацией, влекущей создание зоны экологического бедствия, а следовательно, различать функции МЧС России и Минприроды России, которые отражают совершенно разные сферы общественных отношений.

Сходство между указанными чрезвычайными ситуациями состоит в том, что в обоих случаях происходит нарушение устойчивости природных территорий, ликвидировать которое невозможно без осуществления жестких административных мероприятий, которые могут повлечь ограничения прав и свобод граждан (например, в сфере землепользования). Кроме того, в обоих случаях происходят отрицательные изменения состояния окружающей среды, т. е. одинаков результат воздействия определенных факторов на экосистемы.

Отличия между указанными видами чрезвычайных ситуаций заключаются в особенностях процесса, который привел к этому результату.

Во-первых, отличие по времени возникновения чрезвычайной ситуации. Обычно чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера возникают в результате краткосрочных катастроф и стихийных бедствий; возникновение чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия связано с накоплением экологических последствий, т. е. с устойчивым воздействием антропогенных факторов. Как и из любого правила есть исключения: авария на Чернобыльской АЭС.

Во-вторых, отличие по средствам ликвидации последствий чрезвычайной ситуации. Для ликвидации чрезвычайной ситуации МЧС России предпринимаются экстренные меры, в то время как для ликвидации зоны экологического бедствия этого недостаточно. Необходимо принципиальное изменение подходов к управлению хозяйственной деятельностью предприятий и организаций всех форм собственности субъекта РФ (муниципалитета), позволяющее уменьшить размер неблагоприятных воздействий на состояние окружающей среды, обеспечить условия для защиты экологических прав проживающего на данной территории населения и принять меры, направленные на постепенное оздоровление окружающей среды.

Следовательно, для ликвидации зоны экологического неблагополучия необходимы сроки, сопоставимые со сроками ее возникновения.

В-третьих, отличие по методам управления ликвидацией чрезвычайной ситуации. При ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера должны применяться преимущественно административные методы. При ликвидации чрезвычайной экологической ситуации кроме административных методов применяются и экономические методы, поскольку преодоление этой ситуации возможно только при решении экономических проблем, включая перепрофилирование «экологически грязных» производств, и ликвидации «прошлого» экологического ущерба.

В-четвертых, по правовому статусу территории. Придание территории статуса зоны экологического бедствия будет происходить путем принятия нормативного правового акта федерального органа государственной власти с установлением границ и особенностей правового режима на основании заключения государственной экологической экспертизы. Придание особого правового статуса территории, где произошла чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера, не производится.

Указанные выше различия привели к тому, что Закон об охране окружающей среды окончательно разграничил правовое положение рассматриваемых зон. Согласно п. 1 ст. 57 данного Закона порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия, которое пока отсутствует. Напротив, защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается Законом о защите населения и территорий, а также иными нормативными правовыми актами.