Институт местного самоуправления в истории России

Реферат

В данной работе исследуется возникновение, развитие, местного самоуправления на различных этапах исторического развития Российской Империи, а впоследствии и Российской Федерации. Тема работы «Институт местного самоуправления в истории России». Целью является изучение такого института общественной жизни как «местное самоуправление», его место и содержание. Осознание сути данного явления, причины его появления, его значимости, взаимодействие с органами государственной власти, влияние членов общества (граждан) на формирование данного института. Проблемы, возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления, пути их преодоления.

Поставленная цель определила ряд основных задач, имеющих научно-практическое и прикладное значение:

1) проследить становление и развитие самоуправления на основе изучения опыта общественного управления дореволюционной России, специфику перехода к современному самоуправлению в РФ;

2) рассмотреть конституционно-правовую основу самоуправления путем анализа норм Конституции РФ, федерального законодательства.

3) раскрыть содержание самоуправления;

4) проанализировать систему и организацию самоуправления;

5) исследовать основные проблемы самоуправления в России и определить перспективы его развития.

В данной работе первоначально определяется понятие местного самоуправления, различные взгляды и теории на природу его происхождения, в различных странах, в разные исторические периоды.

Далее кратко излагаются сведения из истории государства Российского, которые указывают на появление первых зачатков местного самоуправления, в различные эпохи и различные периоды правления российских императоров. И как следствие развития данного процесса, более подробно и детально рассматриваются следующие законодательные акты: «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г. и «Городовое положение» 1870 г. Следующим шагом центральных органов власти стали «контрреформы» 1890 и 1892 гг. которые практически, на нет свели результаты работы земств, путем вмешательства государства в дела местного самоуправления. Наряду с проблемами отмечаются и положительные результаты работы земств.

Несмотря на существование положительных моментов касающихся местного самоуправления в советский период, следующим наиболее значимым шагом в деле восстановления местного самоуправления, следует признать принятие союзного 1990 г., а затем и Российского 1991 г. законов о местном самоуправлении. Следующим основополагающим документом оказавшим огромное влияние на развитие местного самоуправления явилась принятая осенью 1993 года Конституция РФ, которая закрепила правовые основы местного самоуправления.

Закон 1995 года конкретизировал положения, закрепленные в Конституции РФ. Результатом дальнейшего усовершенствования законодательной базы местного самоуправления, исправление допущенных недочетов, явилось принятие нового закона 2003 г. со старым названием. Своим появлением он вызвал много споров, ввод в действие данного закона проводился поэтапно, на территории некоторых субъектов РФ он был введен в действие только с 1 января 2009 г.

В заключительной части данной работы я попытался представить некоторые точки зрения на результаты развития местного самоуправления, его состояние, причины тормозящие его развитие и перспективы его развития.

В процессе работы были использованы исторический, сравнительно — правовой и технико — юридический методы научного познания, а также применен комплексный подход к рассмотрению изучаемых проблем.

При выполнении работы использовались сведения из истории, законодательные акты разных периодов, мнения учёных занимавшихся и занимающихся изучением местного самоуправления, статистические данные. Анализировались проблемы, возникающие в ходе деятельности органов местного самоуправления.

Данная работа может быть полезна студентам, изучающим муниципальное право, при изучении местного самоуправления, а может быть даже и муниципальным служащим и депутатам представительных органов местного самоуправления.

1 Понятия «самоуправление» и «местное самоуправление»

2 Возникновение и развитие местного самоуправления в России

3 Возрождение местного самоуправления в 1990;1995 гг.

4 Развитие местного самоуправления в 1995;2003гг.

5 Современное состояние и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации Заключение Список использованных источников и литературы а) нормативные правовые акты б) библиографический список

Местное самоуправление как форма народовластия населения является важной основой конституционного строя России. Местное самоуправление признано одной из фундаментальных составляющих российской системы народовластия и отражает возрастающую роль местной власти в удовлетворении потребностей населения муниципальных образований.

В Российской Федерации процесс становления и развития местного самоуправления идет сложно и противоречиво. На его пути стоит целый комплекс проблем (экономических, правовых, социальных и др.). Цель местного самоуправления заключается в том, чтобы приблизить власть к населению. Такая власть способна более эффективно и действенно решать вопросы местного значения.

Действующая Конституция нашей страны определила местное самоуправление как один из элементов основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Кроме того, она закрепила важное положение в отношении местного самоуправления: в пределах своих полномочий оно самостоятельно, и его органы не входят в систему органов государственной власти.

Конституционные положения нашли свое дальнейшее развитие в Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Именно с его принятием начались формирование правовой основы становления и нормативного регулирования института местного самоуправления и его органов, а также работа по их реализации.

В ходе административно-правовой реформы начался новый этап развития местного самоуправления, который направлен на обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти и повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за подготавливаемые и принимаемые решения. Отправной точкой реформы стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон о местном самоуправлении 2003 г.).

Закон о местном самоуправлении 2003 г. в отличие от аналогичного закона о местном самоуправлении 1995 г. закрепил важную норму: местное самоуправление осуществляется не только на уровне районов, но и в городских, сельских поселениях и на других территориях.

В результате проведенной реформы вместо 11 436 муниципальных образований, существовавших в Российской Федерации в соответствии с Законом 2003 г., было образовано 24 510 муниципальных образований.

От состояния местного самоуправления в муниципальных образованиях зависит жизнь большей части граждан Российского государства, Проблемы, связанные со становлением института местного самоуправления в нашей стране, уходят корнями в прошлое, без изучения которого сложно их решать. В связи с этим представляет интерес исторический опыт земских учреждений и общественного управления, при разрешении данными органами социальных проблем, удовлетворении потребностей населения.

Как показывает практика демократических государств, местный уровень власти — это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для современного человека проблем. Эффективность власти люди оценивают по элементарным, понятным для каждого критериям — тепло в домах, освещенность улиц, качество дорог, транспортное обеспечение и т. п. Эти вопросы рациональнее решать с учетом мнения населения в местах непосредственного проживания граждан — в городах, поселках, селах, хуторах и пр. Именно поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики России является развитие местного самоуправления, налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия муниципальных органов и населения.

1 Понятия «самоуправление» и «местное самоуправление»

Термин «самоуправление» определяется неоднозначно. В толковом словаре В. Даля самоуправление определяется как «управление самим собою, знание и строгое исполнение долга своего» Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 4.-М., 1980. с. 136. С. И. Ожегов рассматривает самоуправление двояко: 1) То же, что автономия; 2) Внутреннее, своими собственными силами управление делами в какой-нибудь организации, коллективе. Ожегов С. И. Словарь русского языка. Издание 23. — М., 1991. С. 694. В словаре русского языка встречается такое определение: «Самоуправление: 1) Право какой-либо организации, общества, хозяйственной, административной единицы и.т.п. решать своими, местными силами вопросы своего внутреннего управления. 2) Право государственной единицы иметь свои правительственные органы, решать вопросы внутреннего законодательства и управления». Словарь русского языка. Т. 4, Издание 2-е. — М., 1984. с. 24.

Наиболее полное определение понятия самоуправления в энциклопедической литературе встречается в словаре Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона.

«Самоуправление — институт государственного права. Термин «самоуправление» (Selbstberualtung) на континенте Европы довольно нового происхождения (в Германии с 1850-х гг., в России с 1860 гг.) и предоставляет перевод английского «selfgobernment»; как указывает само словообразование, он обозначает управление каким-либо кругом дел самими заинтересованными гражданами (непосредственно или через посредство избранных ими органов), без вмешательства посторонней власти.

В широком смысле «Самоуправление» имеет место везде, где правительство избирается и вполне зависит от народа (т.е. преимущественно в республиках).

Но гораздо употребительнее термин «самоуправление» в более узком смысле, когда он является синонимом местного самоуправления и обозначает, что хозяйственными и иными делами какой-либо административной единицы (провинции, уезда, общины и.т.д.) заведуют жители этой самой единицы, а не органы центральной власти; в этом смысле «самоуправление» и является самостоятельным институтом. Брокгауз Ф. А., Ефрон И. А. Энциклопедический словарь. С.-Петербург, 1890.Т.56.С.239−240.

Русский юрист М. И. Свешников определял «самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведывании делами, вверенными местным административным органом, т. е. свободное участие народа в местной администрации». Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М.:1996. С. 13.

Самоуправление предполагает не только разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, не только самостоятельность последних, но и взаимную их независимость; оно признаёт различие самих источников власти для тех и других: первая либо властвует по собственному праву, либо получает власть от народа; вторая получает её от местного общества.

Различие между государственным управлением и самоуправлением простирается на самый её характер. Правительство есть носитель государственного суверенитета — власть же органов самоуправления не суверенна; правительство является властью законодательной — органы местного самоуправления действуют в порядке и в пределах компетенции, указанных им верховной правительственной властью. Правительственная власть может законно сама себя реформировать, может даже (в теории) изменить свою сущность (заменить республиканскую форму монархической, неограниченную монархическую власть — ограниченной и.т.д.), тогда как органы самоуправления создаются, формируются и реформируются верховной властью. Таким образом, правительство есть власть верховная, органы самоуправления — власть подзаконная. С принципиальной точки зрения это различие чрезвычайно важно, указывая на полную противоположность между двумя институтами. На практике, однако в разные эпохи и даже ныне в различных государствах сфера компетенции самоуправления так причудливо разграничивается со сферой компетенции государства, самоуправление принимает столь различные формы, что противоположение это теряет, отчасти, своё значение". Брокгауз Ф. А., Ефрон И. А. Энциклопедический словарь. С. Петербург, 1890. Т. 56. с. 239−241.

В Европейской хартии местного самоуправления «под местным самоуправлением понимаются право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения». Ясюнас В. А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М.: 1997.с.37

Различия в определениях понятия местного самоуправления обусловливаются различными теоретическими подходами и концепциями, используемыми авторами при изучении сущности данного института.

Теория «свободной общины» возникла в 19 веке как реакция на чиновничье бюрократическое управление со всеми его отрицательными сторонами. Сторонники данной теории к трём признанным ветвям власти (законодательной, исполнительной, судебной) предлагали присоединить ещё четвёртую — (коммунальную) власть. Община имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование по самой своей природе. Государство при этом не создаёт общину, а лишь признаёт её. Отсюда вытекает, что: а) круг общинных дел отличен от дел государственных; б) община является субъектом особо принадлежащих ей прав, а посему государственное вмешательство в её дела недопустимо; в) должностные лица самоуправления являются общественными, а не государственными чиновниками.

К концу 19 века, когда стала очевидной несостоятельность теории «свободной общины», в силу её абстрактности и утопичности, на смену ей приходит теория «хозяйственная». Согласно данной теории, самоуправление есть заведование делами не государственного управления, а собственными делами общины, хозяйственными делами, будто бы безразличными для государства. Однако органы местного самоуправления, помимо чисто хозяйственных дел, осуществляют ряд мероприятий, которые не являются безразличными для государства (осуществление противопожарных мероприятий, социальная поддержка определённых категорий населения и.т.п.). Провести чёткую грань между общественными делами и только местного хозяйствования весьма затруднительно.

В «Общественной» теории, естественным правом любой общины признавалось право на самоуправление. В работах Лешкова В. Н. выделялись такие формы русской общины, как сельская, городская, уездная областная (губернская). Лешков В. Н. Опыт теории земства и земских учреждений по Положению. 1864 г. января первого. М., 1865. Совокупность этих форм и составляет, по мнению автора, земскую общину. Учёный поддерживал идею независимости органов местного самоуправления от государства, поскольку земские учреждения — это учреждения народа и должны быть ответственны именно перед народом и под контролем государства.

Другой учёный, А. И. Васильчиков Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т 1−3. -СПб., 1869−1871. Т.3. с.1−6, изучая системы самоуправления Англии, Франции и Пруссии, пришёл к выводу, что ни одна из них не может быть перенесена на русскую почву. Самоуправлением он называл такой порядок внутреннего управления, при котором «местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями — земскими обывателями». Местное самоуправление автор считал чуждым политике, но имеющим свою особую цель и свою сферу деятельности. Б. Н. Чичерин отмечал наличие в местном управлении двоякого начала — правительственного и общественного. Эту двойственность он объяснял необходимостью выделять «чисто государственную сферу» из области деятельности частных союзов Чичерин Б. Н. О народном представительстве. — М., 1866. с. 755. Политическое начало находит воплощение в бюрократическом аппарате, общественное — в местном представительстве.

Сторонники «государственной» теории исходили из тесной связи органов самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости включения их в систему государственных учреждений. Так, А. Д. Градовский писал: «Если системой самоуправления может быть названа такая система внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения, то из этого следует, что они должны действовать на правах государственных властей». Градкисй А. Д. Системы местного самоуправления на западе Европы и в России. Собр.соч. Т.9.-СПб., 1904. С. 29.

Органы самоуправления должны иметь возможность в определённых пределах осуществлять государственновластные полномочия.

Академик В. П. Безобразов сущность самоуправления определял как управление «по законам и чрез законы», противопоставляя его приказному порядку управления. Учреждения самоуправления он считал органами государственного организма, как и бюрократические учреждения. Те и другие рассматривались им как разные формы одной и той же власти. Поэтому главным пороком Положения о земствах 1865 г. Безобразов считал то, что земские учреждения не были введены в общую систему государственного управления, а «поставлены подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой». Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправлениеМ., 1874. с. 38.

«Политическая» теория, согласно которой самоуправление есть, прежде всего, самостоятельность граждан, не поступивших на правительственную службу и потому не переставших быть гражданами, дисциплинарно и материально свободными в своём волеизъявлении. Местное население и общественность принимались как нечто целое и солидарное, как «народ», противостоящий начальству. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. — М., 1928. с.237−238.

Наряду с названными теориями П. Стучка выдвигал так называемую «органическую» теорию самоуправления. «Эта теория, — писал он, — …приравнивает все государство к живому организму. Государство — это сложная личность. Низшая его организация — это община. Как низший социальный организм, она обладает целым рядом публично правовых полномочий, не делегированных от государства, а принадлежащих ей самостоятельно, по собственному праву, как социальному организму». Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. — М., 1928. с.238−239.

Российскими учёными выделены следующие основные признаки местного самоуправления Игнатов В. Г., Рудой В. В. Местное самоуправление: Учебник. — Ростов — на — Дону, 2006, С. 26−31.:

— возможность самостоятельного существования территориального образования, что выражается в организационной и экономической обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством, в наделении местного коллектива статусом юридического лица. Местное самоуправление не находится в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразует свою деятельность при принятии решений только с законом, гарантировано от любого вмешательства извне. Однако это не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Речь идёт о самостоятельности в пределах полномочий, которые определяются нормативными актами, принимаемыми органами государственной власти. К тому же органы местного самоуправления обязаны действовать в русле единой общегосударственной политики (экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др.), что само по себе является мощным фактором, препятствующим развитию сепаратистских тенденций на местном уровне;

— наличие и реальное функционирование местных представительных органов, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Функционирование представительных органов местного самоуправления обеспечивает участие широких слоёв населения в делах местного характера, учит людей азам демократического общежития, формирует в них сознание причастности к процессу управления территориальным образованием;

— возможность участия всего населения соответствующей территории в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам жизнедеятельности местного коллектива. Для реализации этого положения существенное значение имеет право населения муниципального образования на правотворческую инициативу и на обращение в органы местного самоуправления. Народная правотворческая инициатива и обращение граждан в органы местного самоуправления позволяют населению территориального образования участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Общественное мнение имеет большое значение при подготовке целевых программ, разработке местного бюджета, при построении структуры органов местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и иных должностных лиц;

— выборность местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость их состава, осуществление общественного контроля над аппаратом управления. Наличие выборных органов местного самоуправления — важнейшее организационное условие его реальности и эффективности. Их деятельность способствует реализации самостоятельного статуса местного самоуправления, поскольку только избранные населением органы местного самоуправления и их должностные лица являются независимым при проведении муниципальной политики;

— ответственность органов местного самоуправления в рамках своей компетенции собственными ресурсами. Муниципальные органы несут ответственность за принимаемые решения — перед населением, перед государством, перед хозяйственными структурами. При этом все намечаемые и осуществляемые решения и действия органов местного самоуправления должны исходить из того, что муниципальные образования являются субъектами гражданско-правовых отношений, экономически самостоятельны и потому сами отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом. Поэтому неразумные действия органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций могут дорого обойтись муниципальному образованию. Должностным лицам органов местного самоуправления необходимо всегда помнить об этом и тщательно анализировать возможные последствия принимаемых решении.

Современные теоретические представления о природе российского местного самоуправления, к сожалению, во многом полярныЛопатина С. Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. № 2. С. 42. В первом из них местное самоуправление противопоставляется организации власти на местах в советский период развития государства. Второй аспект заключается в том, что местное самоуправление анализируется и объясняется с позиций его отличия и даже противопоставления государству и государственной власти.

Законодатель закрепляет наряду с существовавшими ранее формами народовластия на конституционном уровне местное самоуправление. У населения появилась новая конституционно обозначенная форма реализации власти, которая имела ограниченное выражение в досоветский период и была сведена к минимуму в советский. Истоки российского местного самоуправления были обусловлены в первую очередь центристскими началами в организации народовластия.

Поэтому стремление ввести ныне местное самоуправление сверху встречает непреодолимые барьеры на своем пути. Можно лишь констатировать становление российского местного самоуправления. Оно еще только зарождается. При этом население и сел, и городов не представляет всей сути этой местной власти, относится к ней во многом с безразличием, что подтверждается низкой явкой избирателей на выборы депутатов представительных органов местного самоуправления, малой активностью и инициативностью самих органов представительной власти.

2 Возникновение местного самоуправления в России

Становление и развитие местного самоуправления в России обусловливает необходимость теоретического осмысления данных процессов в правовом аспекте, используя анализ исторического прошлого, зарубежного опыта и современных тенденций. Элеменкин В. Г. Вопросы местного самоуправления в Российской Федерации. Астрахань. 1997. С. 11.

Формы народного самоуправления Российского государства, насчитывают более чем тысячелетнюю историю.

Так, например, общеизвестным является обычай вечевого решения жизненно важных дел в Древней Руси. Вече, выражаясь современным языком, обладало широкими полномочиями, которые охватывали законодательную, исполнительную и судебную власть. Народным волеизъявлением решались вопросы введения и отмены налогов, войны и мира, избрание князя. Таким же способом определялась судьба пленных.

Классическими образцами самоуправляющихся городских общин Древней Руси являются Новгород и Псков. Новгородцы и псковичи выработали, по их мнению, наиболее стабильную форму полномочного народного собрания. Согласно принимаемым в то время грамотам, для признания вече устанавливался определенный состав участников. Однако инициаторами созыва вече могли выступать как народ в целом, князья, так и отдельные частные лица.

Аналогичные вопросы решались и на казачьем круге в казачьих общинах. Степанченко В. И. Казачьему роду нет переводу. С. — Петербург: ООО «Полиграф Стайл», 2000.

Общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народного обычая, сложившихся традиций.

Своеобразной формой российского варианта самоуправления являлись земства. Они начали зарождаться ещё в XVI-м веке. Земская реформа Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую страну систему кормлений, предоставила широкие полномочия «земским» и «губным» старостам, избираемым населением. В задачу земских и губных властей входило преимущественно выполнение поручений центрального правительства по управлению, прежде всего сбор налогов. Решение ими местных проблем считалось второстепенным делом. ХVII век объявил войну реформам ХVI столетия, сведя на нет идею местной самостоятельности и выборных должностей. «Коронные» чиновники — воеводы вытеснили «выборных людей» ХVI века и фактически сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов. В 1719 г. Петр I предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократизации страны и централизации административной системы. Коренная реформа в области земского и городского управления последовала затем в конце ХVIII века при Екатерине II. Обратить внимание на эту сторону русской общественной жизни Екатерину II заставили бесчисленные злоупотребления администрации и широко распространившееся недовольство населения. Результатом такого социального заказа стало появление наиболее значительных до второй половины ХIХ века законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи: Учреждение о губерниях (1775−1780 гг.) и Жалованная Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение) (1785г.).

Однако проведение радикальных реформ в этой сфере оказалось возможным только после отмены крепостного права.

В своей книге «Земство и земская реформа» Б. Б. Веселовский писал: «При крепостном праве, до 60-х годов прошлого века, Россия управлялась всецело чиновниками и помещиками, которых Николай I называл своими полицмейстерами… Несовершенства такого управления и таких порядков становились все яснее и яснее, по мере того как жизнь развивалась и русское государство должно было равняться по другим цивилизованным государствам…

Приходилось подумать, как улучшить это управление. И уже в начале ХIХ века правительство стало составлять разные проекты, как исправить дела местного управления… Составлялись секретно разные проекты, как бы ослабить гнет крепостного права, однако боялись поступить решительно — боялись восстания крестьян, боялись повредить и интересам помещиков. Но жизнь делала свое дело и, в конце концов пришлось отказаться от крепостного права. Одновременно с этим был поставлен и вопрос, как улучшить управление на местах. При крепостном праве нельзя было улучшить местное управление; упразднение же крепостного права сразу выдвинуло и вопрос о таком улучшении". Веселовский Б. Б. Земство и земская реформа. Петроград: 1918. С.30−32.

19 февраля 1861 г. Александром II был подписан ряд законодательных актов о крестьянской реформе. Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Т.7. Документы крестьянской реформы. — М., 1989. — 816 с. Манифест предусматривал в течение двухлетнего срока: 1) открытие в каждой из 45 губерний, на которые распространялось действие законов 19 февраля 1861 г. губернских присутствий по делам о бывших помещичьих крестьянах; 2) введение института мировых посредников, на которых возлагались разрешение споров между крестьянами и помещиками и проведение реформы на местах; 3) образование крестьянского общественного управления.

В соответствии с «Общим положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» создавалась двухъярусная система крестьянского самоуправления: нижним звеном являлось сельское управление во главе с сельским старостой, верхним — волостное управление во главе с волостным старостой. В основу образования сельского общества было положено помещичье имение.

После проведения крестьянской реформы в систему земских учреждений стали входить избирательные съезды (на которых один раз в три года избирались земские гласные), губернские и уездные земские собрания, губернские и уездные земские управы. Земства были представлены различными сословиями — дворянами, чиновниками, духовенством, купцами, промышленниками, мещанами и крестьянами.

Крестьянская реформа оказалась недостаточной уступкой — она не внесла успокоения, а вызвала новый взрыв возмущения народа. Лишив крестьян лучшей части их земельных наделов, оставив их в сущности подчиненными помещикам, крестьянская реформа породила волну народных восстаний. В 1859—1861 годах в России сложилась обстановка, которую многие характеризовали как революционную ситуацию. Отсюда необходимость новых реформ, новых уступок. Отмена крепостного права, будучи важной предпосылкой создания земства, не могла автоматически привести к образованию земских учреждений. Основной и решающей причиной, вызвавшей эту реформу, было революционное движение в стране. Георгиев В. А. История России 19- начала 20 века. — М., Академия, 2004. с. 125−127

Основным недостатком крестьянского самоуправления было сохранение сословного принципа в его формировании. Органы крестьянского общественного управления находились под двойным контролем как со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению.

Массовое недовольство крестьян своим положением, осознание местным дворянством бедственного состояния дел в губерниях привело к всплеску политической и общественной активности, ответным репрессиям административного аппарата, открытой борьбе противостоянию на всех уровнях власти, включая правительство и императорский двор.

К марту 1863 года проект «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» был подготовлен. После обсуждения в Государственном совете он был утвержден 1 января 1864 года Александром II и получил силу закона. История России 19-начала 20 века: Учебник / Под ред. В. А. Федорова. — М., Академия, 2004. С. 315−316

Всесословное земское самоуправление было создано на основе утвержденного 1 января 1864 г. «Положения о губернских и уездных земских учреждениях». ПСЗРИ. Т. XXXIX. № 40 457; Татищев С. С. Указ. соч. — с. 552.

В основе реформирования земского самоуправления лежало несколько теорий. Одной из наиболее популярных была так называемая «общественная» (или «хозяйственная») теория, у истоков которой стоял князь А. И. Васильчиков. Васильчиков А. И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. — СПб. 1869−1871. Т. 1−3; Стержнем этой теории являлось утверждение, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства (а иногда и противопоставляются), поэтому за местными учреждениями отстаивалось право самостоятельно заниматься всей совокупностью местных хозяйственных и общественных дел. «Общественная теория, — писал известный российский государствовед Н. М. Коркунов, — видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведывания одними только государственными делами. Общественная теория исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы». Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. II. — с. 489.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М. М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться. Положением о губернских и уездных земских учреждениях от

1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право было обусловлено имущественным цензом; выборы строились на сословном начале.

Уездное земское собрание составлялось из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельскими обществами. Выборы производились соответственно на трех избирательных съездах. На волостных сходах крестьяне избирали выборщиков, которые потом на специальных съездах избирали установленное число гласных уездного земского собрания.

В избирательных съездах не участвовали:

а) лица моложе 25 лет;

б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом;

в) лица, опороченные по суду или общественному приговору;

г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Не могли быть избираемы в гласные: губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры, и стряпчие, чины местной полиции.

Гласные избирались на три года, в сроки, назначаемые министром внутренних дел. Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых уездными земскими собраниями из своего состава. Гласным никаких служебных преимуществ не присваивалось и содержания не полагалось. Назначение содержания председателю и членам земских управ зависело от земского собрания.

Земским органам самоуправления поручалось общее заведование местными хозяйственными делами. К ним относились:

1) заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства;

2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств;

3) меры обеспечения народного продовольствия;

4) заведование земскими благотворительными учреждениями;

прекращение нищенства; попечение о построении церквей;

5) попечение о развитии местной торговли и промышленности;

6) участие в попечении о народном образовании, здравоохранении;

7) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности;

8) расклад тех государственных денежных сборов, разверстание которых по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения;

9) назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о земских повинностях, местных сборов, для удовлетворения земских потребностей и др.

Земские учреждения имели право, на основании общих гражданских законов, приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, заключать договоры, принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства.

Представительными органами земств являлись уездные и губернские земские собрания.

Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых тайным голосованием уездными земскими органами. Помимо гласных в состав уездного собрания входили по должности председатель и члены уездной управы. Председателем этих собраний был местный предводитель дворянства. Губернский предводитель дворянства руководил работой собрания только в том случае, если император не назначал для председательствования другое лицо. Земские представительные органы имели в своём составе внутриструктурные подразделения-комиссии (ревизионную, протестную, юридическую, докладную и др.), образуемые из числа гласных, для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых затем на обсуждения собрания.

Губернские собрания проводились 1 раз в год, но могли созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал губернский предводитель дворянства.

Для текущей работы и уездные, и губернские собрания избирали Управы в составе 3-х человек: председателя и двух членов (число членов земских управ могло быть увеличено до 4-х в уездах, до 6−8 в губерниях). Уездные и губернские управы являлись исполнительными органами земств, которые осуществляли распорядительную власть и общий надзор за ходом земских дел. В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб на уездные управы, а также образование канцелярий при них. Георгиев В. А. История России 19- начала 20 века. — М., Академия, 2004. С.133−135

Управы исполняли распоряжения земских собраний, управляли под руководством собраний имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда». В своей деятельности они руководствовались решениями земских собраний, их постановлениями и инструкциями по отдельным направлениям работы. Законодательство содержало перечень обязанностей управ и предусматривало их ежегодный отчёт перед собранием. Лаптев Л. И. Об истории земских учреждений России // Государство и право. — 1993. № 8. с. 126. На первом заседании земских собраний избирался личный состав уездных земских управ, который включал председателя и двух членов, избиравшихся на три года из числа участников собрания. Ее председатель утверждался губернатором. Губернская земская управа состояла из председателя и шести членов, избиравшихся сроком на три года. Ее председатель утверждался в должность министром внутренних дел.

Основную работу, связанную с управлением и развитием отраслей земского хозяйства осуществляли наемные земские служащие — специалисты: медики, учителя, агрономы, статистики, инженеры, ветеринары и.т.п. Они являлись наемными служащими. Для дополнительного контроля за особо важным направлением деятельности управы могли назначать комиссии, в состав которых входили как гласные, так и наемные служащие.

В основу Положения 1864 г. был положен принцип имущественного ценза, причем на первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, с интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее влияние на местные дела было предоставлено дворянству.

Когда в Государственном Совете был выдвинут вопрос о земстве, министр внутренних дел и одновременно председатель земской комиссии П. А. Валуев, как бы извиняясь за половинчатость реформы, заявил, что «первый шаг не должен считаться последним, что учреждение земства — есть лишь создание формы, которая, засим, по указанию опыта, будет наполняться соответствующим содержанием». Пажитнов К. А. Городское и земское самоуправление. СПб.: 1913, Т. 2, с.78

Положением о земских учреждениях устанавливалось, что ведению земских учреждений подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. При этом по Земскому Положению все местные повинности и некоторые государственные должны были относиться к ведению земства. Но и без того небольшие финансовые средства земства были еще более урезаны при составлении Временных правил о разверстании земского сбора между казною и земством. На основании временных правил, все государственные повинности были изъяты из компетенции земства. Из общих губернских повинностей в ведении земских учреждений находились:

а) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов;

б) наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей;

в) содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах; г) содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий;

д) содержание местных по крестьянским делам учреждений;

е) содержание статистических комитетов.

Земство располагало очень скудными средствами. Главным источником новых доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. При всяком улучшении, которое предпринималось земством, за неимением других источников, приходилось прибегать к повышению налогов. Но и в этой сфере компетенция земства была ограничена: право земства на обложение торгово-промышленных предприятий было значительно урезано, временными правилами; для новых налогов оставались одни земли, хотя земли и без того несли высокие платежи, которые на крестьянских участках нередко превосходили доходность.

Участие земских учреждений в народном образовании, в создании условий народного здравоохранения было допущено только в хозяйственном отношении, т. е. земство могло ассигновать известные суммы на дело народного образования и на врачебную часть, но распоряжаться этими суммами оно не имело права. К хозяйственным делам, на которые распространялась компетенция земства, относились также дела по взаимному страхованию и по развитию торговли и промыслов.

Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов, проекты смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел.

Каждое постановление могло быть опротестовано губернатором. Дела по таким протестам в последней инстанции решались Сенатом. Наконец, оставляя местную полицейскую власть в ведении правительственных учреждений и тем лишая земство исполнительной власти, закон 1864 г. еще более обессилил их. Для взыскания принадлежавших земству сборов оставался лишь один путь — обращение «к содействию» местной полиции, что не всегда обеспечивало проведение в жизнь земских распоряжений.

В начале 60-х годов правительство относилось еще довольно благосклонно к деятельности земских собраний, не смотря на столкновения и шероховатости, которые установились между отдельными земствами, с одной стороны, и местной администрацией — с другой. Но уже в начале 1866 г. появились угрожающие симптомы. В январе 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр, ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалось также ограничение в обложении казенных земель. Все это проводилось правительством достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось мнение земств. Циркуляром от 17 мая 1866 г. разъяснялось, что земства не имеют права «облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны». Циркуляры подготовили почву для появления закона 21 ноября 1866 г., окончательно парализовавшего, по мнению А. А. Головачева, какую-либо полезную деятельность земских собраний. Головачев А. А. Десять лет реформ. СПб.: 1872.

Выработка закона 21 ноября совершалась в полной тайне и в печати не было об этом никаких известий; издание закона совпало с проведением очередных губернских заседаний, и управам пришлось спешно переделывать доходные сметы для согласования с новым законом, лишившим земства притока значительных средств. 13 июня 1867 г. был издан закон, еще более стеснивший земскую деятельность, т.к. земские доклады, журналы и т. д. должны были теперь проходить губернаторскую цензуру. Кроме того, закон 13 июня значительно расширил власть председателя и запретил земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских речей допускалось только с разрешения губернатора — для земских изданий была также установлена предварительная цензура. Вскоре последовало новое существенное стеснение для земской деятельности: Высочайше утвержденным положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции.

Несмотря на попытки правительства стеснять самостоятельность земств, они оказались весьма жизнеспособной системой. За полвека земствами было открыто около 30 тыс. школ; в них обучалось около двух миллионов детей. За это время земства подготовили 45 тыс. учителей. Большинство школ получило свои здания. Увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек, стало применяться оспопрививание. Именно тогда медицина проникла в крестьянскую среду. Земские врачи победили некоторые опасные эпидемические заболевания, что не замедлило сказаться на понижении уровня смертности в стране. В годы существования земств она неуклонно снижалась: в 1867 г. в России умирало 37 человек из 1000, в 1887-м — 34, в 1907;м — 28, в 1917;м — 27. Герасименко Г. Земства России // Народный депутат. 1991 г. -3 №. — с.90.

Широкое распространение в земствах получила организация мелкого поземельного кредита для содействия сельским общинам в покупке и аренде земли. Многие земства организовывали ссудосберегательные товарищества, кустарные артели, выдавали продовольственные и денежные пособия голодающим крестьянам, ходатайствовали о понижении платимых крестьянами выкупных платежей, о замене подушной подати всесословным подоходным налогом, о содействии переселению крестьян. Но все эти меры не в состоянии были коренным образом облегчить положение деревни. Определенную роль здесь, конечно, сыграла нехватка земских средств (источники поступления которых, как указывалось выше, были ограничены), но главное все же заключалось не в этом. За редким исключением даже самые либерально настроенные земские деятели были помещиками, которым претила сама мысль о переделе земель.

Особенно хотелось бы сказать о земской статистике, благодаря которой впервые было проведено детальное обследование русской деревни, охватившее 4,5 млн. крестьянских дворов. Земские статистики применяли новейшие достижения статистической науки, а их обследования имели большое значение не только прикладное, но и научное значение. Российская земская статистика считалась лучшей в мире по богатству, точности и ценности собранных ею сведений. История России 19-начала 20 века: Учебник // Под ред. В. А. Федорова. — М., Академия, 2004. С. 321

С помощью земств активизировалась агрономическая и ветеринарная службы, вошли в практику кредит и страхование от пожаров. И всё это делалось без государственного финансирования.

Несколько лучшая судьба сложилась у наиболее прогрессивной реформы городского самоуправления, объявленной с утверждением Александром II 16 июня 1870 г. Городового Положения. ПСЗ, Собрание второе, т. XLV, отделение первое № 48 498.

Городская реформа 1870 г. заменяла сословные городские Думы екатерининских времён выборными органами городского самоуправления, избираемыми на основе цензового избирательного закона.

Городовым Положением 1870 г. избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлено было каждому городскому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли) и т. п. Т. е., каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или ремесленника платил в казну города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные.

Согласно закону, все лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города; затем они делятся на три разряда. К первому разряду причислялись те горожане из показанных в начале списка, которые уплачивали вместе одну треть общей суммы сборов со всех избирателей; ко второму — следующие за ними по списку, уплачивающие также треть сборов; к третьему — все остальные. Каждый разряд составлял особое избирательное собрание под председательством городского головы и выбирал одну треть гласных в городскую думу.

Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки (если не единицы) избирателей, принадлежавших к наиболее крупным домовладельцам или торговцам, а третий — тысячи, т. е. основную массу городского населения, и тем не менее каждый из них посылал в думу одинаковое количество представителей. Неравенство в пользовании избирательными правами доходило до огромных размеров. Так, в начале 70-х годов в Петербурге разница в представительстве первого и третьего разряда составляла 65 раз (!). Пажитнов К. А. Городское и земское самоуправление. СПб:1913, Т. 1, С.31−32.

Что же касается внутренней организации городского управления, то она была достаточно рациональной. Распорядительные функции были предоставлены городской думе, исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой, стала управа. Распределение занятий и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией.

Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской голова, также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города).

Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрации или в некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думою окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским делам присутствия. В состав губернского по городским делам присутствия входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда. А. А. Головачев замечал по этому поводу: «У нас считается необходимым все вопросы, возникающие в административной практике, разрешать также административным порядком… У нас забывают, что вопросы, возникающие в административной практике, т. е. вопросы о так называемых пререканиях, о пределах власти и законности административных распоряжений суть также вопросы о праве и, как таковые, подлежат разрешению судебных мест. … Нет никакой необходимости учреждать особое присутствие, т.к. все вопросы, в случае замеченной незаконности действий городского управления или жалоб и пререканий, могли бы рассматриваться судом в общем порядке, законами установленном». Головачев А. А. Десять лет реформ. СПб.: 1872.