Особенности планирования закупок с учетом бюджетного законодательства

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

" Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации"

Межрегиональный центр повышения квалификации ИТОГОВАЯ РАБОТА ТЕМА: «Особенности планирования закупок с учетом бюджетного законодательства»

Слушатель:

Роман Викторович Б.

Направление и сроки повышения квалификации: «Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» ,

29 сентября 2014 года — 10 октября 2014 года Москва 2014

• Введение
• Раздел 1. Особенности бюджетного законодательства в планировании закупок
• Раздел 2. Планирование закупок с учетом бюджетного законодательства Российской Федерации
• Заключение

• Список использованных источников

  и литературы

Необходимость перехода Росси к рыночной экономике в 90-х годах ХХ века стала очевидной ввиду повседневных явлений дефицита товаров. С переходом России к рыночным отношениям потребовался коренной пересмотр системы государственных закупок и государственного заказа. От плановых, жестко регламентированных поставок продукции надо было переключаться на приобретение товаров в рыночной среде.

Действительно, без системы государственных закупок невозможно себе представить функционирование большой и сложной системы деятельности государства, которая состоит из множества элементов являющиеся звеньями цепи государственных (муниципальных) органов исполнительной власти и учреждений, которые, взаимодействуя друг с другом, решают государственные задачи. Для того, чтобы государственные (муниципальные) органы исполнительной власти и учреждения имели возможность эффективно функционировать в системе управления государством, успешно решая поставленные задачи, необходимо удовлетворение потребностей данных юридических лиц, да и потребностей в масштабе государства, в определенных товарах, услугах, работах.

Система государственных закупок — это комплексная система обеспечения государственных (муниципальных) нужд в товарах, услугах и работах как отдельно взятого органа исполнительной власти, государственного (муниципального) учреждения, так и нужд государства в целом. Государственные закупки являются необходимым инструментом промышленной и социальной политики государства. Не случайно на этот счет отмечается стимулирующая роль госзаказа в производстве конкурентоспособных товаров, поддержке отечественных производителей, в том числе малого бизнеса, организаций, инвалидов и иных лиц, нуждающихся в государственной поддержке См.: Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. — М.: Волтерс Клувер, 2011. — С. 19. .

С позиций государства государственные закупки, во-первых, являются важным элементом поддержки отечественных производителей, так как подавляющая доля товаров, услуг и работ, включаемых в систему государственных закупок, составляют именно товары (работы, услуги) произведенные отечественными организациями. Во-вторых, развитие системы государственных закупок позволяет расширять реальный платежеспособный спрос на товары, что в свою очередь создает благоприятные мотивационные условия для развития отечественного производства. В-третьих, конкурсная основа размещения государственного заказа расширяет поле для развития нормальной конкуренции между отечественными производителями. Как следствие этого, создаются условия для производства более качественной продукции, а, кроме того, возможно более эффективное использование бюджетных средств. В-пятых, в условиях рыночной экономики, в системе которой возможны непредсказуемые процессы, через госзаказы государство гарантирует поступление продукции, необходимой для обеспечения государственных нужд.

Ввиду наличия благоприятной среды для развития отдельных сегментов коррупции необходим был механизм, который, с одной стороны, обеспечил доступ хозяйствующих субъектов в сферу государственных закупок, а с другой стороны — создал бы условия для развития конкуренции в этой сфере экономики с целью сокращения бюджетных расходов, развития рыночных отношений и предотвращения коррупции.

В настоящее время на рынке закупок для государственных нужд расходуются огромные бюджетные средства. В своем выступлении на форуме-выставке «Госзаказ-2012» эксминистр экономического развития Эльвира Набиуллина, ежегодно на госзакупки направляется 12 трлн. рублей. По ее словам, спрос госсектора — это 20% внутреннего спроса России (forum-goszakaz.ru) См.: Баланцев Е. Как обществу организовать процесс участия в госзакупках? // Акционерный вестник. — 2012. — № 9. — С. 76−80. .

Не секрет, что значительная часть этих средств зачастую присваивается как чиновниками, так и недобросовестными коммерсантами. Поставить заслон нецелевому использованию государственных средств, призвано законодательство, регламентирующее государственные закупки. Многие эксперты отмечают, что одним из недостатков ФЗ № 94 является отсутствие четкой регламентированной системы планирования закупок. В своей статье Воробьева А. И. — старший аналитик юридической службы Центра исследования бюджетных отношений выделяет несколько недостатков действующего законодательства и отмечает, что этап планирования закупок действительно слабо регламентирован. Автор статьи отмечает, что, несмотря на наличие такой законодательной нормы, как ч.5.1 ст. 16 ФЗ № 94, которая гласит, что «заказчики, уполномоченные органы размещают на официальном сайте планы-графики размещения заказов в порядке и по форме, установленным нормативным правовым актом, указанным в части 7 настоящей статьи» и вступления в законную силу совместного приказа Минэкономразвития России № 761 и Федерального казначейства № 20н (от 27 декабря 2011 г.), утвердившего форму планов-графиков размещения заказов, а также их порядок размещения на официальном сайте, проблем не решило.

Причинами тому, по мнению Воробьевой А. И., являются следующие недостатки:

1. «планы-графики, разрабатываемые сегодня, не имеют привязки к целевым мероприятиям, поэтому обосновать целесообразность указанных в них закупок представляется крайне затруднительным» Воробьева А. И. «Внедрение федеральной контрактной системы: ожидаемые изменения в сфере госзакупок» [электронный источник]: http: //goszakazchik.ru/Novosti.html? id=35, 25. 05.2013, в связи с чем, размещение заказа проводится по завышенной начальной (максимальной) цене, а также это является причиной приобретения заказчиками товаров, подпадающих под категорию предметов роскоши;

2. «законодательно не регламентирована процедура внесения изменений в план-график»

3. «невнесение закупок в план-график фактически не несет правовых последствий, так как санкция за такое правонарушение в законодательстве отсутствует», что, по мнению автора статьи, способно приводить к злоупотреблениям со стороны заказчика в связи с тем, что широкий круг поставщиков не способен провести полномасштабную подготовку для участия в том или ином размещении заказа" Воробьева А. И. «Внедрение федеральной контрактной системы: ожидаемые изменения в сфере госзакупок» [электронный источник]: http: //goszakazchik.ru/Novosti.html? id=35 25. 05.2013.

Кроме того в связи с продолжающимися дискуссиями об ответственности за нецелевое, неэффективное расходование бюджетных средств, приобретет значение государственного регулирования и контроле бюджетной, расчетной, ценовой и других видов финансовой дисциплины при осуществлении государственных и муниципальных закупок. Так, нуждаются в теоретическом осмыслении положения науки финансового права об ответственности за нарушения норм бюджетного права, регулирующих порядок осуществления государственных и муниципальных закупок.

С учетом указанных обстоятельств, встал вопрос о выстраивание чёткой политики по регламентации совершения действий заказчиком, касающихся планирования государственных закупок, с учетом особенностей бюджетного законодательства, для достижения наилучшего, приемлемого результата по целевому использованию источников бюджетных ассигнований различного уровня, чему посвящена данная работа.

В качестве задачи данной работы является рассмотрение особенностей планирования в действующей системы регулирования государственных закупок товаров, оказания услуг, выполнения работ в Российской Федерации, с учетом нормативно-правового регулирования бюджетного законодательства.

Итак, обозначив задачи настоящей работы, можно перейти к их реализации.

Раздел 1. Особенности бюджетного законодательства в планировании закупок

Как известно социально-экономическое развитие любого государства происходит посредством экономического прогнозирования и планирования.

В связи с переходом России к рыночным отношениям, необходимости адаптации системы закупок направленной на приобретение товаров в рыночной среде потребовался коренной пересмотр системы государственных закупок и государственного заказа. Более широкое использование рыночных механизмов осуществления государственных закупок на основе модернизации институциональной структуры определяется необходимостью обеспечением конкурентности рынка государственных закупок, повышения эффективности использования ограниченных бюджетных средств, для целей максимального удовлетворения общественных потребностей, стимулирования доступа малого бизнеса к государственному заказу, что способствует ускорению экономического развития российских регионов.

Правила и порядок осуществления государственных и муниципальных закупок, организационно-экономические отношения между заказчиками и участниками размещения заказов жестко регулируются Гражданским и Бюджетным кодексами Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами, отражающими процесс размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Основная сумма государственных и муниципальных денежных средств расходуется путем выделения финансирования на определенные нужды. Бюджетное финансирование — предоставленное в безвозвратном порядке денежное обеспечение, выделение (ассигнование) денежных средств из государственного (местного) бюджета на расходы, связанные с осуществлением государственных заказов, выполнением государственных программ, содержанием государственных организаций. Бюджетное финансирование осуществляется в форме выделения денежных средств (бюджетных ассигнований) по определенному назначению для достижения общегосударственных целей или для покрытия расходов отраслей, предприятий, организаций, находящихся на полном либо частичном государственном денежном обеспечении. Например, за счет средств государственного и местного бюджетов осуществляется содержание государственного аппарата, органов управления, армии, милиции, полиции, суда, частично организаций, учреждений науки, культуры, образования, здравоохранения, обороны Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. — 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М. 479 с. 1999. .

Выделение бюджетных средств характеризуется специфическими формами их предоставления и основано на следующих принципах согласно статьи 28 «Бюджетного кодекса Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ:

1. плановости, что означает предварительную разбивку годовых назначений на периоды в соответствии с государственными или муниципальными планами и программами;

2. целенаправленности, что означает выделение бюджетных средств строго по целевому назначению на основе закона (решения) о соответствующем бюджете;

3. финансирования по мере выполнения работ и услуг, т. е. выделение бюджетных средств поквартально или ежемесячно с учетом использования ранее отпущенных средств и в соответствии с фактическим выполнением заданий, их количественными и качественными характеристиками;

4. соблюдения финансовой дисциплины и иных.

Принцип плановости бюджета рассматривается с точки зрения государственного финансового плана по накоплению доходов и расходованию денежных средств бюджета в соответствии с планом социально-экономического развития на очередной финансовый год в соответствии с бюджетной классификацией. Плановая природа бюджета исторична с момента его зарождения с середины XIX в. и находится в неразрывной связи с планами развития народного хозяйства, социальной сферы, образования, науки, культуры и других сфер деятельности государства Финансовое право России: Учебное пособие / Под ред. Ю. А. Крохина, М., 2008. .

Для определения направления и цели расходования бюджетных средств, полномочные органы государственной власти производят формирование (то есть определение государственных нужд), которое в свою очередь осуществляется в соответствии с расходными обязательствами и бюджетными ассигнованиями.

Главным результатом эффективности государственных закупок является разумное и целенаправленное расходование средств федерального бюджета и внебюджетных фондов при исполнении государственного заказа. Планирование в данной области играет одну из главных ролей Ценообразование в сфере государственных закупок: Учебное пособие / Под ред.В. В. Наумова. М., 2010. .

По мнению Г. Р. Гафаровой, госзакупки — институт бюджетного права См.: Гафарова Г. Р. Вопросы государственного регулирования ценообразования в бюджетном праве // Юридический мир. — 2012. — № 9. — С. 25−29.. Поэтому законодательство о государственных закупках предназначено прежде всего для регламентации бюджетных закупок главным образом в целях удовлетворения государственных нужд См.: Андреев И. А. Финансовые услуги для естественных монополистов: конкурсное заключение договора. — М.: Статут, 2012. — С. 31. .

К.Б. Маркелов отмечает, что в бюджетном законодательстве, несмотря на тесную связь со специальным законодательством о госзакупках, отсутствуют базовые понятия, определяющие достойное место государственным закупкам как институту бюджетного праваСм.: Маркелов К. Б. Проблемы реализации правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки // Юрист. — 2011. — № 5. — С. 27−33. .

бюджетное законодательство государственная закупка Определение государственного контракта содержится также в специальном законодательстве о бюджетных закупках.

Планирование является одним из основных и неотъемлемых элементов в любой хозяйственной и экономической деятельности. Начиная с повседневной жизни граждан, и заканчивая какой-либо деятельностью государства экономического характера, планирование направлено на эффективное удовлетворение основных государственных нужд.

Планирование закупок представляет собой важнейший этап, который неразрывно связан с планированием бюджета и, вместе с тем, предопределяет следующий этап — непосредственно закупку.

Подсистема планирования закупок является неотъемлемым элементом закупочного процесса. Формирование плана закупок осуществляется в целях упорядочивания планирования закупок и повышения дисциплины исполнения бюджета и осуществляется на стадии бюджетирования.

При формировании государственного заказа следует учитывать реальные потребности органа исполнительной власти или государственного учреждения См.: Сандрюкова Е. А. Актуальные вопросы формирования государственного заказа на подготовку специалистов для службы в органах внутренних дел Российской Федерации // Российский следователь. — 2012. — № 13. — С. 42−44.. Государственные заказчики для организации реализации мероприятий долгосрочных целевых программ, в т. ч. предусматривающих поставку товаров для федеральных государственных нужд, должны заключать государственные контракты под объемы финансирования, предусмотренные законом о бюджете уже в начале соответствующего финансового года, предусматривая, в частности, и оплату за поставленные товары Гатаулина Л. Ф., Шишелова С. А. Комментарий к Федеральному закону от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс, 2013. .

В правовом механизме реализации бюджетное законодательство и законодательство о госзакупках переплетаются, при этом, по мнению К. Б. Маркелова, влияние норм бюджетного права на механизм осуществления государственных и муниципальных закупок следует признать существенным, поскольку вопросы размещения заказов и заключения государственных контрактов рассматриваются сквозь призму бюджетного финансирования См.: Маркелов К. Б. Вопросы соотношения правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки и государственные (местные) расходы // Финансовое право. — 2011. — № 2. — С. 4−8. .

Закупочная деятельность выделена законодателем отдельно в главе 2 Закона № 44-ФЗ, которая включает в себя следующие стадии:

планирование закупок;

осуществление закупок;

исполнение контракта Косарев К. В. Некоторые проблемы Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Право и экономика. — 2013. — № 7. — С. 21−26. .

Наличие специальных правил о поставке товаров для государственных нужд объясняется несколькими причинами:

1) исключительная заинтересованность государства в обеспечении собственных интересов как участника гражданского оборота, приобретающего материальные блага. Последние необходимы для поддержания материально-ресурсной базы государства уже как участника публичных правоотношений.

2) необходимость рационального использования бюджетных средств;

3) предотвращение злоупотреблений при расходовании бюджетных средствСм.: Гражданское право: учебник: в 3 томах / И. А. Андреев, И. З. Аюшеева, А. С. Васильев и др.; под ред. С. А. Степанова. — М.: Проспект; Екатеринбург: Институт частного права, 2011. — Т. 2. — 712 с. .

Порядок планирования закупок позволит гарантировать реализацию одного из основополагающих принципов бюджетной системы — принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, устранит возможность злоупотреблений со стороны получателей бюджетных средств при осуществлении госзакупок, обеспечит соблюдение ими финансовой дисциплины, снизит риск нарушения норм бюджетного права, регулирующих порядок осуществления государственных и муниципальных закупок.

Отсутствие более широкого нормативно-правового регулирования института планирования закупок, можно сказать, являлось одной из причин совершения правонарушений в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. На это проблему особое внимание обращали некоторые специалистыСм.: Щедрикова Н. Ю. Эффективность правового регулирования частных и публичных отношений при поставке товаров для государственных или муниципальных нужд // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2011. — № 4. — С. 17−24. См.: Гаджиев Г. А. Экономическая эффективность, правовая этика и доверие к государству // Журнал российского права. — 2012. — № 1. — С. 10−21.. Тем самым, есть надежды, что нормы нового Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», будут оказывать эффективное воздействие на недопустимость совершения противоправных посягательств в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.

Раздел 2. Планирование закупок с учетом бюджетного законодательства Российской Федерации

Самой начальной стадией формирование закупок является планирование, которое осуществляется посредством формирования, утверждения и ведения:

планов закупок;

планов-графиков (ч.5.1 ст.16).

Планы закупок формируются заказчиками при этом, как и план-график, должны соответствовать федеральному закону о бюджете.

План закупок представляет собой перечень закупок как таковых или, условно говоря, перечень нужд (государственных, муниципальных, бюджетных учреждений и органов исполнительной власти), которые должны быть удовлетворены, и информацию о средствах, выделенных для их обеспечения. Именно сама необходимость закупки и предполагаемые объемы финансирования могут стать предметом общественного обсуждения, по итогам которого план закупок и может быть изменен. План-график же представляет собой перечень мероприятий по реализации плана закупок, содержащий более детальную информацию об условиях осуществления процедур определения контрагентов. При этом планы закупок формируются на срок, соответствующий сроку действия закона (муниципального правового акта) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год и плановый период. А план-график формируется только на финансовый год.

План закупок, как и план-график, должен соответствовать федеральному закону о бюджете.

Законодатель стремится к тому, чтобы каждая покупка, осуществляемая заказчиком, носила плановый характер. При этом устанавливаются случаи, когда план закупок может быть изменен. Например, в случаях изменения закона о бюджете, финансирования заказчика и при иных обстоятельствах.

Утверждается план закупок в течение десяти рабочих дней после доведения до заказчика лимита бюджетных обязательств или после утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения, соответственно.

План закупок является основным документом. В нем должны содержаться ответы на следующие вопросы: что приобретается; с какой целью; в какой промежуток времени осуществляется покупка; какие денежные суммы готов выделить заказчик, чтобы приобрести предмет договора; зачем это приобретается?

Статья 16 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» устанавливает базис для планирования закупок. Конечно, появлению плана закупок предшествует еще один этап, состоящий из двух подэтапов: «план развития» и «бюджетирование», но он не является предметом регулирования Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ. Планы закупок формируются на срок, соответствующий сроку действия: федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период; закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ, законов субъекта РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов; муниципального правового акта представительного органа муниципального образования о местном бюджете.

Согласно положениям п. п. 3 и 4 ст. 169 БК РФ (в ред. Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 244-ФЗ, действующей с 1 января 2014 г.): проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ составляются и утверждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период; проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период; проект бюджета муниципального района, проект бюджета городского округа составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, если законом субъекта РФ, за исключением закона о бюджете субъекта РФ, не определен срок, на который составляются и утверждаются проекты бюджетов муниципальных районов и городских округов; проект бюджета поселения составляется и утверждается сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа поселения.

в случае, если проект местного бюджета составляется и утверждается на очередной финансовый год, местная администрация муниципального образования разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план муниципального образования.

Фактом свидетельствующим о неразрывности и взаимозависимости бюджетного законодательства Российской Федерации и планирования закупок является тот факт, что в планы закупок включается с учетом положений бюджетного законодательства РФ информация о закупках, осуществление которых планируется по истечении планового периода. При этом для такого случая предусмотрено, что информация вносится в планы закупок на весь срок планируемых закупок с учетом особенностей, установленных порядком формирования, утверждения и ведения планов закупок. Таким образом План закупок формируется на срок действия нормативных актов о бюджете (федеральном, муниципальном и пр.), то есть, на очередной финансовый год. Также предусмотрено включение информации и на плановый период в соответствии с соответствующими законами (напр. Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»), а в отдельных случаях, в соответствии с бюджетным законодательством и по истечении планового периода.

Государственным или муниципальным заказчиком план закупок формируется в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ с учетом положений бюджетного законодательства РФ, что подчеркивает во многом приоритет бюджетного законодательства, при этом план закупок должен быть утвержден в течение 10 рабочих дней после доведения до соответствующего заказчика объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством РФ. Согласно п. 2 ст.219.1 БК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ) показатели бюджетной росписи по расходам должны быть доведены до подведомственных распорядителей и (или) получателей бюджетных средств до начала очередного финансового года. В свою очередь, в п. 5 ст.217 данного Кодекса установлено, что утвержденные показатели сводной бюджетной росписи по расходам должны быть доведены до главных распорядителей бюджетных средств до начала очередного финансового года;

бюджетным учреждением план закупок формируется при планировании финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения. Утвержден план закупок должен быть в течение 10 рабочих дней после утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения. Согласно подп.6 п. 3.3 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ) план финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения составляется и утверждается в порядке, определенном соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, и в соответствии с требованиями, установленными Минфином России. Соответствующим актом является Приказ Минфина России от 28 июля 2010 г. N 81н «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения» .

Планирование размещения заказа следует разделить на несколько этапов:

1 этап. Сбор информации — это кабинетные исследования: изучение «поля деятельности» для того, чтобы уточнить свои потребности и функции закупаемой продукции; изучение продукта, который необходимо закупить.

2 этап. Анализ потребностей и возможностей — изучение квалификации поставщиков; расчет общей потребности; оценка собственной производственной базы, с помощью которой можно осуществить поставку, установку, монтаж, обучение и т. п.

3 этап. Решение по стратегии закупок, т. е. определение и оценка способов поставки продукции:

вариант 1 — оптовые закупки;

вариант 2 — регулярные закупки мелкими партиями;

вариант 3 — закупки по мере необходимости и т. д.

4 этап. Выбор метода закупки.

5 этап. Оперативные решения могут потребоваться для обеспечения наиболее полной и эффективной поставки продукции необходимого качества, в частности следует определить:

какая продукция потребуется, когда и кому;

куда необходимо принять поставляемую продукцию;

какие дополнительные услуги и работы потребуются и как их обеспечить;

каковы общие издержки на осуществление поставки.

6 этап. Контроль за ходом проведения закупочных процедур.

7 этап. Анализ выполнения плана с целью определения его «узких» мест и принятия решения о корректировочных мероприятиях, которые обеспечат его безупречное выполнение.

8 этап. Корректировка плана в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств, приводящих к невозможности его выполнения.

9 этап — Анализ всех стадий закупок в комплексе, с целью оценки эффективности планирования.

Неправильно считать, что планирование ограничено лишь действиями, предпринимаемыми только «до» других стадий (процедур, исполнение контракта). Ошибки, допущенные при планировании, обязательно отзовутся «эхом» на всех других этапах закупки. И только глубокий, всесторонний и систематический анализ всех стадий закупок в комплексе, позволит установить, было ли планирование эффективным или нет. Ведь важнейшим элементом функционирования системы закупок является оценка ее эффективности, поскольку только формальное осуществление процедур не позволяет достичь целей законодательства.

Но прежде чем решать вопрос о выборе предмета и способа закупки, необходимо четко сформулировать потребности и определить свое отношение к существующему рынку, т. е. ответить на ряд вопросов, в том числе:

какие функции должна выполнять закупаемая продукция?

какая продукция, способна выполнить требуемые функции?

какое количество продукции (исходя из потребности) необходимо?

какие используются стандарты качества (спецификации)?

соответствуют ли возможные поставщики требованиям конкурентоспособности, надежности, финансовой устойчивости и т. д.

отвечает ли продукция возможных поставщиков принятым стандартам качества, а также собственным требованиям к качеству?

цены каких поставщиков, конкурентоспособны?

поставки каких поставщиков осуществлялись в срок и без рекламаций?

В Федеральном законе от 05.04.2013 N 44-ФЗ впервые применяется формула, принятая во всех развитых мировых практиках план закупок — план-график. Планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг государственных нужд на финансовый год и являются основаниями для осуществления закупок. Они формируются заказчиками в соответствии с планами закупок. В план-график включается следующая информация в отношении каждой закупки: наименование и описание объекта закупки с указанием его характеристик; количество поставляемого товара, планируемые сроки (периодичность) поставки товара, начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком; способ определения поставщика; срок (дата начала) процедуры закупки и др. План-график разрабатывается на 1 год.

Статья 21 посвящена одному из важнейших этапов системы планирования, предшествующему непосредственно закупочным процедурам. Нормы, заложенные в статье направлены, как на упорядочивание закупочной деятельности заказчиков, так и на информационную открытость и доступность для потенциальных участников информации о закупках.

Несмотря на то, что функционирование любой закупочной системы невозможно без планов-графиков закупок, упоминание о них введено лишь Федеральным законом от 24.07.2007 № 218-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации», дополнившим статью 16 Закона о размещении заказов следующим пунктом: Заказчики, уполномоченные органы размещают на официальном сайте планы-графики размещения заказов в порядке и по форме, установленным нормативным правовым актом, указанным в части 7 настоящей статьи (ч.5.1 ст.16).

Этим же законом были внесены изменения в часть 7 Федерального закона № 94-ФЗ, в соответствии с которым Минэкономразвития России и Казначейство России издали совместный приказ от 27 декабря 2011 г. № 761/20н «Об утверждении порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков» (зарегистрировано в Минюсте России 9 февраля 2012 г. № 23 186).

Законодателем в данной статье предусмотрены особенности включения информации в план-график на случай, когда установленный с учетом положений бюджетного законодательства РФ период осуществления закупки превышает срок, на который утверждается план-график. Такие случаи предусмотрены положениями п. 3 ст.72 БК РФ. Как установлено в п. 2 ст.72 БК РФ, государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, установленных п. 3 данной статьи. В пункте 3 указанной ст. 72 БК РФ (в ред. Федерального закона от 7 мая 2013 г. N 104-ФЗ) говорится о следующих случаях заключения следующих контрактов: государственные контракты, предметом которых является поставка товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ; Государственные (муниципальные) контракты, предметами которых являются выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств; иные государственные контракты, заключаемые от имени России, субъекта РФ, муниципальные контракты, заключаемые от имени муниципального образования, предметами которых являются выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств; государственные контракты, предметом которых является поставка товаров на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, предусматривающие встречные обязательства, не связанные с предметом их исполнения; государственные или муниципальные энергосервисные договоры (контракты), в которых цена определена как процент стоимости сэкономленных энергетических ресурсов.

В указанных случаях в план-график подлежат включению общее количество поставляемого товара, объем выполняемой работы, оказываемой услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд и сумма, необходимая для их оплаты, на весь срок исполнения контракта по годам, следующим за финансовым годом, на который утвержден план-график. Постановлением Правительства РФ от 26 ноября 2013 г. N 1071 утверждены Правила принятия решений о заключении государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения федеральных нужд на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, которые согласно их п. 1 определяют порядок принятия решений о заключении государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения федеральных нужд, осуществляемых в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, на срок, превышающий в случаях, установленных БК РФ, срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств.

Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ введена новелла о нормировании в сфере закупок. Под нормированием понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов. Цель данной нормы состоит в попытке избежать приобретения избыточных товаров, то есть приобретения товаров в количестве, превышающем потребности заказчика, что существенно сокращает расходы бюджетных средств различного уровня и повышает финансовую дисциплину. Нарушение требований о нормировании будет восприниматься как приобретение предметов роскоши, которые будут определяться в соответствии с законодательством РФ. Данный шаг носит своевременный характер в связи со скандалами, связанными с приобретением государственными органами дорогостоящих автотранспортных средств Московский комсомолец. — 22. 05.2013. — № 26 235. .

В соответствии с положениями ст. 72 БК РФ государственные контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, когда предметами контракта являются поставки товаров в соответствии с государственной программой вооружения. Финансирование расходов по контрактам осуществляется в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных до учреждения.

При заключении контракта на срок, выходящий за пределы одного финансового года, т. е. в отсутствие утвержденных лимитов бюджетных обязательств, пределы объема соответствующего расходного обязательства в рамках федеральной целевой программы должны соблюдаться (Письма Минфина России от 26.10.2008 № 02−03−0/3290 Письмо Минфина РФ «О заключении получателями средств федерального бюджета государственных контрактов» от 26. 10.2008 № 02−03−0/3290., Минэкономразвития России от 15.10.2008 № Д05−4418 Письмо Минэкономразвития России от 15. 10.2008 № Д05−4418.).

Финансирование бюджетного учреждения возможно из нескольких источников, в том числе и из доходов, полученных за счет осуществления деятельности, приносящей доход. При этом вопрос, касающийся применения норм Закона № 44-ФЗ при заключении контракта, исполнение которого будет осуществляться за счет внебюджетных источников, решается однозначно. Другими словами, поскольку государственное учреждение является бюджетным учреждением, средства, которые находятся у него в качестве внебюджетных источников финансирования, в том числе денежные средства, поступившие на счет заказчика по государственному контракту, должны расходоваться так же, как и бюджетные средства, т. е. закупка любых товаров, работ, услуг является закупкой для государственных нужд и должна осуществляться в соответствии с процедурами, предусмотренными Законом № 44-ФЗПисьмо Минэкономразвития России от 10. 02.2010 № Д22−135. .

Независимо от способов размещения заказов, условиями эффективности государственных закупок в конечном счете являются:

обеспечение в полной мере государственных нужд;

рациональное использование бюджетных средств и средств внебюджетных фондов при реализации государственного заказа. Оба эти условия связаны с ценами, используемыми при размещении государственных заказов Ценообразование в сфере государственных закупок: Учеб. пособие / Под ред.В. В. Наумова. — М., 2010. — С. 156−157. .

По мнению специалистов, «важен и вопрос об экономии бюджетных средств, для чего осуществляется специальное законодательное регулирование К вопросу о размещении государственных и муниципальных заказов // Журнал российского права. — 2012. — № 3. — С. 123−130.. Повысить заинтересованность государственных (муниципальных) заказчиков в эффективном проведении закупок представляется возможным путем внесения изменений в бюджетное законодательство в части предоставления им права самостоятельного распоряжения экономией, образовавшейся по результатам проведения закупочных процедур Кичик К. В. «Максимальная» и «минимальная» цена государственного (муниципального) контракта // Право и экономика. — 2010. — № 7. — С. — 19. .

Заключение

И в заключении хотелось бы сказать, формирование рыночного механизма управления конкурсным размещением государственного заказа в переходной экономике ведет к появлению новых институтов: поставщиков государственного заказа, профессиональных консультантов, обеспечения исполнения государственных контрактов, финансового (бюджетного) контроля, специализированных организаций по техническому сопровождению государственных и муниципальных закупок, специализированных изданий по государственным закупкам, подготовки специалистов для системы госзакупок, новой информационной системы и др. институтов. Все эти элементы конкурсной системы госзакупок составляют институциональное окружение рынка государственных закупок. Эффективная реализация государством своих функций, более полное удовлетворение потребностей общества, повышение эффективности расходования бюджетных средств и преодоление коррупции в органах власти напрямую зависит от процесса планирования, что существенно влияет на дальнейшее целевое рациональное использование бюджетных ассигнований и обеспечиваются функционированием целостного институционального механизма управления системой государственных закупок, который представляет собой комплекс формальных и неформальных институтов и способы их взаимодействия и включает политическую, правовую, финансовую, организационную и информационную составляющие.

Повышение эффективности организации размещения государственного заказа на региональном уровне обеспечивается формированием плановой, целостной, институциональной системы управления государственными закупками, включающей: финансовый механизм (эффективное финансовое планирование, своевременное финансирование; разработка механизма стимулирования экономии бюджетных средств, организация четкого финансового контроля); политический механизм (концептуальные решения государства по формированию государственного заказа и расходования бюджетных средств, отражаемые в бюджете региона; последовательная государственная политика институционализации конкурсного порядка размещения государственного заказа; жесткость мер по борьбе с коррупцией в органах власти); организационный механизм (модернизация организационной структуры управления государственным региональным заказом с четким разграничением полномочий участников; привлечение внешних закупочных организаций; составление сводного плана государственного регионального заказа; создание библиотеки конкурсной документации для региональных заказчиков; разработка методик оценки квалификации поставщиков и их предложений по видам продукции; привлечение профессиональных консультантов; систематический контроль и качественная, оперативная отчетность); правовой механизм (законодательное регулирование формирования и размещения государственного заказа и согласование нормативно-правовых актов всех уровней власти; организация контроля за соблюдением законодательства); информационный механизм (создание специализированного издания по государственным и муниципальным закупкам; организация обучения государственных заказчиков и поставщиков; формирование положительного отношения местного сообщества к конкурсным закупкам).

Федеральная контрактная система представляет собой совокупность мер правового, организационного и экономического характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов: прогнозирования и планирования обеспечения государственных и муниципальных нужд, включая планирование бюджетных ассигнований на государственные закупки (в части прогнозирования потребности, обоснования приоритетных направлений) и управление созданными активами; осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; осуществления мониторинга, контроля и аудита, в том числе полноты и качества удовлетворения государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, целью построения федеральной контрактной системы является обеспечение выполнения публичных обязательств государства при эффективном использовании ресурсов посредством реализации единого цикла формирования, размещения государственного заказа и исполнения государственных контрактов, который не может существовать без эффективного процесса планирования. Подобная организация закупочной системы позволяет осуществлять поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг соответствующего потребностям заказчика качества.

В данной работе наглядно отражено факты свидетельствующие о неразрывности процесса планирования с бюджетным законодательством, наглядно подтверждает то обстоятельство что заказчик для достижения эффективности использования финансовых ресурсов — бюджетных средств при проведении закупок должен непосредственно обращаться к нормам Бюджетного кодекса РФ, федеральным законам о федеральном бюджете на соответствующий период и иным нормативно-правовым актам, при игнорировании норм которых заказчик может быть подвергнут различного рода ответственности.

Список использованных источников

и литературы

1. Конституция Российской Федерации, с изменениями от 30 декабря 2008 года. Опубликовано: 21 января 2009 г. в «РГ» — Федеральный выпуск № 4831

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 21.07.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2014)

3. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 21.07.2014)" О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

4. Письмо Минфина РФ «О заключении получателями средств федерального бюджета государственных контрактов» от 26.10.2008 № 02−03−0/3290.

5. Письмо Минэкономразвития России от 15.10.2008 № Д05−4418.

6. Письмо Минэкономразвития России от 10.02.2010 № Д22−135.

7. Гражданское право: учебник: в 3 томах / И. А. Андреев, И. З. Аюшеева, А. С. Васильев и др.; под ред. С. А. Степанова. — М.: Проспект; Екатеринбург: Институт частного права, 2011. — Т.2. — 712 с.

8. Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. — М.: Волтерс Клувер, 2011.

9. Баланцев Е. Как обществу организовать процесс участия в госзакупках? // Акционерный вестник. — 2012. — № 9.

10. Воробьева А. И. «Внедрение федеральной контрактной системы: ожидаемые изменения в сфере госзакупок» [электронный источник]: http://goszakazchik.ru/Novosti.html? id=35, 25.05.2013

11. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. — 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М.479 с. 1999.

Финансовое право России: Учебное пособие / Под ред. Ю. А. Крохина, М., 2008.

12. Ценообразование в сфере государственных закупок: Учебное пособие / Под ред.В. В. Наумова. М., 2010.

13. Гафарова Г. Р. Вопросы государственного регулирования ценообразования в бюджетном праве // Юридический мир. — 2012. — № 9.

14. Андреев И. А. Финансовые услуги для естественных монополистов: конкурсное заключение договора. — М.: Статут, 2012. См.: Маркелов К. Б. Проблемы реализации правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки // Юрист. — 2011. — № 5

15. Сандрюкова Е. А. Актуальные вопросы формирования государственного заказа на подготовку специалистов для службы в органах внутренних дел Российской Федерации // Российский следователь. — 2012. — № 13. — С.42−44.

16. Гатаулина Л. Ф., Шишелова С. А. Комментарий к Федеральному закону от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс, 2013.

17. Маркелов К. Б. Вопросы соотношения правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки и государственные (местные) расходы // Финансовое право. — 2011. — № 2. — С.4−8.

18. Косарев К. В. Некоторые проблемы Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Право и экономика. — 2013. — № 7. — С.21−26.

19. Щедрикова Н. Ю. Эффективность правового регулирования частных и публичных отношений при поставке товаров для государственных или муниципальных нужд // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2011. — № 4.

20. Гаджиев Г. А. Экономическая эффективность, правовая этика и доверие к государству // Журнал российского права. — 2012. — № 1.

21. Московский комсомолец. — 22.05.2013. — № 26 235.

22. Ценообразование в сфере государственных закупок: Учеб. пособие / Под ред.В. В. Наумова. — М., 2010. — С.156−157.

23. К вопросу о размещении государственных и муниципальных заказов // Журнал российского права. — 2012. — № 3.

24. Кичик К. В. «Максимальная» и «минимальная» цена государственного (муниципального) контракта // Право и экономика. — 2010. — № 7.