Комментарий 20 Развитие территории страны и государственный суверенитет

Для начала определимся с тем, зачем нам нужно пропорциональное и по возможности равномерное развитие территории страны. Безусловно, существуют разные варианты ответа на этот вопрос, которые могут лежать в экономической, географической, правовой или иной плоскости.

Согласно п. 1 ст. А Конституции РФ, «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». Как известно, суверенитет подразумевает возможность государства проводить независимую внешнюю политику и реализовывать всю полноту власти во внутренних делах. Иначе говоря, наличие суверенитета определяет наличие государства в принципе. Согласно п. 1 ст. 3 Конституции РФ, «носителем суверенитета и единственным источником власти в российской Федерации является ее многонациональный народ». Таким образом, существование государства возможно только при наличии суверенитета, источником и условием сохранения которого выступает российский народ.

Очевидно, что суверенитет не может сам распространяться по территории страны и поддерживаться автономно. Это возможно, только если страна достаточно равномерно заселена, причем деятельным, экономически активным населением, которое связывает свои личные и деловые планы с конкретной территорией. Не только природа, но и территория не терпит пустоты. Только в отличие от природы, которую лучше не преобразовывать, территория требует внимания, постоянного освоения и развития. Таким образом, политика равномерного и пропорционального развития территории страны — это неотъемлемая часть государственной политики по обеспечению и защите национального суверенитета.

Разумеется, градостроительная деятельность не перестанет быть тем, чем она является, а именно деятельностью по развитию территорий. Однако методологические подходы и инструменты градостроительной политики существенно видоизменятся, и главным дополнением станет понимание развития наших городов как к социальноэкономических пространств.

Человеческая деятельность объективно осуществляется в пространстве, поэтому не надо быть провидцем, чтобы предсказать интерес к внедрению пространственного подхода не только в градостроительной деятельности, но и в сфере земельных отношений, а также в понимании сз^ти объекта недвижимости как единого земельноимущественного комплекса¹.

В настоящее время в России обсуждается и планируется к внедрению Стратегия пространственного развития. Как отмечается на сайте Министерства экономического развития РФ, эта стратегия призвана «стать „проекцией“ социально-экономических приоритетов развития на территорию, оценить сложившуюся систему расселения в Российской Федерации, дать предложения по ее гармонизации»^[1][2] и объединить элементы территориального и стратегического планирования. Хочется верить, что на государственном уровне действительно осознана необходимость разработки и внедрения инструментов управления пространством страны, важность учета специфики сложившейся и перспективной системы расселения, размещения производительных сил и деловой активности.

Министерство экономического развития РФ приказом от 23 марта 2017 г. № 132 утвердило Методические рекомендации по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта РФ и плана мероприятий по ее реализации, в соответствии с которым (п. 4.9):

В разделе, содержащем основные направления пространственного развития субъекта Российской Федерации, рекомендуется отражать:

• а) особенности, проблемы и перспективы пространственного развития субъекта Российской Федерации;
• б) приоритеты, цели, задачи и направления пространственного развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период;
• в) сроки достижения указанных приоритетов, целей и задач;
• г) приоритеты и направления пространственного развития муниципальных образований, основные направления территориальной организации местного самоуправления (преобразование, упразднение муниципальных образований и др.);
• д) обоснование состава, территориальной привязки и отраслевой специализации наиболее перспективных территорий, которые внесут наибольший вклад в экономический рост и повышение качества жизни;
• е) анализ и перспективы развития территорий, для которых установлены особые условия ведения экономической деятельности и в отношении которых применяются специальные меры поддержки развития (особые экономические зоны, территории опережающего социально-экономического развития, моногорода, территориальные инновационные и промышленные кластеры, индустриальные парки и т. п.).

Объектами анализа в данном разделе являются природно-рекреационный и историко-культурный потенциал территории, сложившаяся система расселения, размещение производительных сил и условия их инновационного развития, внешние межрегиональные связи с учетом экономикогеографического положения региона, особенности городского и сельского расселения, включая развитие монопрофильных муниципальных образований и населенных пунктов, агломерационные процессы и другое.

Отдельно рекомендуется разрабатывать подразделы по основным инфраструктурам — транспортной, энергетической, информационно-коммуникационной, в том числе с учетом прогноза потребности в развитии отдельных видов инфраструктур, на долгосрочный период.

Ранее в документах стратегического планирования в основном использовались понятия «территориальное развитие» и «региональное развитие». В частности, раздел VII Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р) называется «Региональное развитие». В Концепции, правда, упоминается, что необходимо учитывать приоритеты пространственного развития при координации инфраструктурных инвестиций государства и инвестиционных стратегий бизнеса, а также отмечается, что «…конфигурация пространственного развития становится более разнообразной, не привязанной жестко к сложившимся энергосырьевым зонам и финансовым центрам, появляются новые центры инновационного роста, опирающиеся на концентрацию человеческого и технологического потенциала», однако понятие «пространственное развитие» и принципы политики пространственного развития системно не рассматриваются.

В Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2030 г., подготовленном Минэкономразвития, есть раздел «Территориальное развитие», в котором уже более активно используется аппарат пространственного развития (пространственное распределение производства и доходов; концентрация экономического потенциала; концентрация человеческого капитала, инфраструктуры, ресурсов; пространственная структура инвестиций; пространственные дисбалансы в развитии инфраструктуры; диспропорции в пространственном распределении населения и трудовых ресурсов и др.).

Очевидно, что дальнейшая актуализация программ и стратегий развития регионов пойдет по пути внедрения инструментов пространственного управления развитием. Здесь, наряду с заявленными практически во всех преамбулах к федеральным и региональным стратегиям проблемами и вызовами, можно выделить еще ряд аспектов:

• 1. Единообразная терминология и методология стратегического планирования развития территорий. Практика показывает, что в документах стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах РФ и муниципальных образованиях, по-разному понимаются такие понятия, как «инфраструктура», «устойчивое развитие», «комфортная среда» и др. Используются различные системы показателей и критериев оценки качества жизни на территориях субъектов.
• 2. Соответствие структуры органов исполнительной власти задачам развития территорий. Необходима оценка способности действующих структур органов исполнительной власти субъектов обеспечивать достижение целей и задач, заявленных в документах стратегического планирования. Интерес представляет обоснованность распределения полномочий и их группировки в соответствующих ведомствах.
• 3. Риск получить мозаичное представление о пространственном развитии страны. Набор из 85 стратегий территориального или пространственного развития не может обеспечить эффективную реализацию единой федеральной стратегии. Приоритетом должна стать вертикальная и горизонтальная координация и взаимоувязка планов развития. Вряд ли будет достаточно обеспечить регионы рекомендациями по структуре и наполнению основных разделов стратегий.
• 4. Наука, образование и специалисты в сфере пространственного развития. Стратегическое планирование, а главное — реализация намеченного в области пространственного развития требуют прочной научной и образовательной основы. Мы неизбежно столкнемся с дефицитом специалистов в сфере территориального и пространственного развития. Эту проблему не удастся решить, возложив дополнительные обязанности на специалиста в области градостроительной деятельности, архитектора, строителя, экономиста, юриста и т. п. Также иллюзорен тот факт, что проектный подход решит все проблемы за счет интеграции необходимых компетенций. Требуется системное возрождение образовательных программ и дисциплин по таким направлениям, как экономическая география, демография, размещение производительных сил, пространственная экономика.
• 5. Реформа земельного и градостроительного законодательства. Законодательство в сфере недвижимости, земельных и градостроительных отношений должно соответствовать внедряемому пространственному подходу. Понимание сути и правовой природы земельного участка, объекта недвижимости, механизмов и документации территориального планирования в ближайшее десятилетие неизбежно претерпит существенные трансформации.

• [1] См. подробнее: Кот. чяров МЛ. Экономика недвижимости: учебники практикум для бакалавриата и магистратуры. 2-е изд., перераб. и доп., 2017. С. 37−55.
• [2] Стратегия пространственного развития России. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/planning/sd (дата обращения: 27.08.2017).