Институт уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации

Институт уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации

Введение

Глава 1. Исторические условия становления и развития института уполномоченного по правам ребенка в России

1.1 Роль и место института Уполномоченного по правам ребенка в РФ

1.2 Основные этапы развития института Уполномоченного по правам ребенка в РФ Глава 2. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам ребенка в России

2.1 Полномочия Уполномоченного по правам ребенка

2.2 Актуальные проблемы деятельности Уполномоченного по правам ребенка в России

2.3 Проблемы усыновления детей в России и иностранными гражданами и законодательство в отношении их Заключение Библиография

Актуальность темы

исследования обусловлена реализацией новой конституционной стратегии в сфере прав ребенка, основанной на том, что, во-первых, ребенок, его права и свободы являются высшей ценностью, во-вторых, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и, в-третьих, обеспечиваются правосудием. Такая конституционная постановка вопроса ориентирует на поиск адекватных институциональных форм, которые помогли бы сделать механизм защиты прав ребенка в России более эффективным.

В общественном сознании давно сложился такой стереотип — детство — это счастливая и безмятежная пора в жизни человека. А дети как будущее государства, как счастье каждой семьи окружены любовью и заботой близких, всегда находятся в центре внимания. К сожалению, практика показывает, что в современном мире от различных негативных социальных явлений, в первую очередь, страдает ребенок — от социальной несправедливости, от бедности семьи, неразумности взрослых в решении семейных конфликтов, а порой и от жестокого обращения, насилия со стороны взрослых. Поэтому неслучайно во всем мире проблемам детства уделяется особое внимание. В международной практике сложился дополнительный независимый механизм, позволяющий обеспечить целенаправленную и приоритетную защиту прав как каждого конкретного ребенка, так и детей в целом. Речь идет об институте Уполномоченного по правам ребенка, так называемом «детском омбудсмане».

В России вопросы детства являются приоритетными в политике государства. Ратифицировав Конвенцию о правах ребенка, наша страна приняла на себя обязательства по созданию достойных условий жизни и полноценного развития детей. Создание специализированной системы защиты прав детей, включая дальнейшее развитие института уполномоченных по правам ребенка, явилось одной из задач концепции демографической политики РФ на период до 2025 года. Последующим шагом по совершенствованию защиты прав и законных интересов ребенка в Российской Федерации стал Указ Президента РФ в 2009 году о введении должности Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка.

В подтверждение принятых ранее решений, Президент РФ еще раз в своем послании Федеральному Собранию в 2010 году акцентирует внимание на «жизненной необходимости» эффективной государственной политики в области детства. Среди прочих задач, которые он ставит перед правительством и обществом — создание института уполномоченного по правам ребенка в каждом субъекте РФ. Сегодня уже в 68 субъектах РФ введены должности Уполномоченных по правам ребенка.

Кроме прочего, не только взрослый дееспособный гражданин подвержен различным злоупотреблениям в сфере прав человека, но и дети, они особенно уязвимы и зависят от мира взрослых. Поэтому у них должны быть выделены в институте правового урегулирования особенные права по сравнению со взрослыми, о чём и говорится в Конвенции о правах ребенка. И эти особенные права нуждаются в наиболее тщательной опеке и защите, так как ещё не разработан особый механизм их осуществления, который бы позволил обеспечивать целенаправленную и приоритетную защиту прав каждого ребенка и детей в целом.

Дети, если обратить внимание на их возраст и связанные с ним особенности психики, физического и интеллектуального формирования, а также, если не забывать о том, что они являются ограниченно дееспособными, — не смогут в большинстве эпизодов осуществить самостоятельную защиту своих прав и законных интересов. От их лица уполномочены действовать законные представители (родители, опекуны, директора детских учреждений и прочие). В случае если права ребенка нарушены самими законными представителями, а также в случае, когда они отказываются отстаивать нарушенные права ребенка, тот останется беззащитным. Поэтому в нашей стране были разработаны и внедрены меры по учреждению на законном основании новой государственной должности — Представителя по правам ребёнка. В нашем исследовании мы коснёмся этого нового института права.

Актуальность исследования поддерживается также, рядом объективных предпосылок, процессом интеграции России в мировое сообщество, теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с защитой прав и свобод человека со стороны государства посредством института Уполномоченного по правам ребенка.

Следует отметить, что Конституция Российской Федерации увязала защиту прав и свобод человека и гражданина с общепризнанными принципами и нормами международного права, в числе которых международные стандарты в сфере прав человека.

Целью работы явилось комплексное теоретико-правовое и конституционно-отраслевое исследование особенностей и закономерностей возникновения и развития отечественного института уполномоченного по правам ребенка.

Достижению заявленной цели способствовало решение ряда задач:

— раскрытие этапов формирования института и конституционноправового статуса Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации;

— определение места данного института в правовой системе российского государства, теоретических и практических форм его установления и реализации;

— анализ и обобщение деятельности федерального и региональных уполномоченных по правам ребенка;

— разработка практических рекомендаций, направленных на совершенствование российского законодательства, определяющего правовое положение и формы деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации;

— формулирование предложений относительно повышения эффективности деятельности института Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации.

Структура дипломной работы состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1. Исторические условия становления и развития института уполномоченного по правам ребенка в России

1.1 Становление и развитие Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации

Должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка введена Указом главы государства от 30 декабря 2009 года № 1518 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» .

В соответствии с этим документом Уполномоченный «вправе проводить самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц, получать от них соответствующие разъяснения; направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов; привлекать в установленном порядке для осуществления экспертных и научно-аналитических работ, касающихся защиты прав ребенка, научные и иные организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе». Кроме того, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка наделен иными полномочиями, предусмотренными действующим российским законодательствомОб Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Указ Президента Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. № 1528.

Заняв свое место в системе государственных органов, данный институт стал инструментом независимого государственного контроля за соблюдением прав и интересов ребенка, эффективным механизмом комплексной защиты прав и законных интересов как отдельных детей, так и целых групп Смирнов С. Л. Становление и развитие института Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации и ее субъектах. — М., 2010. С. 55.

Дети уязвимы и зависимы от мира взрослых. По этой причине у них есть особые права по сравнению со взрослыми, что закреплено в Конвенции о правах ребенка. И эти особые — по сравнению со взрослыми — права нуждаются в особой защите и особых механизмах ее осуществления, позволяющих обеспечить целенаправленную и приоритетную защиту прав каждого ребенка и детей в целом.

Дети в силу своего возраста и связанных с ним особенностей психического, физического и интеллектуального развития, в силу своей ограниченной дееспособности не могут в большинстве случаев самостоятельно обращаться за защитой своих прав и законных интересов. От их лица действуют законные представители ребенка (родители, опекуны, директора детских учреждений и пр.). В случае нарушения прав ребенка самими законными представителями, а также в случае, когда они не отстаивают нарушенные права ребенка, тот остается беззащитнымЛентовска Е. Как начиналась работа уполномоченного по правам ребенка. — М., 2010. С. 32.

Система органов, на которые возложены функции содействия ребенку в защите его прав, а также контроля за различными аспектами соблюдения прав ребенка (как ведомственных — органы образования, здравоохранения и др., так и надведомственных и межведомственных — органы прокуратуры, комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства) в Российской Федерации, в основном, давно сложилась. Однако реальное положение дел свидетельствует о недостаточности такого содействия и контроля, поскольку на практике комплексный подход к защите прав ребенка не обеспечивается. Существующий контроль в подавляющем большинстве случаев означает контроль, осуществляемый органами исполнительной власти за собственными действиями (действиями учреждений, подчиненных органам исполнительной власти). К тому же контроль этот — узковедомственный: лишь в рамках компетенции ведомства.

Введение

в России должности Уполномоченного по правам человека также показало, что функции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и процедуры их реализации не позволяют эффективно обеспечить защиту и восстановить нарушенные права ребенка.

На протяжении последних десятилетий в мировой практике вырабатывается дополнительный механизм, позволяющий обеспечить целенаправленную и приоритетную защиту прав ребенка: как каждого конкретного ребенка при нарушении его прав, так и детей в целом. Таким механизмом является институт Уполномоченного по правам ребенка. По информации ЮНИСЕФ, во многих странах (а их более 40) службы Уполномоченных по правам ребенка на национальном и региональном уровнях выполняют функции независимого механизма обеспечения прав детей.

В Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения второго периодического доклада Российской Федерации о реализации Конвенции о правах ребенка (1999 г.) содержится требование о введении в Российской Федерации независимого контроля за положением детей и о формировании института Уполномоченного по правам ребенка. Обязательства государств по созданию таких национальных органов, как Уполномоченные по правам ребенка, содержатся в Декларации и Плане действий «Мир, пригодный для жизни детей» (пункт 31), принятых на Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН по положению детей (Нью-Йорк, 8−10 мая 2002 года). С инициативами о введении института Уполномоченных по правам ребенка неоднократно выступали депутаты Государственной Думы, Совет Федерации, общественные, в том числе правозащитные, организации.

Для отработки эффективной модели института Уполномоченного по правам ребенка с 1998 года Минтруд России совместно с рядом регионов и при поддержке ЮНИСЕФ реализует пилотный проект по введению должности Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. На первом этапе было учреждено 5 постов Уполномоченных. По состоянию на 1 февраля 2003 года учреждено 12 постов Уполномоченных на уровне субъектов Российской Федерации (республики: Северная Осетия-Алания, Чеченская, Краснодарский и Красноярский края, Волгоградская, Ивановская, Калужская, Кемеровская, Новгородская, Самарская области, города Москва и Санкт-Петербург) и 3 — на уровне муниципального образования (Арзамасский район Нижегородской области, г. Волжский Волгоградской области, г. Екатеринбург). В 5 субъектах пост Уполномоченного введен на основании закона субъекта Российской Федерации (Краснодарский и Красноярский края, Кемеровская, Самарская области, г. Москва). Из 15 Уполномоченных трое работают на общественных началах (Ивановская и Новгородская области, г. Волжский Волгоградской области) Смирнов С. Л. Становление и развитие института Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации и ее субъектах. — М., 2010. С. 58.

Порядок назначения и организационно-правовой статус региональных Уполномоченных различен. Пока в большинстве случаев Уполномоченные включены в систему исполнительной власти и назначаются главами администраций. Однако в субъектах Федерации, где решение о введении должности Уполномоченного принято в последние два года, они назначаются, как правило, законодательным органом или с его согласия. Тем самым Уполномоченные приобретают парламентский статус и имеют большую независимость от исполнительной власти, что повышает эффективность их работы.

В Москве, Санкт-Петербурге, Краснодарском и Красноярском краях, Республике Северной Осетии-Алании, Самарской области для обеспечения деятельности регионального Уполномоченного учрежден аппарат Уполномоченного или аналогичные ему структуры.

Первые годы работы Уполномоченных по правам ребенка показали, что проблема нарушения прав детей государственными органами (учреждениями), призванными обеспечивать права детей, а также ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей по защите прав детей, стоит очень остро. В этой связи учреждение на своей территории должности Уполномоченного по правам ребенка рассматривается органами власти субъектов Российской Федерации как целесообразный шаг по созданию качественно новой формы правовой защиты детей.

Формирующаяся сегодня модель нового института контроля за обеспечением прав и законных интересов детей на региональном уровне — Уполномоченного по правам ребенка — характеризуется следующим.

Уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации своей деятельностью дополняет уже существующие формы и средства защиты прав ребенка, не подменяя традиционные для России структуры, в компетенции которых находятся те или иные компоненты обеспечения прав и законных интересов ребенка (органы образования, здравоохранения, социальной защиты, опеки и попечительства, комиссии по делам несовершеннолетних, прокуратура).

Основными задачами региональных Уполномоченных по правам ребенка, закрепленными в регламентирующих их деятельность документах, являются:

— обеспечение гарантий и законных интересов, прав и свобод ребенка, развитие и дополнение существующих форм и средств защиты прав ребенка во взаимодействии с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит защита прав и законных интересов ребенка;

— всемерное содействие восстановлению нарушенных прав ребенка;

— анализ состояния дел по соблюдению прав ребенка и подготовка предложений по совершенствованию законодательства.

Уполномоченные для выполнения стоящих перед ними задач имеют право:

— посещать государственные органы и органы местного самоуправления, учреждения, организации и предприятия независимо от форм собственности (особенно важно, что Уполномоченные обладают правом беспрепятственного посещения детских интернатных учреждений);

— проводить самостоятельно или с участием государственных и муниципальных органов проверки обстоятельств, связанных с нарушением прав ребенка;

— направлять государственным органам, органам местного самоуправления и их должностным лицам предложения и рекомендации, относящиеся к обеспечению прав ребенка и совершенствованию процедур, затрагивающих права ребенка;

— при выявленных нарушениях прав детей или конкретного ребенка обратиться в суд, в компетентные органы с просьбой о возбуждении дисциплинарного или административного производства в отношении должностных лиц, в действиях которых усматриваются нарушения прав ребенка;

— готовить предложения о внесении изменений в действующее законодательство по вопросам, затрагивающим права ребенка;

— привлекать к совместной работе квалифицированных специалистов и создавать экспертные группы, советы по правам ребенка из числа ученых и специалистов, работающих с детьми, привлекать к сотрудничеству неправительственные организации.

В своей деятельности региональные Уполномоченные по правам ребенка тесно сотрудничают со всеми структурами и органами государственной власти, в чью компетенцию входит обеспечение прав детей, а также с общественными, в том числе правозащитными, организациями. Как правило, при Уполномоченных по правам ребенка действуют общественные приемные, где работают квалифицированные юристыОб уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации: Досье на проект федерального закона № 205 828−3 // Документ опубликован не был. Режим доступа: СПС Гарант.

Опыт работы региональных Уполномоченных по правам ребенка свидетельствует, что данный институт стал важным звеном в государственной системе обеспечения прав и законных интересов детей, заняв в сложившейся сегодня системе государственных органов, содействующих соблюдению и защите прав детей, свою нишу, не подменяя деятельность других субъектов, но действуя в тесном контакте с ними.

В отличие от других существующих сегодня в Российской Федерации государственных органов, в чьей компетенции находится защита прав детей, главным назначением института Уполномоченного является:

— осуществление независимого контроля со стороны общества за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления по обеспечению прав детей, детских учреждений в части обеспечения прав детей;

— защита ребенка, чьи права нарушены органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, работниками учреждений;

— содействие восстановлению нарушенных прав ребенка.

В отличие от органов прокуратуры, к компетенции которых отнесен широкий круг вопросов, в том числе надзор за исполнением законодательства, координация деятельности правоохранительных органов и многое другое, деятельность Уполномоченного по правам ребенка сосредоточена исключительно на защите прав и законных интересов одной группы населения — детей. Как показывает практика, процедура обращения в органы прокуратуры не позволяет ребенку это осуществить, тогда как в основе работы Уполномоченного по правам ребенка лежит максимальная доступность для каждого ребенка — такая, чтобы в случае необходимости он мог самостоятельно обратиться к Уполномоченному за помощью. В силу этого Уполномоченный может более глубоко и эффективно заниматься вопросами защиты прав детей в пределах своей компетенции, прежде всего своевременным выявлением факта нарушения прав детей, оперативным реагированием и квалифицированной помощью.

Если органы опеки и попечительства занимаются вопросами защиты прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, вопросами соблюдения прав детей в семье или в учреждениях для детей, оставшихся без попечения родителей, то есть преимущественно неблагоприятными для ребенка последствиями внутрисемейных отношений, то в поле деятельности Уполномоченного по правам ребенка находится защита прав и законных интересов ребенка во взаимоотношениях со всеми социальными институтами и организациями.

Круг вопросов защиты прав несовершеннолетних, отнесенный к компетенции комиссий по делам несовершеннолетних, не охватывает всего спектра прав детей, а ограничивается профилактикой безнадзорности и беспризорности и другими производными от этого вопросами, то есть по сути комиссии занимаются неблагополучными детьми. Комиссии по делам несовершеннолетних формируются из представителей органов исполнительной власти, работающих в комиссиях на общественных началах. Спектр проблем положения детей, которыми занимается Уполномоченный, шире, чем у комиссии, и, кроме того, он занимается ими лично и на постоянной основе, в том числе и с помощью своего аппарата. По следующим причинам Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не может столь же эффективно, как это делает Уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, осуществлять функции защиты прав ребенка. Компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в основном определена как рассмотрение жалоб, а процедура их подачи исключает возможность подачи жалобы ребенком (необходимо обращаться письменно, жалоба должна содержать изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, и сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке). Учитывая, что ребенок в силу возраста не способен самостоятельно использовать правовые средства защиты, а также масштабы территории России и то, что нарушение прав детей происходит непосредственно по месту их жительства (пребывания), возможности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации для оперативного реагирования на нарушения прав детей крайне малы.

Эффективность работы Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации обусловлена тем, что, в соответствии со смыслом института Уполномоченного, он лично участвует в содействии восстановлению прав как отдельных детей, так и групп детей, чьи права нарушаются, непосредственно по месту жительства (пребывания) ребенка. Лицо, избираемое (или назначаемое) на должность Уполномоченного по правам ребенка, обладает общественным авторитетом. Сама процедура назначения на эту должность предполагает, что Уполномоченный — лицо незаурядное, обладающее помимо высоких профессиональных и необходимыми личными качествами. Особенно ярко это проявляется в отношении тех Уполномоченных, которые действуют на основе специального регионального закона и назначаются законодательным органом или с его согласияОб уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации: Досье на проект федерального закона № 205 828−3 // Документ опубликован не был. Режим доступа: СПС Гарант. Принципиальным отличием деятельности Уполномоченного от всех остальных субъектов защиты прав детей является то, что каждый из них с первых дней своей деятельности активно осуществляет правовое просвещение, прежде всего самих детей, налаживает линии связи с детьми, посещает детские учреждения, разъясняя детям в доступной форме их права и обязанности, возможности их защиты, каким образом и куда они могут обратиться за помощью в конкретных обстоятельствах. Уполномоченный, что очень важно, организует процедуры, обеспечивающие доступность и простоту обращения к нему ребенка. Так, Уполномоченный по правам ребенка Волгоградской области обеспечила воспитанников интернатных учреждений для детей-сирот конвертами с почтовым адресом Уполномоченного, для того, чтобы они могли обратиться к нему в случае необходимости по почте.

Уполномоченный ведет личный прием граждан, в том числе с выездом на место (в районы, учреждения и пр.). Важное отличие Уполномоченного по правам ребенка от многих других государственных органов, включая Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, состоит в том, что дети могут лично без посредничества взрослых обратиться к региональному Уполномоченному, и это право обеспечивается практически. Во всех субъектах Российской Федерации, где введены должности Уполномоченного по правам ребенка, востребованность этого института подтверждается значительным объемом обращений граждан о защите прав несовершеннолетних.

Так, только в 2009 году Уполномоченному по правам ребенка в Санкт-Петербурге поступило 1453 устных и 192 письменных обращения, в которых содержалось 1854 вопроса по нарушению прав детей. Уполномоченным по правам ребенка Калужской области в 2009 году было принято более 800 человек, в адрес Уполномоченного поступило около 300 обращений. К Уполномоченному по правам ребенка Волгоградской области в 2009 году обратилось более 300 человек, кроме того, им дано около 700 устных консультаций по телефону, в том числе на «Детском телефоне доверия». Ежегодно к Уполномоченному по правам ребенка в Новгородской области обращается до 600 человек. В Красноярском крае назначение Уполномоченного по правам ребенка вызвало рост числа индивидуальных и коллективных обращений граждан в защиту детей, обращений общественных организаций.

По каждому заявлению проводится работа, принимаются меры по восстановлению нарушенных прав детей с обращением, в случае необходимости, в учреждения, государственные органы, включая органы прокуратуры, внутренних дел, суд. В подавляющем большинстве случаев проблемы разрешаются в пользу детейХаманева Н. Ю. Уполномоченный по правам ребенка — защитник прав ребенка. — М.: Институт государства и права РАН. Серия Новое в юридической науке и практике. 2011. С. 79.

Уполномоченный оказывает широкий спектр бесплатной правовой помощи детям и их семьям, в том числе в подготовке процессуальных документов. Важным направлением деятельности Уполномоченного по защите прав конкретного ребенка стала практика участия в рассмотрении в суде гражданских дел, затрагивающих интересы несовершеннолетних. К участию в деле Уполномоченный привлекается как по просьбе участвующих в деле лиц, так и по инициативе суда и собственной инициативе. Практикуется приобщение к материалам дел ходатайства Уполномоченного в поддержку ребенка. Это особенно актуально в случаях, когда права детей нарушаются органами, обязанными их защищать. Уполномоченный помогает грамотно составить исковое заявление, в случае необходимости обращается в надзорную инстанцию. Практика показывает, что дела по защите и восстановлению прав детей, рассматриваемые в суде с участием региональных Уполномоченных, в большинстве случаев решаются в пользу детей, суды, как правило, заинтересованы в участии Уполномоченного в судебном заседании.

Наряду с защитой прав конкретного ребенка Уполномоченный по правам ребенка содействует защите прав детей в целом. С этой целью Уполномоченные ведут мониторинг соблюдения прав детей, проводят независимый вневедомственный анализ и оценку состояния дел по обеспечению прав и законных интересов детей, посещают детские учреждения; особое внимание придается проверке соблюдения прав детей, находящихся в интернатных и пенитенциарных учреждениях. На основе полученной информации Уполномоченными вносятся предложения органам государственной власти по улучшению положения детей, реализации их прав в соответствии с действующим законодательством, а также предложения субъектам РФ использовать право законодательной инициативы по совершенствованию законодательства в интересах детей. Кроме того, осуществляется правовая экспертиза законопроектов, затрагивающих интересы детей.

Обращения Уполномоченных к органам власти способствуют принятию управленческих решений по обеспечению и восстановлению нарушенных прав детей, решению актуальных проблем детства. Объективно деятельность региональных Уполномоченных по правам ребенка способствует усилению координации деятельности всех структур и обеспечению комплексного решения проблем детейЛебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России. — М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010. С. 144.

В Новгородской области сложилась практика подготовки Уполномоченным предложений на имя губернатора с последующей проработкой механизмов их реализации органами исполнительной власти. В Кемеровской области организована совместная работа Совета народных депутатов области и Уполномоченного по правам ребенка по рассмотрению и подготовке проектов федеральных и областных законов. Уполномоченный по правам ребенка г. Волжского, являясь депутатом Городской Думы, обладает правом законодательной инициативы. По инициативе или при участии Уполномоченных Волгоградской, Калужской областей созданы областные координационные органы по решению проблем детства при администрациях областей. Уполномоченный по правам ребенка Арзамасского района Нижегородской области осуществляет непосредственную координацию работы в районе по профилактике детского неблагополучия. При активном участии Уполномоченного по правам ребенка Кемеровской области в феврале-марте 2009 года проведена широкомасштабная акция по жизнеустройству 300 амнистированных несовершеннолетнихХаманева Н. Ю. Уполномоченный по правам ребенка — защитник прав ребенка. — М.: Институт государства и права РАН. Серия Новое в юридической науке и практике. 2011. С. 79.

1.2 Основные этапы развития института Уполномоченного по правам ребенка в РФ

Учреждение института Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации как государственного органа — одно из важнейших достижений демократических преобразований в России. Для нашей страны создание такого института было явлением новым, хотя в мировой истории он уже известен давноБашимов М. С. Становление и перспективы института Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. № 7. С. 23−24.

У детства сегодня очень много проблем. И чем их больше, тем больше Уполномоченные по правам ребенка в субъектах Российской Федерации заинтересованы во взаимодействии и сотрудничестве друг с другом.

Становление института детского Уполномоченного в России началось в 1998 г. Пилотными стали территории, политическая воля руководителей которых была определена и направлена в пользу детей — Волгоградская, Калужская, Новгородская области, города Санкт-Петербург, Екатеринбург.

На уровне Российской Федерации, начиная с 1998 года, успешно действуют, расширяясь и закрепляясь в различных, приемлемых для территорий моделях 57 уполномоченных по правам ребенка. Их деятельность уже общепризнанна в регионах. О необходимости защиты прав и интересов ребенка с привлечением новых независимых технологий говорят в последние годы на разных уровнях власти и гражданского общества. Но все новое пробивается трудно. Однако, детские проблемы и беды — это совсем старый вопрос, давно требующий своего решения. И оно должно быть найдено.

Первый практический опыт по защите прав, свобод и интересов ребенка уже наработан в регионах действующими Уполномоченными по правам ребенка. Но, к сожалению, развитие этого института идет очень медленно, федеральной законодательной базы под этот необходимый каждому ребенку «спасательный круг» пока не создано. Некоторые регионы, не поняв до конца всей важности и необходимости вопросов защиты детей, прекратили деятельность детских омбудсманов (Калужская и Новгородская области). Несмотря на все трудности, в 2005 году между детскими омбудсманами подписано соглашение о взаимном сотрудничестве в интересах детей и создана Ассоциация Уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ. Председателем этой Ассоциации избран Уполномоченный по правам ребенка г. Москвы Алексей Головань.

Как особенно важную и значимую, в вопросах развития института Уполномоченного в РФ, можно определить поддержку детских омбудсманов Представительством Детского Фонда ООН (ЮНИСЕФ) в РФ, Советом при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека и Министерством здравоохранения и социального развития РФwww.ombudsmandeti.ru .

Главная задача Ассоциации — учреждение, развитие и поддержка деятельности института детского Уполномоченного в тех регионах, которые готовы объявить определяющей на своей территории политику приоритетного отношения к детству.

В 2007 году будет издана методическая литература и информационные и наглядные материалы по вопросам защиты прав ребенка и деятельности института детского омбудсмана в России. При поддержке ЮНИСЕФ планируется провести ряд крупных мероприятий в федеральных округах РФ с целью развития такого важного института в регионах.

Следует отметить, что в конце 1990;х годов, когда принимался Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», по настоянию субъектов РФ право учреждения должности омбудсмана в субъектах было закреплено за самими субъектами, по их желанию. По этой причине указанный нормативный правовой акт был принят лишь с помощью согласительной комиссии. Отсутствие императивной нормы привело к тому, что должность омбудсмана сегодня учреждена не во всех субъектах Федерации. Разумеется, кому-то это нравится, а кому-то — нет.

Неоднократные попытки бывшего федерального омбудсмана Олега Миронова и действующего — Владимира Лукина убедить депутатов внести изменение в действующий Закон и сделать учреждение должности Уполномоченного по правам человека обязательным для всех субъектов, результатов не дали. Но это «издержки» демократии и требование конституции о разделении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. На данном этапе развития общества не все субъекты хотят иметь под боком дополнительный контролирующий орган, который лишний раз будет напоминать им о наличии проблем с соблюдением прав человека, о которых они сами прекрасно знаютБашимов М. С. Становление и перспективы института Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. № 7. С. 25.

На этом фоне вышеназванный пункт в Указе Президента России с рекомендацией о целесообразности создания должности уполномоченного по правам ребенка в субъектах был откровенным «прогрессом», поскольку все понимали, что рекомендация Президента России для ее субъектов — практически то же самое, что рекомендация пленума Верховного Суда РФ для судебной системы. С одной стороны, она носит рекомендательный характер, с другой — поступить по-другому нельзя.

В этой связи показательным является учреждение еще в начале 2000;х годов должности Уполномоченного по правам ребенка в Москве, ее упразднение после девять лет успешной работы и воссоздание спустя несколько месяцев, после появления вышеназванного Указа Президента РФ.

К концу 2009 года в Ассоциацию детских омбудсманов уже входили представители почти двадцати субъектов России.

Сами детские омбудсмены работавщие в регионах уже несколько лет, рассчитывали, что с появление должности уполномоченного по правам ребенка при президенте РФ повысит их статус.

На фоне достаточно успешного развития института детских омбудсманов в России полной неожиданностью стало увольнение с должности Алексея Голованя, по сообщению СМИ, «по собственному желанию».

Указом Президента России № 1518 от 30 декабря 2010 года № 1518 новым Уполномоченным при Президенте по правам ребенка был назначен адвокат Павел Астахов.

Детский омбудсман Президента России приводит цифры, свидетельствующие о положительных и отрицательных изменениях, произошедших в стране в сфере соблюдения прав детей. В частности, по его словам, на 26,2 процента по сравнению с 2007 годом сократилось число детей, ежегодно пополняющих армию сирот. За прошлый год прибавилось 101 тысяча 17 человек «новых» (в 2007 году — 136 тысяч 790 человек). Впрочем, это может быть последствием общего демографического кризиса.

Анализ деятельности уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации свидетельствует, что этот институт стал важным звеном в государственной системе обеспечения прав и законных интересов детейБашимов М. С. Становление и перспективы института Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. № 7. С. 26.

Заняв свою нишу в сложившейся системе государственных органов, содействующих соблюдению и защите прав детей, он не подменяет деятельность других субъектов, а действует в тесном контакте с ними.

По поручению Президента Российской Федерации Д. Медведева, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка в 2010 году активно способствовал созданию института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, призванного выполнять важнейшую социальную функцию системообразующего органа, направляющего и координирующего деятельность всех иных субъектов системы защиты детства. Этот институт создан и успешно развивается в субъектах Российской Федерации, заслужил высокое доверие и положительную оценку со стороны населения, особенно родителей и детей.

На момент подписания Указа Президента Российской Федерации от 01.09.2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте РФ по правам ребенка», институт Уполномоченного по правам ребенка был учрежден всего лишь в 18 регионах страны. Ровно через год — 01.09.2010 этот институт действовал уже в 48 субъектах Российской Федерации, а к 1 апреля 2011 года пост детского уполномоченного был учрежден уже в 70 регионах страны.

В течение года в адрес глав регионов П. Астаховым не раз направлялись письма с рекомендациями о введении института Уполномоченного по правам ребенка и приведения региональной законодательной базы в отношении данного института в соответствие с поручением Президента РФ.

Вопрос введения должности Уполномоченного по правам ребенка обсуждался с главами регионов во время инспекционных поездок в регионы страны.

Выступая на заседании Госсовета 27.12.2010 г., Уполномоченный призвал всех руководителей регионов выполнить п. 5 Указа Президента РФ от 01.09.2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте РФ по правам ребенка» и ввести должность регионального Уполномоченного по правам ребенка.

Вместе с тем к настоящему времени в 13 субъектах РФ институт Уполномоченного по правам ребенка так и не создан: в Республиках Тыва, Хакасия (единственный регион, где на основании регионального закона Уполномоченный по правам человека осуществляет также и полномочия Уполномоченного по правам ребенка), Алтай, Карачаево-Черкесская, Калмыкия, Адыгея, Кабардино-Балкария, Оренбургской, Рязанской, Липецкой и Костромской областях, в Забайкальском и Камчатском крае, Еврейской автономной областиЛентовска Е. Как начиналась работа уполномоченного по правам ребенка. — М., 2010. С. 89.

В связи с отсутствием единообразия в подходах к созданию института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации и его правовой регламентации в региональном законодательстве не везде эффективно формируется государственная система защиты прав ребенка с профессионально-выстроенной, координирующей ролью регионального Уполномоченного по правам ребенка.

Наиболее предпочтительной формой учреждения института Уполномоченного по правам ребенка в регионах являетсяпарламентский способ его учреждения на основании закона субъекта Российской Федерации (классический «детский Уполномоченный»), что обеспечивает оптимальное разграничение полномочий и взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации.

На основании регионального закона об Уполномоченном по правам ребенка институт создан в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах, Волгоградской, Саратовской, Свердловской, Самарской, Новгородской, Псковской, Тамбовской, Орловской областях, Республиках Башкортостан, Саха (Якутия), Краснодарском крае, Санкт-Петербурге. В Тюменской области Уполномоченный по права ребенка действует на основании закона Тюменской области «О защите прав ребенка».

В указанных регионах Уполномоченными по правам ребенка совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации предпринимаются усилия по становлению и продвижению этого института, обеспечению его надлежащего организационно-правового оформления, кадрового, материально-технического, информационно-аналитического и финансового сопровождения, способствующих повышению эффективности его работы в сфере защиты прав ребенка.

Самым неэффективным методом создания института Уполномоченного по правам ребенка представляется его введение в структуре аппарата Уполномоченного по правам человека. В результате такого организационно-правового подхода у «детского» уполномоченного отсутствует самостоятельность — он полностью зависит от руководителя, не имеет возможности проведения независимых расследований, порой не имеет собственных бланков, кадровой и иной необходимой поддержки.

В настоящее время должности уполномоченного по правам ребенка в структуре аппарата уполномоченного по правам человека введены в 16 регионах России: Алтайский, Пермский, Хабаровский, Красноярский края, Чеченская и Татарская республики, Челябинская, Ростовская, Нижегородская, Смоленская, Тверская, Кировская, Астраханская, Пензенская, Московская области и город Москва.

В корне неверно в современных условиях возлагать исполнение обязанностей уполномоченного по правам ребенка на руководителей ведомств, создавать этот институт в структуре государственных органов исполнительной власти. Такой способ организации института Уполномоченного по правам ребенка в регионах исключает его независимость и самостоятельность и обусловлен непониманием на местах смысла деятельности и социального предназначения данного института, что обусловливает снижение его роли и статуса, и, в конечном счете, может привести к его полной дискредитации.

Снижается статус Уполномоченного по правам ребенка также при введении этой должности на общественных началах, чтопротиворечит государственно-правовому статусу данного института.

В нескольких регионах России институт Уполномоченного по правам ребенка создан с нарушениями — возложением функций, осуществляемых данным институтом, на руководителя того или иного ведомства в структуре государственных органов исполнительной власти (Удмуртская Республика, Курская, Белгородская), на депутата городской Думы (Чувашская Республика) или введением должности детского уполномоченного на общественных началах (Магаданская область, Чукотский автономный округ).

В отдельных субъектах Российской Федерации должность Уполномоченного учреждена на основании указов, постановлений или распоряжений глав регионов при Президентах субъектов Российской Федерации, губернаторах, главах администрации.

Такие непарламентские формы учреждения института Уполномоченного по правам ребенка не позволяют «детским защитникам» выполнять свою работу качественно, своевременно и эффективноБатова О. С. Пути устранения противоречий гражданского процессуального и семейного законодательства при рассмотрении споров. связанных с воспитанием детей // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 32.

Нельзя не отметить, что подавляющее большинство уполномоченных по правам ребенка в регионах нуждаются в кадровой, финансовой, материально-технической и информационной поддержке со стороны органов власти. Большая часть уполномоченных выполняет функции по защите прав ребенка, работая в единственном числе, не имея штата, помощников, а иной раз и функционально приспособленных для осуществления своей профессиональной деятельности помещений.

Тем самым не реализуются в полном объеме Заключительные замечания Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения третьего периодического доклада Российской Федерации (от 30 сентября 2005 года) в части создания должности независимого уполномоченного по вопросам защиты прав детей на региональном уровне, с четко определенными полномочиями, включающими осуществление контроля за деятельностью детских учреждений, отправления правосудия в отношении несовершеннолетних и предоставления ему необходимых полномочий и ресурсов для обеспечения эффективной деятельности.

Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка планомерно выстраивает систему защиты прав ребенка в регионах России, активно используя и потенциал Федеральных округов Российской Федерации.

В адрес Полномочных представителей Президента Российской Федерации в Федеральных округах направлены телеграммы с предложением о создании Координационных советов Уполномоченных по правам ребенка и поддержке развития института в Федеральных округах РФ.

В начале декабря 2010 года создан первый Координационный совет Уполномоченных по правам ребенка в ЮФО. Председателем совета назначен Уполномоченный по правам ребенка в Волгоградской области.

Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка уделяет особое внимание и вопросам поощрения региональных Уполномоченных по правам ребенка, международных, российских экспертов и представителей общественных организаций, занимающихся вопросами защиты прав ребенка.

В связи с этим им учрежден почетный орден «За бескорыстный труд в деле защиты детей». Первый такой орден был вручен заместителю Генерального секретаря Совета Европы г-же Мод де Бур-Букиккио, второй — Уполномоченному по правам ребенка в Красноярском крае.

Многие региональные уполномоченные активно продвигают на местах институт «детского защитника» на разных уровнях власти. Создаются муниципальные должности уполномоченных по правам ребенка, как например, в Самарской области и Краснодарском крае, формируется институт общественных помощников детского уполномоченного в Красноярском крае, Ямало-Ненецком автономном округе, Республике Карелия.

Однако в некоторых регионах, наоборот, уже созданный ранее институт Уполномоченного по правам ребенка ликвидирован. Так, в Калужской области Уполномоченный был учрежден еще в рамах пилотного проекта с ЮНИСЕФ в 1998 году и позже ликвидирован, до сих пор не образован вновь.

В Волгоградской области неоправданно прекращена работа муниципальных уполномоченных по правам ребенка в г. Волжском и г. Камышине.

Медленно пока еще развивается в регионах институт уполномоченного по права ребенка в учреждениях. В некоторых регионах создан институт Уполномоченного по правам участников образовательного процесса (например, в г. Москве, Московской области, Саратовской области).

В Красноярском крае в 800 школах введены должности общественных помощников регионального Уполномоченного по правам ребенка.

В Волгоградской области развивается институт Уполномоченного по правам ребенка в школе — учащиеся 130 школ г. Волгограда провели выборы своего защитника в школе. Уже на протяжении нескольких лет Уполномоченный по правам ребенка работает в Серафимовичском детском доме указанной областиХаманева Н. Ю. Уполномоченный по правам ребенка — защитник прав ребенка. — М.: Институт государства и права РАН. Серия Новое в юридической науке и практике. 2011. С. 45.

В Республике Карелия Уполномоченный по правам ребенка введен в школах, детских домах и других детских учреждениях.

При формировании в регионах специализированного института защиты прав необходимо соблюдение единой федеральной модели и исполнения принципов Конвенции ООН о правах ребенка.

Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, выстраивая единую сеть уполномоченных по правам ребенка в России, является Председателем Ассоциации Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, в состав которой входят все региональные уполномоченные.

За период существования института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка проведено три съезда Уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ «Институт уполномоченного по правам ребенка — важное звено в системе защиты прав и интересов детей» (23−24 марта 2010 г.), «Приоритетные направления деятельности в сфере обеспечения прав детей на современном этапе» (10−11 ноября 2010 г.), «О задачах, стоящих перед институтом Уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ, в рамках реализации послания Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации» (23−24 марта 2011 г.).

Механизм взаимодействия федерального Уполномоченного по правам ребенка с региональными «детскими защитниками» предусматривает различные формы взаимодействия и координации:

— направляются экстренные поручения в случае чрезвычайных ситуаций и инцидентов, приводящих к грубым единичным или массовым нарушениям прав ребенка в регионе;

— осуществляется совместный с региональными уполномоченными контроль в случае системных нарушений прав детей;

— осуществляется поддержка и оценка действий региональных уполномоченных в конкретных случаях нарушения прав детей;

— в рамках инспекционных поездок в регионы, объединяются усилия по выявлению случаев нарушения прав детей и осуществлению контроля за конкретными ситуациями;

— проводятся съезды Уполномоченных по правам ребенка, конференции, обучающие семинары;

— осуществляется взаимодействие в электронном рабочем кабинете Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в сети Интернет, где региональные уполномоченные имеют возможность обмениваться мнениями, обсуждать и разбирать конкретные ситуации и ЧП, системные проблемы семейной и детской политики.

— разработан и активно действует сайт Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, на котором в разделе «Ассоциация Уполномоченных по правам ребенка» имеются странички каждого регионального Уполномоченногоwww.rfdeti.ru.

Наиболее оперативным информационно-насыщенным ресурсом для обмена информацией и опытом, выработки предложений на всероссийском и региональном уровнях является созданный в сети Интернет Электронный кабинет Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Общаясь в рамках данного ресурса, региональные уполномоченные имеют возможность обмениваться мнениями, обсуждать и разбирать конкретные ситуации и ЧП, системные проблемы семейной и детской политики.

Уполномоченные по правам ребенка в регионах активно осуществляют правовое просвещение, прежде всего самих детей, налаживают линии «горячих» телефонных линий с детьми, посещают детские учреждения, разъясняя детям в доступной форме их права и обязанности, возможности их защиты, каким образом и куда они могут обратиться за помощью в случае нарушения прав ребенка.

Уполномоченные по правам ребенка выполняют важную роль в создании и становлении правозащитных детских и молодежных общественных организаций, включении их представителей в коллегиальные органы по вопросам детства. Такая социально-позитивная деятельность уполномоченных способствует отрыву несовершеннолетних от криминальной субкультуры, предоставляет им реальную альтернативу защиты и реализации своих законных интересов.