Институционализация таможенной службы

Институционализация таможенной службы таможенный служба социальный взаимодействие Институционализация — процесс закрепления социальных норм, правил, статусов и ролей, т. е. процесс образования и развития социального института.

Учитывая длительную историю становления и развития таможенной службы можно разделить процесс ее институционализации на следующие этапы:

1. Возникновение потребностей и формирование общих целей.

Институционализация таможенной службы неразрывно связана с развитием торговых отношений в древних цивилизациях и возникновении потребности в сборе пошлин в силу военных и экономических факторов развития, а также, в результате вывоза товаров и перевозок рабов.

2. Появление социальных норм и правил в ходе социального взаимодействия.

Появление первых социальных норм и правил соотносится с Древнейшим памятником, сохранившимся до наших дней, которым является Пальмирский таможенный тариф 137 г., изданный сенатом г. Пальмира (Сирия). Пальмирский тариф (первая правовая норма), один из ранних сводов пошлин, стал первым нормативным актом, регулирующим такие отношения.

Взаимодействия субъектов в торговых процессах, основанных на взимании пошлин за перевозку товаров, и контроле их перемещения, стало основными закрепившимися социальными нормами.

3. Практическое применение, принятие норм и правил.

Из поколения в поколение практически применялись и стали традицией нормы и правила, регламентированные целым исторически сложившимся перечнем нормативноправовых актов: подписанный в 1653 г. царем Московским Алексеем Михайловичем именной указ с боярским приговором «О взимании таможенной пошлины с товаров в Москве и в городах, с показанием по сколько взято и с каких товаров», Новоторговый устав 1667 г. протекционистский таможенный тариф Петра от 1724 года, таможенный устав 1755 года, таможенные тарифы 1757 г., 1767 г., 1822 г., 1850 г., 1857 г., 1868 г.

На современном этапе становления и развития таможенной службы применялось множество норм и правил, установленных такими законодательными актами как: Указ Президента России «О либерализации внешнеэкономической деятельности РФ» от 11 ноября 1991 г., положение о Государственном таможенном комитете РФ, утвержденное правительством в декабре 1991 г., положение о таможенном комитете Российской Федерации, утвержденное указом Президента Российской Федерации от октября 1994 г. № 2014.

В 1993 г. появился Таможенный кодекс Российской Федерации, который попытался воплотить в себе все основные нормы и правила, регламентирующие функционирование современной таможенной службы России. Интеграционные процессы в мировое сообщество потребовали приведения Таможенного кодекса Российской Федерации в соответствие с международными нормами в области регулирования внешнеэкономической деятельности.

Позже принятый Таможенный кодекс Российской Федерации стал документом, который был подготовлен на основе изучения и обобщения международного опыта таможенной деятельности, соответствует нормам таможенного законодательства, которыми руководствуются Всемирная таможенная организация и Всемирная торговая организация, и отечественного законодательства, регулирующего развитие экономики, предпринимательства в сфере торговли, транспорта, таможенной инфраструктуры. Нормы нового Таможенного кодекса открыли широкие возможности для активизации внешней торговли в России, для участия таможенной службы в осуществлении экономических реформ в стране и решении социальных вопросов, для создания условий вступления России во Всемирную торговую организацию, для развития взаимного товарооборота со странами Европейского союза.

Введенный в действие 1 января 2004 г. Таможенный кодекс заложил основу для формирования соответствующей мировым стандартам системы норм и правил регулирования таможенного дела в России.

Заслуживает внимания Киотская конвенция по упрощению и гармонизации таможенных процедур (в ред. 1999 г.), так как она явилась универсальным инструментом, в котором заложен потенциал содействия развитию международной экономической деятельности и выполнению интеграционной функции институтом таможенной службы.

Применение положений Киотской конвенции могло бы способствовать смене приоритетов в институте таможенной службы, тем самым сместить атрибуты административного принуждения, характерные для политических институтов в сторону функций экономического института, нацеленных на регулирование внешней торговли в интересах формирования благоприятных условий для внешнеэкономической деятельности. Это могло бы посодействовать ускорению таможенного оформления, максимальному использованию информационных технологий, прозрачности и предусмотрительности действии таможен, что существенно снижало бы проявление конфликтности во взаимоотношениях между таможенниками и участниками ВЭД, способствуя сокращению распространения неправовых практик и повышению эффективности института таможенной службы.

4. Установление санкций для поддержания норм и правил, создание системы статусов и ролей для всех членов института таможенной службы.

В целях соблюдения формально-правовой составляющей института таможенной службы был установлен перечень санкций за несоблюдение указанных норм и правил, регламентированный Таможенным кодексом Российской Федерации, Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации и Уголовным кодексом Российской Федерации.

Исходя из существующей классификации институтов, институт таможенной службы по характеру относится к формальным (регулируется законами и нормативными актами; имеет четкую организацию связей, статусов и норм, функционирует на основе информационного обмена между взаимодействующими социальными группами), а по содержанию к политическим институтам исполнительной власти, основными признаками которых являются символы (флаг, гимн, герб), роли (законодатель, судья, избиратель), физические черты (общественные здания) и кодексы поведения (конституция, законы). Для успешной деятельности политических институтов необходима совокупность следующих ресурсов: безопасность, доступ к информации, власть, государство.

Социальный институт таможенной службы — это исторически закрепившиеся нормы, ограничения и правила поведения, в рамках которых осуществляется деятельность по контролю за товаропотоками в условиях международной торговли товарами и услугами, вызванные фундаментальными потребностями общества в обеспечении национальной безопасности и защите экономических интересов государства в области внешнеэкономической деятельности. Институт таможенной службы функционирует за счет самовозобновляющихся видов социальных отношений субъектов внешнеэкономической деятельности, предусмотренных перечнем нормативноправовых, социально-экономических и культурных норм и правил, существующих и функционирующих в обществе.

Как политический институт таможенная служба имеет следующие признаки:

1. Культурные символы, создающие имидж института, которыми пронизана вся структура таможенной службы. В целях восстановления традиций таможенной службы, проведения воспитательной работы и соблюдения требований международного права в отношении морских, речных и воздушных судов таможенных органов Российской Федерации 3 декабря 1994 г., Указом Президента Российской Федерации был утвержден геральдический знак — эмблему, флаг и вымпел Таможенных органов Российской Федерации1.

Региональные таможенные управления, находящиеся в ведении ФТС России также имеют свои эмблемы, флаги и вымпелы, соответствующие историческому и культурному наследию данного региона.

2. Конституция Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации, «Кодекс чести2 таможенника Российской Федерации», а с 2007 г. Кодекс этики и служебного поведения должностных лиц таможенных органов Российской Федерации3, перечень концепций, нормативно-правовых и законодательных актов функционирующих в области таможенного дела — кодексы поведения социального института таможенной службы.

3. Идеология — важнейший социальнокультурный комплекс, поддерживающий влияние института и оправдывающий его деятельность. Идеология функционирования института таможенной службы — правоохранительная идеология борьбы с таможенными правонарушениями, контрабандой, терроризмом, незаконным оборотом наркотиков. Она претерпела изменения за последние годы и прошла разные этапы развития: первый этап — таможня для государства; второй, который закончился в 2002 г. «таможня для таможни», то есть надо было развиваться самой таможне. С 2004 г. вступил в действие новый «Таможенный кодекс РФ» и была разработана «Целевая программа развития таможенной службы на 2004;2008 годы», после чего наступил новый этап — таможня для участников внешнеэкономической деятельности, главная задача которого — организация таможенного оформления и контроля в виде сервиса. Таким образом, в настоящее время идеология развития таможенной службы направлена на такой процесс как, «trade consolidation» — содействие торговле.

Целью института таможенной службы является успешная реализация таможенного регулирования путем обеспечения наиболее эффективного использования инструментов таможенного контроля и регулирования товарообмена, участия в реализации задач по содействию внешней торговле, стимулированию развития национальной экономики и ряда других целей. Эти цели детализируются до задач, таковыми для таможенной службы РФ являются:

— взимание таможенных платежей в полном объеме и их перечисление в федеральный бюджет;

— осуществление государственного контроля за соблюдением участниками внешнеторговой деятельности запретов и ограничений при перемещении товаров через таможенную границу;

— контроль за осуществлением внешнеэкономической деятельности с использованием средств тарифного и нетарифного регулирования;

— выявление, пресечение и раскрытие преступлений и административных правонарушений в таможенной сфере.

Сфера деятельности института таможенной службы достаточно объемна, она включает таможенное оформление и таможенный контроль, а также взимание таможенных платежей.

Функции института таможенной службы, в соответствии с теорией функционального анализа Р. Мертона, можно разделить на два вида: явные и латентные4. К явным функциям относятся те, ради осуществления которых собственно учреждена и действует государственная система таможенных органов, в соответствии с действующими нормативными актами и в пределах своей компетенции:

— проводит таможенное оформление и таможенный контроль, создают условия, способствующие ускорению товарооборота через таможенную границу;

— взимает таможенные пошлины, налоги, антидемпинговые, специальные и компенсационные пошлины, таможенные сборы, контролирует правильность исчисления и своевременность уплаты указанных пошлин, налогов и сборов, принимает меры по их принудительному взысканию;

— обеспечивает соблюдение порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу;

— обеспечивает соблюдение установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и международными договорами РФ запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу и обеспечивают в пределах своей компетенции защиту прав интеллектуальной собственности;

— ведет борьбу с контрабандой и иными преступлениями, административными правонарушениями в сфере таможенного дела, пресекает незаконный оборот через таможенную границу наркотических средств, оружия, культурных ценностей, радиоактивных веществ, видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, их частей и дериватов, объектов интеллектуальной собственности, других товаров, а также оказывают содействие в борьбе с международным терроризмом;

— осуществляет в пределах своей компетенции валютный контроль операций, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, в соответствии с законодательством РФ о валютном регулировании и валютном контроле и ведут таможенную статистику внешней торговли;

— обеспечивает выполнение международных обязательств РФ в части, касающейся таможенного дела, осуществляют сотрудничество с таможенными и иными компетентными органами иностранных государств, международными организациями, занимающимися вопросами таможенного дела;

— осуществляет информирование и консультирование в области таможенного дела, обеспечивают в установленном порядке государственные органы, организации и граждан информацией по таможенным вопросам, а также проводит научно-исследовательские работы в области таможенного дела;

— обеспечение экономической и национальной безопасности страны;

— пополнение таможенными доходами федерального бюджета страны.

К латентным функциям института таможенной службы относятся:

— социализирующая, обеспечивает передачу опыта, знаний и навыков старшими поколениями таможенников более молодым;

— образовательная, занимается подготовкой, переподготовкой специалистов, а также повышением квалификации кадрового состава таможенной службы;

— интеграционная (глобализационная), обеспечивает интеграцию государства в мировое сообщество через укрепление международного сотрудничества в области таможенного дела, гармонизацию и упрощение таможенных процедур за счет создания таможенных союзов, принятие участий в международных конвенциях;

— обеспечение занятости населения, предоставление вакантных должностей на места должностных лиц таможенных органов, обеспечивающего персонала (делопроизводители, служащие общепита, хозяйственные работники, водители и т. д.);

— социально обеспечивающая, данная функция вытекает из явной функции пополнения бюджета, т.к. федеральные и таможенные доходы идут на удовлетворение общественных потребностей (выплату пенсий, зарплат, материальное обеспечение — более 40% бюджетных средств);

— адаптационная, обеспечивает приспособление института таможенной службы к изменяющимся условиям в процессах интеграции в экономики в мировое сообщество и в обществе в целом.

Протекающие в обществе процессы постоянно меняют потребности индивидов, групп, слоев и классов общества, следовательно, меняется и характер отношений института таможни с социальной средой. Вследствие этого может возникнуть ситуация, когда изменившиеся социальные потребности не найдут адекватного отражения в структуре и функциях социального института (часто связано с интенсивным протеканием радикальных социальных перемен). В результате такого несоответствия в деятельности социального института могут возникнуть явления дисфункций, как в сфере внешней, материальной, организационной структуры соответствующих учреждений, так и в характере, в содержании деятельности социального института.

Основой всех дисфункций таможенной службы, как любого политического формального института является персонолизация деятельности. Внешне явления дисфункции социального института таможенной службы выражаться в недостатке подготовленных кадров, материальных средств, в организационных недостатках и т. д. С содержательной точки зрения недостатки выражаются в неясности целей деятельности, в их противоречивой интерпретации, парализующей деятельность института, неопределенности функций, падении социального престижа и авторитета данного института. Несоответствие деятельности института характеру социальных потребностей ведет к снижению значения его служебной роли, что, в свою очередь, ведет либо к вырождению его служебных функций в ритуальную деятельность, не направленную на достижение какой-либо рациональной цели (бюрократизм), либо к использованию формального статуса социального института для корыстного злоупотребления (коррупция).

Дисфункции социальных институтов влияют на функционирование отдельных контуров социального механизма таможенной системы. Разрыв между формальными (законодательная и нормативно-правовая база) и неформальными нормами (социокультурное наследие, характеризующееся национальными и историческими факторами развития) и реальными практиками (низкая оплата труда, бюрократия, коррупция и т. д.) отрицательно сказывается на эффективности института таможенной службы, поскольку ставит его в зависимость от стохастических факторов, таких как, например, интересы отдельных групп влияния. Помимо бюрократии, коррупции, низкой профессиональной и конфликтной компетентности, присутствуют такие дисфункциональные аспекты, как несовершенство законодательной базы в сфере таможенного дела и низкий уровень социального обеспечения таможенной службы.

Что касается средств и учреждений достижения цели и реализации функций, возложенных на социальный институт таможенной службы, то их можно классифицировать в соответствии с разделением институтов на составляющие следующим образом:

— средства: формально-правовая (законодательные, нормативноправовые нормы в области таможенного дела) и культурная составляющая института (социокультурные нормы, правила поведения, культурные механизмы, такие как общественное мнение и моральные оценки окружающих);

— система взаимодействующих таможенных органов и организаций, участвующих в таможенной деятельности5.

В соответствии с социальными функциями базовых политических институтов, которые обеспечивают общественные потребности, за счет территориальной организации групп и рационального согласования их интересов6, а также в связи с общественно-служебным характером собственности с в теории раздаточной экономики, социальный институт таможенной службы определяется территориальной организацией, устройством системы таможенных органов, обеспечением порядка занятия ими управленческих позиций, за счет которых реализуется принятие общегосударственных решений и регулируется порядок разрешаемых проблем.