От национальной политики к этнокультурной: проблемы становления доктрины и практики. 
1990—2002 годы

Революционный кризис и политизация этничности

Межнациональные отношения оказались в эпицентре происходивших в начале 90-х гг. перемен, которые охватили Россию после распада СССР. Наибольшую сложность и остроту им придавали политизация, использование национального фактора как инструмента в борьбе старых и вновь формирующихся элит за власть и ресурсы. Эти процессы происходили на фоне затянувшегося «кризиса идентичности» россиян, болезненно привыкавших ассоциировать себя не с великим СССР, а именно с Россией, когда националисты разных направлений прямо противодействовали формированию единого гражданского самосознания общества. Экономические, этнические, демографические и социально-политические факторы тесно переплелись и в наибольшей мере воздействовали на состояние национальных проблем.

При этом оказалось, что советская школа ученых, занимавшихся всем комплексом национальных проблем, исчерпала конструктивный потенциал, способный обеспечить творческий, новаторский подход к многозначным и всякий раз оригинальным проявлениям мобилизованной этничности, этнического предпринимательства, этноконфессиональной идентификации социальных, культурных и иных групп, организаций и структур. Становилось все более очевидным, что марксизм, особенно в его узком, догматически трактовавшемся в советский период виде, не содержит ответов на всю совокупность вопросов, выдвинутых новой эпохой, и не является всеобъемлющим, адекватным современной ситуации учением. На повестке дня появился целый ряд проблем, перед которыми он был бессилен, что отнюдь не снижает исторической значимости этой доктрины.

Поиск наиболее приемлемых механизмов регулирования этнополитических процессов, разрешения разнообразных проблем в межнациональных отношениях, в целом осуществления новой государственной национальной политики проводился одновременно на многих уровнях. Свои рецепты и проекты — от самых радикальных до сугубо консервативных и охранительных — предлагали лидеры национальных движений и организаций, руководители быстро набиравших опыт политических партий, представители законодательной и исполнительной власти, ученые, общественные деятели.

При этом, как показала политическая практика, наиболее взвешенный подход, отвечающий требованиям времени и перспективным целям всесторонней модернизации России на основе учета известных исторических и иных особенностей ее развития, был предложен как учеными, так и политиками. Особую значимость имели идеи и инициативы ведущих этнологов Р. Г. Абдулатипова, В. А. Михайлова, В. А. Тишкова, вскоре принявших непосредственное участие в разработке новой государственной национальной политики. Характерным примером может служить сборник материалов международной научно-практической конференции «Национальная политика в Российской Федерации» (М., 1993). Ее участники — российские и зарубежные ученые — дали актуальный на начало 90-х гг. XX в. срез проблем формирования стратегии и механизмов национальной политики в России, высказали ряд полезных суждений и предложений по поводу судеб национальной государственности, урегулирования этнических конфликтов, взаимосвязи политических, правовых, экономических, образовательных и иных аспектов в развитии и влиянии этнического фактора в постсоветской реальности.

В то же время начались выступления политиков, среди которых следует отметить В. В. Жириновского, озвучившего казавшиеся поначалу радикальными предложения, направленные на отказ от неоправданной фетишизации политического самоопределения российских этносов. На законодательном уровне в середине 90-х гг. выработку и реализацию современной государственной национальной политики возглавил Комитет по делам национальностей Государственной Думы РФ (председатель В. Ю. Зорин).

С учетом уроков прошлого был создан Государственный комитет по делам национальностей, который в последнее 10-летие XX в. осуществил ряд важных мероприятий по реформированию и выработке новой модели национальной политики. Однако в долгосрочной перспективе практика показала явную недостаточность административных способов и институтов решения накопившихся проблем, тем более что они самым тесным образом были связаны со всеми другими животрепещущими вопросами жизни российского социума в переломное время — политическими, социальными, экономическими, культурными, психологическими, военными и международными.

Одной из главных заслуг Госкомитета была разработка в 1992 г. проекта Концепции государственной национальной политики РФ, которая впервые в отечественной науке и политике XX в. обратила внимание на позитивное содержание и значение института национально-культурной автономии как дополнения к системе исторически сложившихся национально-государственных образований. Речь шла об оптимизации федерального устройства, когда в перспективе равноправными субъектами федерации должны были стать укрупненные территориальные образования. Имелось в виду уравнение статуса всех субъектов РФ и действительное укрупнение областей по региональному принципу. Как показали последующие события, вплоть до настоящего времени, несмотря на острую критику со стороны ряда специалистов, эта линия в долгосрочном плане оказалась верной.

В ходе обсуждения проекта Концепции и Федеративного договора ярко выявились разногласия между учеными и политиками, базировавшиеся не только на отличающихся методологических, но и во многом политических позициях (1). В российской этнополитологии до сих пор сохраняются два подхода. Представители первого в соответствии с мировым опытом и наукой предлагают отказаться от политической трактовки принципа самоопределения наций, не вкладывать в него этнический смысл. Сторонники другого активно доказывают, что такая постановка вопроса якобы ведет к великодержавию, нарушению всех правовых норм и гуманистических принципов.

Однако сама логика федеративного строительства, реформирования основ жизнедеятельности российских этносов в рамках всесторонних преобразований в РФ в последнее 10-летие XX в. показала не только болезненность отказа от догматических стереотипов мышления и политики, но и объективную необходимость выработки новой линии. Ее контуры медленно, в противоречиях повседневной практики реформ и трансформаций обрисовывались всей совокупностью факторов реального общественного процесса.

Именно он поставил в центр политической жизни комплекс важнейших вопросов и задач — сохранение единства и целостности РФ, преодоление межэтнических и региональных конфликтов разной степени остроты и масштабов, выработка новой модели взаимоотношений Центра и субъектов Федерации, а также внутрисубъектных отношений, переход от политизации этничности к демократической национальной политике с приоритетным вниманием к этнокультурному ее компоненту и т. д. Все эти и многие другие проблемы были прямо связаны с системой политических, социально-экономических, демографических и культурных факторов, определявших и составлявших содержание проводившихся в стране реформ.

Немаловажное значение приобрела необходимость осознания всеми участниками политического процесса изменившегося облика России, которая стала более этнически однородной, чем СССР, где русские составляли 51%, и в то же время остается поликультурным государством (18% в 1989 г. составляло нерусское население). Согласование интересов личности и государства, этнических групп большинства и меньшинств должно было стать признанным приоритетом внутренней политики страны, условием сохранения ее целостности и дальнейшего прогресса.

Обратимся к конкретному опыту разработки основ национальной политики в 90-е гг. на примере деятельности законодательных органов власти РФ. Уже при принятии в апреле 1991 г. Закона РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» проявились все противоречия политической ситуации в стране. Это привело к тому, что по своей идеологии Закон оказался ущербным. Его субъектом стали не непосредственно пострадавшие от репрессий граждане, а «репрессированные народы». К тому же Закон допускал возможность территориальной реабилитации, тем самым создав условия для возникновения новых конфликтов.

Он не содержал в себе конкретных механизмов реализации основополагающих статей (политической, экономической, территориальной реабилитации) и был лишь правовой базой для разработки и принятия соответствующих нормативных правовых актов. Необходимо было гарантировать соблюдение законных прав тех граждан и народов, которые не по своей вине оказались причастны к трагедиям репрессированных, а также специально оговорить, что территориальная реабилитация (ст. 6 Закона) не влечет за собой переселение граждан других национальностей, которые проживают на территории репрессированных народов.

Как известно, фактор централизации государственного управления в СССР сдерживал межнациональные территориальные конфликты. Сама идея моноэтничной государственности подавлялась искусственным форсированием интернационализации общественных отношений. К тому же государственная политика не считала существенным фактором для Советского Союза в целом внутренние национально-республиканские границы. Да и в ментальности общества они также уступали место куда более важным представлениям о единстве и целостности страны как общей Отчизны советских людей.

Однако проблемы адекватного соотношения национальной и государственной территории, особенно в связи с реабилитацией репрессированных народов, не только не были сняты с повестки дня, но и приобрели новое звучание после распада СССР. К тому же национальная политика не может не учитывать динамику состава населения территорий, становящихся объектом надежд и притязаний.

Исторический опыт XX столетия свидетельствует, что любая попытка принудительного изменения территории проживания этноса в ущерб другому (или его части) закладывает мину замедленного действия там, где проведено искусственное разграничение. Ареал жизнедеятельности этноса объективно является одной из коренных его ценностей, а потому менее болезненно и более спокойно процесс реабилитации территорий мог бы происходить лишь при существенных изменениях в национальном самосознании, в том числе в исторической памяти этносов, а также при смене общественно-политических и национальных ориентиров в целом.

Это учитывали ученые и специалисты, занимавшиеся проблемами репрессированных народов России в 90-е гг. Уже при подготовке законопроекта многие ученые, а также парламентарии заметили указанные недостатки документа и выступали за их устранение. К ним относятся Комитет Верховного Совета РСФСР по вопросам межреспубликанских отношений, региональной политике и сотрудничеству, Комитет по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления, Комитет по науке и народному образованию, Комитет по делам инвалидов, ВНИИ проблем укрепления законности и правопорядка Прокуратуры СССР. Однако общая социально-психологическая атмосфера революционной ломки, «бури и натиска», доминировавшая в обществе, повлияла на судьбу Закона и привела затем к необходимости поиска и выработки дополнительных мер по исправлению названных недостатков.

В результате в июне 1992 г. Комиссия Совета Национальностей Верховного Совета РФ по репрессированным народам рассмотрела законопроект «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации». 3 июля этот Закон принял Верховный Совет. В нем объявлялся мораторий на территориальную реабилитацию и все территориальные переделы в стране. Закон предусматривал разработку в течение переходного периода законодательных актов о границах и порядке решения вопросов, связанных с изменением государственно-территориального деления России.

В Государственно-правовом управлении при Президенте РФ рассматривался проект концепции реализации Закона РСФСР «О реабилитации репрессированных народов». В частности, обращалось внимание на то, что попытки волевого решения вопросов территориальной реабилитации могут вызвать серьезные эксцессы, в связи с чем предлагалось временно приостановить действие ст. 3 и ст. 6 данного Закона. Как этап на пути к решению национально-территориальных проблем допускалось создание национально-административных единиц — сельсоветов, поселков, районов — и органов национально-культурной автономии (2).

Эта позиция подтверждалась событиями в регионах. Так, еще в конце октября 1991 г. на имя Б. Н. Ельцина поступило обращение от представителей Саратовской, Астраханской, Ростовской областей, Дагестанской и Северо-Осетинской АССР, в котором говорилось о «катастрофическом обострении» конфликтной ситуации на территории Юга России и в Центральном Поволжье в связи с началом реализации Закона о реабилитации. Наряду со вспышками вооруженного противостояния на Северном Кавказе возникла «настоящая реальная угроза гражданской войны… Многими лидерами общественных движений ст. 3 и ст. 6 Закона истолкованы как официальное разрешение на перекройку существующих административно-территориальных границ. При этом полностью игнорируется ч. 3 того же Закона о недопустимости ущемления прав и законных интересов народов, проживающих на спорных территориях». Авторы обращения «от имени миллионов сограждан» настаивали на исключении из Закона РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» ст. 3 и ст. 6, послуживших «поводом для межнациональных конфликтов и началом развала единой России» (3).

Как известно, в последующем эти опасения подтвердились, и органы власти в Центре и на местах были вынуждены принимать самое активное участие в урегулировании этнополитических противоречий и конфликтов, выраженных нередко в крайне острой форме.

Вместе с тем сам процесс реабилитации граждан разных национальностей, пострадавших от репрессий, имел важнейшее значение для демократизации национальной политики. 1 июля 1993 г. был принят Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР „О реабилитации репрессированных народов“», который сыграл существенную роль в определении компенсации ущерба, понесенного народами. Специальные постановления Верховного Совета РСФСР: «О реабилитации российских корейцев» от 1 апреля 1993 г., «О социально-экономической поддержке балкарского народа» от 10 июня 1993 г.; «О реабилитации российских финнов» от 29 июня 1993 г.; «О мерах по государственной поддержке экономического и социального развития Карачаево-Черкесской Республики» от 12 мая 1993 г.; «О мерах по реабилитации карачаевского народа и социально-экономической поддержке Карачаево-Черкесской Республики» от 30 октября 1993 г. — также наполняли реальными мероприятиями столь важный и объективно необходимый для всего общества процесс.

Работа в этом направлении продолжалась в последующие годы. В частности, в 2001 г. был принят проект федерального Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „О реабилитации жертв политических репрессий“» по вопросу реабилитации представителей этнических меньшинств, депортированных из бывших союзных республик и принявших российское гражданство, а также по отнесению части финнов-ингерманландцев к категории жертв политических репрессий.

Не менее важным фактором национальной политики стало резкое усиление активности национальных и региональных элит, вылившейся в так называемый «парад суверенитетов». Показательным примером является ситуация в Татарстане, где при опоре на мощный подъем националистических настроений была принята Конституция, в которой Республика фактически определялась как суверенное государство с его важнейшими атрибутами. Это стимулировало инициативу бывших советских автономий, а вслед за ними краев и областей России (Вологодская и Свердловская области) по повышению своего статуса и расширению полномочий субъектов федераций с их законодательным закреплением в правовых актах регионов. Якутия, Башкортостан и Татарстан перестали платить налоги в федеральный бюджет. При этом ряд лидеров демократического движения (Г. В. Старовойтова и др.) в своем стремлении покончить с советским прошлым перешли к другой крайности, игнорируя или не замечая реальной опасности безоговорочной поддержки национальных движений.

Противоречия между Центром и республиками были порождены неразвитостью федеративных отношений, неэффективностью сугубо централизаторского начала в управлении регионами, несоответствием между фактической самостоятельностью местных властей в хозяйственной деятельности и отсутствием необходимой для ее реализации юридической базой. Уже в начале 1991 г. свыше 150 российских административных единиц обратились к федеральным властям с просьбой об образовании на их территории так называемых «свободных экономических зон». Только в октябре 1993 г. прозвучало официальное признание необходимости пересмотра концепции экономической реформы и переноса центра тяжести экономических преобразований в регионы России. С 28 до 40% за 1992—1993 гг. была увеличена доля региональных бюджетов в консолидированном бюджете страны, несколько расширены права всех регионов во внешнеэкономической деятельности (4).

Однако центробежные тенденции по-прежнему оставались наиболее мощными, к тому же лоббировались различными партиями. В то же время нарастало противоборство между национально-территориальными и административно-территориальными образованиями, основы которого были заложены еще Конституцией СССР 1936 г. Национальная идея стала активно использоваться этнократической элитой республик в целях поддержания мобилизационной готовности населения, применялась как идеологическое орудие сепаратизма. Рост национального самосознания и «антиимперские» настроения умело включались в арсенал средств для завоевания власти в Чечне, где группа Д. Дудаева свергла председателя Верховного Совета Чечено-Ингушской республики и затем заявила о выходе из состава Российской Федерации (5).

В 1990—1992 гг. все республики приняли декларации о суверенитете, в конституциях ряда из них (Татарстан, Саха-Якутия и др.) были зафиксированы положения, угрожавшие суверенитету и целостности РФ. Края и области также проявили активное стремление к повышению своего статуса и расширению полномочий. В административно-территориальных единицах с преобладанием русского населения требования расширения самостоятельности не выходили за рамки экономических, а также децентрализаторских реформ. В некоторых же автономиях экономическая и административная самостоятельность рассматривалась значительной частью местной политической элиты как переходная ступень к полной независимости.

Серьезную угрозу целостности государства составила и борьба законодательной и исполнительной власти Центра, обострившаяся к весне 1993 г. Региональные власти привлекались сторонами конфликта в качестве союзников, что привело к ослаблению всех государственных институтов. Лишь после трагических событий октября 1993 г. центральная власть обрела возможность усилить влияние на регионы, прежде всего путем поиска согласия и компромиссов.

Подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора и принятие Конституции Российской Федерации в декабре 1993 г. имело принципиальное значение для судьбы государственности и определения сущности национальной политики на современном этапе. В частности, единственным носителем суверенитета России является ее многонациональный народ. Этничность отделена от государственного строительства, что выразилось в отказе от терминов «национально-государственный», «национально-территориальный» и т. п. Закреплено равноправие субъектов Федерации и сохранена историческая преемственность государственно-правовых традиций, прежде всего в наименованиях субъектов РФ.

Конституция предусматривает право на «сохранение родного языка», права малочисленных народов (ст. 68, 69). Зафиксировано также, что «каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества» (ст. 26); «не допускается пропаганда или агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального или языкового превосходства» (ст. 29). Таким образом, Основной Закон Российской Федерации закрепил мультиэтническую модель нашего общества.

При этом многие положения Федеративного договора нашли отражение в Конституции РФ. В частности, в соответствии с ч. 3 ст. 11 разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется самой Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Заключительные и переходные положения Конституции предусматривают также (п. 1), что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции действуют положения Конституции, и положения Федеративного договора не могут рассматриваться как ее составная часть (6).

Вместе с тем, несмотря на равноправие субъектов Федерации, она отличается асимметричностью, поскольку включает в свой состав государственные образования, сформированные по разным принципам — национально-территориальному (республики, автономии) и территориальному (края, области, города федерального значения). Это обусловило определенные различия в их правовом статусе, в уровне социально-экономического развития. Асимметричность связана с характером двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти страны и органами государственной власти одного из субъектов Российской Федерации (7).

Так, политика прагматичного баланса интересов и роли Центра и субъектов федерации нашла отражение в договоре 1994 г. «О разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан». Она признавалась субъектом международного права, уровень суверенности был значительно повышен. Договор стал возможным вследствие изменения отношения к федеральной власти со стороны лидеров республик и развития идеи гражданского согласия в качестве основной политической доктрины. Такой компромисс был следствием и причиной дальнейшего ослабления вертикали власти в стране и в то же время резко снизил накал радикальных националистических настроений в Республике Татарстан.

В то же время неспособность федеральной власти действенно контролировать в тот период основные рычаги влияния на регионы привела в дальнейшем к росту регионализма и уже в конце века осознавалась руководством страны как необходимость более сбалансированных отношений между Центром и субъектами федерации. В итоге в последние годы началось закономерное усиление управленческой вертикали, в том числе с приведением законодательства республик в соответствие с общероссийским.

Совершенно очевидно, что преодоление противоречия между неадекватностью современным условиям этнонациональной формы государственного устройства, с одной стороны, и ее реальной укорененностью в политической структуре РФ, равно как и в сознании многих людей, с другой — возможно лишь как постепенный процесс. Он связан с укреплением первых позитивных плодов существования новой федерации, изменением психологии, реальных социально-экономических условий жизнедеятельности общества, с политической стабилизацией в стране.

Национальная политика 90-х гг. XX в., несмотря на ее переходный характер, революционные обстоятельства формирования и реализации, в целом была направлена на формирование в обществе понимания того, что основная форма самоопределения — это право представителей всех этносов участвовать в общегосударственном механизме власти для отстаивания своих интересов и развития своей культуры.

Целостность государства с международно-правовой точки зрения наилучшим образом обеспечивается проведением демократической национальной политики, направленной на поддержание единства гражданского общества и многообразия его этнических составляющих.

В основу такой политики входят принципы национального паритета и межнационального партнерства, предполагающего равенство республик и других субъектов федерации по отношению к федеральной власти и национальности. Равенство прав предполагает отказ от исключительных возможностей контроля над территорией, институтами власти и природными ресурсами, а также необходимость принятия согласованных решений с учетом интересов различных этнических групп. Кроме того, государство призвано создавать условия, позволяющие представителям разных национальностей самостоятельно определять и реализовывать свои социально-культурные цели, защищать свои права и свободы, создавать свои ассоциации, общества и другие институты гражданского общества.

Важнейшую роль национальные аспекты играют в развитии и совершенствовании федеративной сущности российского государства. Государственная национальная политика шире федеративной по субъектам, которые вовлечены в ее сферу — это не только федеральный Центр и субъекты РФ, но и широкий крут национальных общественных объединений, представляющий этносы, этнические группы, диаспоры и меньшинства на всей территории страны. В связи с этим существенно иным является и содержание этнополитики, предусматривающей не только вопросы управления федеративными отношениями в политике, экономике, социальной сфере. Она включает в себя не менее актуальные для этносов вопросы формирования общего поликультурного пространства, без гармонизации функционирования которого невозможно обеспечить устойчивое развитие как федерации, так и общества в целом.

Кроме указанного принципа равноправия субъектов национальной политики, в ней принципиально важно и то, что государствообразующими выступают все нации и этнические группы, и это отнюдь не преуменьшает исторической роли русского народа как собирателя российских земель и первосоздателя общего государства.

Доктринальный сдвиг произошел в феврале 1994 г., когда в первом послании Президента РФ вновь избранному Федеральному Собранию впервые признавалось, что сама структура государства является причиной этнической напряженности. Отмечая историческую необходимость существования и этнотерриториального, и административно-территориального принципов построения РФ, послание в то же время подчеркивало, что противоречия между ними будут уменьшаться на основе нового понимания нации как согражданства, которое заложено в Конституции. Не менее важно и указание на то, что ни одна этническая группа не может обладать исключительным правом контроля над территорией, политическими институтами и ресурсами (8).

В 1993 г. был создан также Конгресс национальных объединений России (КНОР) — общественный союз всероссийских и межгосударственных организаций национальных меньшинств — диаспор, не имеющих в пределах РФ национально-территориальных образований или проживающих вне таковых. В период своего создания КНОР был первым общероссийским общественным Союзом различных национальных организаций. За восемь лет своего существования КНОР динамично развивал свою гуманитарную деятельность на общественно-политической арене страны. На уровне экспертов принимал участие в законотворческом процессе, разрабатывал и реализовывал программы в области самоорганизации общественных национальных сообществ в различных регионах страны, в области культуры и образования, межэтнических отношений, в создании межрегиональной системы общественных коммуникаций и т. д. КНОР был активным участником Гражданского форума.

В КНОР вошли, в частности, Объединение украинцев России, Азербайджанская гражданская Ассамблея, Союз поляков в России, Ассоциация еврейской культуры и Федерация еврейских организаций и общин, Общество грузин России, Общество армянской культуры и Международная армянская Ассамблея, Общество молдавской культуры, Объединение греческих общин России, ассоциация корейцев России, Ассамблея курдов СНГ, Уйгурское культурно-просветительное общество, Общество ассирийской культуры, Российский клуб.

С учетом того, что эти организации создали региональные отделения во многих субъектах РФ, КНОР стал одним из самых представительных общероссийских национальных объединений. Он выступил инициатором и организатором 1-й Всероссийской конференции «Диаспорные народы, государство и общество» (1996), в которой приняли участие представители многих российских диаспор, органов государственной власти РФ и ее субъектов. Решения конференции реализуются в мероприятиях властных органов всех уровней в рамках положений Концепции государственной национальной политики Российской Федерации. Президиум КНОР принимал непосредственное участие и в подготовке проекта Закона «О национально-культурной автономии» (9).

Летом 2002 г. в процессе своего развития КНОР трансформировался в Общероссийский Союз общественных объединений «Союз Диаспор Российской Федерации» (СДР). Сегодня СДР объединяет 22 диаспоры Российской Федерации, которые имеют 278 общинных организаций в 76 регионах страны. В СДР также входят: «Лига малочисленных народов Севера», «Лига Народов России», правозащитная организация «Диктатура Закона», Российский Фонд Культуры и т. д. При СДР созданы и действуют «Общественный Центр информационного сотрудничества „СВОД“» и «Международный деловой Клуб» (МДК). Новым шагом в развитии деятельности СДР становится организация «Международного центра национальных культур стран СНГ и Прибалтики».

Трансформация государственности в 90-е гг. также повлияла на существо и направленность национальной политики России. Это выразилось и в деятельности Государственной Думы, в составе которой уже в первом созыве были созданы комитеты по делам национальностей и по делам Федерации и региональной политике.

Кризисное состояние экономики, социально-политические противоречия в обществе, крайнее напряжение межнациональных отношений на Северном Кавказе, проблемы вынужденных переселенцев и беженцев ставили перед Комитетом и Думой в целом задачу оперативной законодательной работы, способной обеспечить юридические основания демократической национальной политики и разрешения конфликтных ситуаций в этой сфере. Это требовало укрепления всех институтов власти, налаживания конструктивного взаимодействия их с общественными, прежде всего национальными структурами и силами, налаживания действенных механизмов реализации прав и свобод гражданина независимо от его этнической принадлежности.

Комитет Государственной Думы по делам национальностей под председательством Б. Б. Жамсуева разработал и внес в парламент законопроекты «Об основах отношений между краем, областями и входящими в их состав автономными округами», «О национально-культурном объединении граждан», «О национальных меньшинствах», «Об общих принципах местного самоуправления на территориях компактного проживания национальных меньшинств и коренных народов в Российской Федерации». Они должны были способствовать решению ряда наиболее чувствительных этнических проблем в стране, однако не были приняты. Одобренный Думой 20 июля 1995 г. законопроект «Основы правового статуса коренных малочисленных народов России» не был утвержден Президентом РФ.

Такая судьба законотворческой деятельности парламента первого созыва примечательна. Она объясняется многими факторами — отсутствием опыта подобной работы у депутатов и представителей других институтов власти, остротой самих межэтнических отношений, влиявшей на позицию разработчиков проектов и общество в целом, слабостью концептуального переосмысления основ и направленности национальной политики в новой России, которое происходило в крайне сложной политической, идеологической, психологической и интеллектуальной атмосфере.

Тем не менее наработанный в 1-й Думе опыт имел позитивное значение — отрабатывались процедурные и согласительные механизмы законодательной деятельности, апробировались разные элементы моделей и концепций национальной политики, на парламентских слушаниях создавалась возможность выявить позицию представителей органов власти, ученых, общественности по особо важным проблемам текущей политики.

В частности, 21 марта 1995 г. Комитетом по делам национальностей были проведены слушания «Северный Кавказ: проблемы межнациональных отношений, укрепления единства Российской Федерации». Осуждая военную акцию в Чечне, анализируя различные аспекты проблемы в целом, участники слушаний предложили в принятых ими рекомендациях комплекс мер, направленных на решение проблемы. Особое значение придавалось реализации ранее принятых законов, решений и государственных программ, развитию интеграции усилий общественных структур региона, оптимизации деятельности Министерства по делам национальностей и региональной политике, использованию традиционных форм и институтов этносообществ, опыта советского времени в урегулировании межэтнических отношений.

25 мая 1995 г. состоялись парламентские слушания по проблемам репрессированных народов, на которых был дан анализ проведенной с конца 80-х гг. работы, выявлены противоречия и недостатки в законодательной базе реабилитации репрессированных народов, отмечены позитивные изменения в их положении. К примеру, в 1993—1994 гг. были достигнуты соглашения между Дагестаном и Калмыкией, между Калмыкией и Астраханской областью по поводу использования (аренды) пастбищ, ставших объектом территориальной реабилитации. В 1992— 1994 гг. проводилась индивидуальная денежная компенсация в Кабардино-Балкарии и Ингушетии, Республике Дагестан было выделено 384 млн руб. для осуществления программы переселения лакцев и возвращения на их место ранее проживавших здесь чеченцев-аккинцев.

В восстановленных республиках репрессированных народов интенсивно возрождалась национально-культурная деятельность — были открыты учебные заведения, вводилось изучение национальных языков в школах, создавались национальные средства массовой информации, театры и т. д. (10).

В Думе 2-го созыва Комитет по делам национальностей создал 4 подкомитета — по национально-культурному развитию и согласию народов Российской Федерации, по коренным малочисленным народам, по делам репрессированных народов, беженцев и вынужденных переселенцев, по делам национально-культурного возрождения русского и других народов.

В основу концепции законотворческой работы Комитета был положен принцип внепартийности государственной национальной политики, исключения национального вопроса из поля межпартийной борьбы. Только так можно нейтрализовать шовинизм, национализм, снять уродливые деформации, возникающие в ходе межэтнических конфликтов во всех сферах жизни общества.

Особое значение в этом смысле имели разработка и принятие Концепции государственной национальной политики в 1996 г., проект которой подготавливался, как уже отмечалось, еще в 1992 г. при участии ведущих этнологов и политиков. Она означала завершение периода открытой и завуалированной конфронтации исполнительной и законодательной власти в национальной сфере, переход к конструктивному взаимодействию в поиске продуктивных решений.

В ходе обсуждения Концепции, в том числе на парламентских слушаниях 19 марта 1996 г., высказывались важные идеи, составившие основу согласованных действий в проведении национальной политики. В частности, полномочный представитель Президента РФ в Думе А. А. Котенков обратил внимание на необходимость формирования в обществе понятия «народ» как государствообразующей общероссийской общности гражданского типа. Думский Комитет по делам национальностей выдвинул важнейшие положения демократического видения национальной политики:

• — оптимизация государственного устройства России на основе принципов федерализма — одна из приоритетных задач внутренней политики;
• — реализация прав граждан, связанных с их национальной принадлежностью, должна предусматривать многообразные формы самоопределения и самоорганизации; при этом особенно важно признание правомерности культурно-национальной автономии;
• — общегосударственная национальная политика должна непременно учитывать потребности развития русского народа как одной из главных опор самой государственности (11).

Концепция была утверждена Указом Президента РФ 15 июня 1996 г. и закрепила принципы государственной национальной политики, определила ее основные цели и задачи, пути развития новых федеративных отношений, национально-культурного самоопределения народов России, основные направления программ их развития и межнационального сотрудничества, а также механизмы реализации национальной политики. Ее утверждение создало правовую, идейную и политическую основу деятельности всех ветвей власти, политических сил и общественных организаций.

Немаловажную роль в методологическом и практически-политическом отношении в обеспечении плодотворной работы и конструктивных результатов в этой деятельности сыграли В. А. Михайлов и Р. Г. Абдулатипов. В частности, уже в 1998 г. министр Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям В. А. Михайлов, участвуя в парламентских слушаниях «Национальный вопрос в Российской Федерации: поиски, иллюзии, возможности», с удовлетворением констатировал начавшуюся повсеместно практическую работу по реализации Концепции. В то же время он обратил внимание на животрепещущие проблемы, связанные с этим процессом, — развитие Российской Федерации, достижение национального согласия (в том числе в связи с конфликтными зонами и региональными вопросами, возрождением традиций и духовности русского народа) и законотворческая деятельность (12). Их решение разворачивалось в органической связи со всем ходом реформирования российской государственности и общественными процессами конца XX столетия.

Нельзя не согласиться и с точкой зрения Р. Г. Абдулатипова, который считает Концепцию государственной национальной политики важнейшим программно-политическим документом, который наряду с Конституцией РФ и Федеративным договором положен в основу деятельности органов власти в Центре и на местах, всего общества в целом. Реализация Концепции предусматривает комплекс законодательных и организационных мер, социально-экономических и культурных программ, направленных на оздоровление межнациональных отношений, удовлетворение национальных интересов всех народов Российской Федерации, утверждение в стране национального мира и согласия. Она предполагает также повышение роли соответствующих органов власти и ассоциаций в правовом обеспечении этих программ и мероприятий (13).

Немаловажное место в эволюции национальной политики России конца XX в. занимает и история принятия Закона РФ «О национально-культурной автономии». Она демонстрирует, насколько трудно и вместе с тем закономерно происходил отказ от догматического подхода к господствовавшему долгие десятилетия внетерриториальному институту правового регулирования национальных отношений. Национально-культурная автономия рассматривается как форма самоопределения представителей определенных этнических общностей, их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Принятие принципиально важных для дальнейшего совершенствования Концепции государственной национальной политики и Закона РФ «О национально-культурной автономии» (НКА) привело к расширению форм организации национальной жизни за счет признания национальных экстерриториальных общественных объединений как эффективной формы демократизации общественной жизни в одной из наиболее чувствительных сфер. В поле национальной политики были включены все народы независимо от наличия или отсутствия своих административных образований. К тому же реально создавалась возможность разгосударствления в практике самоопределения народов, расширения пространства формирования гражданского общества за счет НКА. Закон впервые дал юридическое право на политическое представительство через этнокультурные общественные институты.

Уже первый опыт проведения в жизнь положений Закона показал как его принципиальную важность для современной России, так и необходимость дальнейшего совершенствования всех аспектов создания и деятельности национально-культурных автономий. В практической плоскости на первое место стали выходить вопросы разработки местных, региональных и федеральных программ национально-культурного развития, юридического обеспечения деятельности новых общественных формирований, их финансовой поддержки со стороны органов исполнительной власти разного уровня.

В то же время обозначились и такие трудности в осуществлении НКА, как определенное противодействие лидеров и энтузиастов этнонациональной государственности, территориализации и политизации этничности, которые поначалу были ощутимыми и ошибочно рассматривали национально-культурную автономию как угрозу демонтажа национальной государственности и перспективу утраты собственного статуса. Кроме того, имела место и недостаточная моральнопсихологическая готовность русских или других этнических групп к формированию НКА на фоне активных мер ее поддержки на федеральном уровне. Не менее важными являются и социально-экономические трудности, переживаемые в ряде регионов и ограничивающие возможности проведения НКА (14).

Особую роль в обеспечении этнокультурного согласия в российском обществе играет Ассамблея народов России, образованная в июле 1998 г. в соответствии с Концепцией государственной национальной политики. Она может энергично участвовать в законодательной деятельности в сфере национальных отношений, тем более что располагает депутатами — членами Совета Ассамблеи. У нее налажены также хорошие отношения с Государственной Думой и с Советом Федерации, куда входит председатель Ассамблеи — Р. Г. Абдулатипов.

Создание Ассамблеи народов России как общественного движения должно компенсировать отсутствие в парламенте палаты национальностей, которая была в Совете Федерации до 1993 г. Съезды НКА и Ассамблеи, их участие в обсуждении готовящихся законов в сфере этнополитики также имеют существенное значение в выстраивании нового типа и новых форм сожительства народов России. Ассамблея народов России может активно участвовать в формировании инфраструктуры межэтнического общения. Огромную роль здесь будут играть Дома дружбы народов. Есть целесообразность в проведении Всероссийского конкурса Домов дружбы народов России с целью обобщения опыта их работы.

Ассамблея народов России имеет свои подразделения в 76 субъектах Российской Федерации. Коллективными членами Ассамблеи являются также все федеральные национально-культурные автономии, общественные этнонациональные объединения и ассоциации.

Ассамблея, как один из самых крупных межнациональных институтов гражданского общества, объединяющая представителей более 120 национальностей России, призвана:

• — обеспечивать постоянный диалог и сотрудничество с органами государственной власти и местного самоуправления при решении проблем жизни национальных общин; защиту прав народов России;
• — принимать участие в процессе совершенствования федерального и регионального законодательства в сфере национальных отношений, защиты этнокультурных прав национальных меньшинств, коренных малочисленных народов и малочисленных этнических общностей России;
• — участвовать совместно с органами власти в предупреждении и преодолении межэтнических конфликтов.

Например, в Оренбургской области все мероприятия, проводимые в сфере национальной политики, осуществляются совместными усилиями Комитета по межнациональным отношениям администрации области и Совета по делам национальностей — общественной организации, являющейся коллективным членом АНР. Отличительной чертой всех областных мероприятий является их межрегиональный характер. На проведенной в ноябре 2001 г. Межрегиональной научно-практической конференции «Этноконфессиональный диалог: состояние, противоречия, и перспективы развития» приняли участие представители более 20 субъектов Российской Федерации.

В Республике Татарстан коллективным органом АНР является Ассоциация национально-культурных организаций (АНКО) Республики Татарстан, которая активно взаимодействует с Министерством культуры и Министерством образования. Так, при содействии АНКО в Казани была организована многонациональная воскресная школа, в которой любая община может открыть свой класс. Школа финансируется из городского бюджета.

Более того, Ассоциация заключила соглашение с Министерством внутренних дел, при котором создан координационный совет работников МВД и руководителей национально-культурных общин для решения конфликтных вопросов, например вопросов регистрации.

Эффективное взаимодействие с органами власти осуществляет Ассамблея народов Самарской области. Это позволило принять решение о бюджетном финансировании мероприятий в сфере национальной политики. Например, на 2002 г. в областной бюджет по статье «национальная политика» была заложена сумма в 3 млн 800 тыс. руб. Такая же статья появилась и в городском бюджете г. Самары. В 2003 г. Ассамблея народов Самарской области планирует добиться статьи «Национальная политика» в городском бюджете г. Тольятти. На волнах радиостанции «Радио-7» появилась программа, вещающая из г. Самары на 12 языках.

Стоит также отметить опыт взаимодействия национальных общественных организаций и муниципальных органов власти. В качестве примера можно привести г. Нижний Новгород, в котором проживают представители более 100 народов. Несмотря на то, что в городе 90% населения — русские, здесь зарегистрировано 27 национальных общественных объединений — культурных центров, общественных движений, обществ национальной культуры. Их деятельность тесно связана с Департаментом по связям с общественностью, конфессиональным и межрегиональным связям Администрации Нижнего Новгорода и направлена на строительство общего многонационального города, укрепление гражданского мира, формирование толерантности (15).

В то же время опыт показывает, что слабая эффективность деятельности ряда национально-культурных объединений объясняется отсутствием реальной поддержки со стороны государственных органов, координации и взаимодействия таких объединений, все еще недостаточной политико-правовой обеспеченностью регулирования национально-культурного развития народов России. Эта проблема связана с механизмом реализации принятого Закона, который предусматривает определенный порядок учреждения и регистрации национально-культурной автономии, создание консультативных советов по их делам при Правительстве РФ, органах исполнительной власти субъектов федерации и органах местного самоуправления. Закон впервые дал юридическое право на политическое представительство через этнокультурные общественные институты.

В целом во второй половине 90-х гг. были достигнуты определенные позитивные сдвиги в реализации Концепции государственной национальной политики и Закона «О национально-культурной автономии». Так, в стране действует около 2000 общественных национальных объединений. Только в Республике Башкортостан работают национально-культурные центры кряшенов, белорусов «Сябры», Польский культурно-просветительный центр, немецкое общество «Возрождение». Кроме того, в Республике созданы историко-культурные центры: башкир — «Село Темясово»; русских — Аксаковский в с. Надеждино Белебеевского района, Цветаевский «Усень-Ивановское» того же района и «Никольский храм» Краснокамского района; чувашей — «д. СуукЧишма» Кармаскалинского района; немцев — «Алексеевская немецкая община» Благоварского района; украинцев — «Село Золотоношка».

Стерлитамакского района. В них проводится разнообразная организационная, культурно-просветительная, образовательная и художественная деятельность.

В школах Башкортостана организовано изучение 15 языков — башкирского, русского, татарского, чувашского, марийского, удмуртского, мордовского, немецкого, украинского, белорусского, латышского, греческого, еврейского, польского и армянского. Успешно действуют 7 башкирских, 4 русских, 2 татарских государственных театра драмы, 30 филармонических коллективов, представляющих разные этнические культуры, более 100 народных хоров, вокальных и фольклорных ансамблей. В репертуаре творческих коллективов, средствах массовой информации и других сферах общественной жизни представлены все этнические группы, проживающие в Республике. Газеты и журналы в Республике выходят на 8 языках, телевизионное вещание ведется на трех языках, организуются передачи и на других языках народов Башкортостана (16).

По данным органов юстиции, всего созданы и прошли регистрацию 14 национально-культурных автономий федерального уровня (украинская, немецкая, корейская, белорусская, татарская, сербская, лезгинская), более 100 регионального и более 200 — местного уровня. По регионам наибольшее количество автономий зарегистрировано в Москве — 49 НКА, затем следует Свердловская область — 27 НКА, Краснодарский край — 12, Саратовская область — 8 (17). Этот процесс активно продолжает развиваться.

В соответствии с Законом «О национально-культурной автономии» постановлением Правительства от 18 декабря 1996 г. при нем образован Консультативный Совет по делам национально-культурных автономий. Основу его составил, прежде всего, Президиум Конгресса национальных объединений России, представлявший действующие национальные общественные объединения федерального уровня. В него вошли также представители органов исполнительной власти, Государственной Думы.

Основные задачи Консультативного Совета состоят в следующем:

• — участие в подготовке федеральных программ в области сохранения и развития национальных (родных) языков и национальной культуры, проектов нормативных правовых актов, а также в подготовке других решений, затрагивающих права и законные интересы граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям;
• — консультирование Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти по национальным проблемам граждан Российской Федерации;
• — содействие установлению согласованной деятельности национально-культурных автономий и укреплению связи между ними;
• — представительство и защита в органах государственной власти Российской Федерации культурных и социальных интересов этнических общностей (18).

Таким образом, создание Совета и утверждение Положения о нем стали важным шагом в деле реализации Федерального Закона «О национально-культурной автономии».

Практика применения Закона выявила необходимость уточнения используемой в нем терминологии, упрощения порядка учреждения НКА, а также разработки правовых основ государственной финансовой поддержки НКА. К примеру, органы юстиции Тюменской области отказали в регистрации местной национально-культурной автономии, несмотря на то, что были созваны сходы и собрания в национальных поселках по ее учреждению. Отсутствие ранее действовавших и зарегистрированных общественных объединений подобного рода помешало преодолеть бюрократические барьеры. В настоящее время разработан и внесен на рассмотрение Государственной Думы проект Федерального Закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон „О национально-культурной автономии“ от 17 июня 1996 г.». 27 июня 2001 г. проект данного Закона был принят в первом чтении (19).

Проблемы совершенствования национальной политики в разных аспектах регулярно обсуждались на парламентских слушаниях. Среди них такие темы, как «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации и Вооруженные Силы Российской Федерации» (Москва, январь 1997 г.), «О реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации на примере федеральной программы возрождения и развития финно-угорских народов России» (Санкт-Петербург, январь 1997 г.), «Национальный вопрос в Российской Федерации: поиски, иллюзии, возможности» (Москва, 22 апреля 1997 г.), «О плане первоочередных мероприятий по реализации Концепции государственной национальной политики российской Федерации» (Улан-Удэ, июнь 1997 г.), «О мерах, принимаемых федеральными органами исполнительной власти по содействию в обустройстве вынужденных переселенцев из Чеченской Республики, избравших постоянное место жительства на территории Российской Федерации» (Москва, октябрь 1997 г.), «О политической и социальноэкономической ситуации на Северном Кавказе и ходе переговорного процесса федерального Центра с Чеченской Республикой» (Москва, октябрь 1997 г.), «О концепции к разработке государственной программы национально-культурного развития русского народа» (Москва, ноябрь 1998 г.) и др.

Тема последних в данном перечне слушаний заслуживает более подробного анализа. В условиях глобализации национальных проблем во всем мире, роста национализма и определенного снижения толерантности народов России к национальным проблемам важно не допустить использования национального вопроса в политических баталиях. В то же время очевидны актуальные проблемы русского этноса — демографические, экономические, культурные и языковые.

Принятое в июне 1996 г. постановление Правительства РФ «Об утверждении федеральной целевой программы „Русский язык“» проводилось в жизнь медленно и неэффективно, а сам русский народ в силу исторических особенностей развития государства в XX в. оказался в крайне сложном положении. Участники слушаний в своих рекомендациях подчеркнули государствообразующую функцию русского народа, необходимость его всемерной поддержки в интересах укрепления единства и целостности нашей государственности. Был предложен перечень первоочередных мер для решения этой задачи.

В феврале 1998 г. парламентские слушания были посвящены правовому статусу республик РФ. В центре дискуссии находились вопросы о сущности нового федерализма в РФ, основанного на асимметричности государственного устройства, о преодолении фактического неравенства субъектов федерации в экономических и финансовых отношениях, о приведении в соответствие законодательства республик с общероссийским правовым полем. В конечном счете прения обнажили различия в подходах представителей разных политических сил, прежде всего — федерального Центра и региональных лидеров, а также определенное отставание законотворческого процесса от требований жизни, что, впрочем, естественно для переходного периода, в котором находится страна.

В целом 1992—1994 гг. обозначили рубеж в развитии федеративных отношений, когда на деле все субъекты федерации стали осознавать себя таковыми. Вслед за этим во второй половине 90-х гг., несмотря на разнонаправленные тенденции, федерализм стал способом реализации этнонациональных интересов во всех сферах, в том числе в регионах с доминирующим русским населением. Все более ощутимую роль стал играть регионализм, прежде всего в политической и экономической областях. В связи с этим большое значение для национальной политики России имел принятый в 1999 г. Закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Свой вклад в развитие национальной политики внес и Совет Федерации Законодательного Собрания РФ. Его деятельность по созданию нормативно-правовой базы по урегулированию конфликтов, например, развивалась по следующим направлениям: анализ ситуации (проведение слушаний, изучение содержания проблем в аппаратах соответствующих Комитетов, заслушивание на заседаниях Совета Федерации должностных лиц соответствующих ведомств), принятие заявлений и обращений по конкретным вопросам, создание специальных комиссий, деятельность миротворческого характера в регионах конфликта, принятие постановлений и законов.

В частности, только в 1995—1998 гг. Совет Федерации 4 раза обращался к проблеме урегулирования осетино-ингушского конфликта 1992 г. 17 апреля 1997 г. в своем постановлении Совет рекомендовал Президенту РФ Б. Н. Ельцину образовать полномочную госкомиссию для комплексного решения вопросов по преодолению последствий конфликта. В документе констатировалось неудовлетворительное исполнение соответствующих указов Президента России и постановлений Правительства и Совета Федерации. Верхняя палата Законодательного Собрания одновременно обратилась к правительству с призывом в срочном порядке обеспечить выделение предусмотренных федеральным бюджетом на текущий год средств в размере 200 млрд руб. на преодоление последствий конфликта. Как отметил председатель специальной комиссии Президент Кабардино-Балкарии В. Коков, за последние годы ни один из принятых нормативных актов по этой проблеме не был выполнен до конца. Говоря о необходимости создания госкомиссии, он подчеркнул, что разрешением последствий конфликта занимается масса федеральных ведомств, а также комиссий и департаментов, но в итоге никто ни перед кем не отвечает за проделанную работу.

12 ноября 1998 г. Совет Федерации обратился к Президенту РФ Б. Н. Ельцину и Председателю Правительства РФ Е. М. Примакову в связи с необходимостью принятия неотложных мер по преодолению последствий осетино-ингушского конфликта. В документе предлагалось создать условия для беспрепятственного возвращения вынужденных переселенцев в места их прежнего проживания, принять меры по обеспечению безопасности граждан и усилению борьбы с преступностью. Особое внимание было уделено финансированию мероприятий по ликвидации последствий конфликта, предусмотренных федеральным бюджетом на 1998 г. В первую очередь предлагалось изыскать средства на адресную помощь вынужденным переселенцам. В обращении отмечалась необходимость включить в проект федерального бюджета на 1999 г. отдельной строкой расходы на восстановительные работы и компенсацию ущерба гражданам, пострадавшим в результате конфликта. Предлагалось также образовать федеральную государственную комиссию для координации деятельности по преодолению последствий конфликта (20).

Эти и аналогичные мероприятия и инициативы, исходившие как от центральных, так и ряда региональных органов власти и общественных сил, к сожалению, вплоть до конца столетия не получили должного развития и реализации. Во многом такое положение было связано с недостатком политической воли и слабостью федерального Центра, незавершенностью процессов перераспределения рычагов власти и ресурсов в субъектах федерации, а также между центром и этими субъектами, продолжающейся политизацией этничности, кризисным состоянием экономики и социальной нестабильностью в обществе в целом.

Одним из примеров неэффективности действий разобщенной власти является кризис в Чеченской республике, который оказывал и оказывает дестабилизирующее влияние на весь Северный Кавказ, характер социально-политических процессов в регионе. Начиная с 1991 г., здесь развернулось противостояние сепаратистского движения за создание независимого государства Ичкерия и федеральной власти. Вооруженные конфликты в форме «войн» за самоопределение возникали и в других регионах бывшего СССР (Нагорный Карабах, Южная Осетия, Абхазия, Приднестровье и др.). Но именно в Чечне события развивались в сторону затяжной, с десятками тысяч жертв войны. Она имеет давние корни и нуждается в глубоком научном анализе всех сторон процесса. Такой подход (с изложением хронологии конфликта) осуществляется рядом современных ученых и политиков (21).

Вялая, поверхностная и недальновидная политика, несогласованность действий всех ветвей власти РФ по выработке и проведению единой линии поведения, достижению единой цели в обеспечении стратегических интересов России в 90-е гг. сыграла негативную роль в конфликтной ситуации. Многие проблемы и трудности в сфере межнациональных отношений были обусловлены отсутствием четкого механизма осуществления принимаемых решений. Давали о себе знать параллелизм и дублирование в деятельности федеральных органов государственной власти, слабое взаимодействие с региональными структурами, недостаточное использование возможностей политических партий и общественных организаций, национальных движений и традиционных для Северного Кавказа методов народной дипломатии.

Кроме того, российская политика на Кавказе плохо учитывала то, что в связи с распадом СССР и образованием независимых государств и суверенных республик Кавказ стал ареной борьбы за сферы влияния для самых могущественных политических и экономических сил не только Востока, но и Запада. В этой борьбе используются политические, экономические, культурные рычаги, особенно активно в последнее время эксплуатируется религиозный фактор, что очень опасно.

Речь идет также о профилактике, предупреждении и участии в урегулировании внутриконфессиональных конфликтов. Это относится к конфликту между сторонниками воинственного ваххабизма и последователями традиционного ислама в России, особенно на Северном Кавказе (22). При этом следует иметь в виду, что религиозный фактор вообще изначально не был главным в событиях в Чечне, религиозное возрождение шло одновременно с другими процессами. Он был использован в политических целях уже в ходе войны, и так называемый «чистый ислам» (ваххабизм) как наиболее его воинственный вариант был обращен к молодому поколению, не знавшему традиционной для данного региона религии. Кроме того, обращение к религии вообще характерно для экстраординарных ситуаций, когда общество нуждается в мощных средствах мобилизации и в то же время в психологической защите от тягот и потерь.

Теория самовыгорания, саморазрешения конфликтов чрезвычайно опасна для единства Российской Федерации. При этом ответственность за разрешение конфликтов лежит, прежде всего, на институтах федеральной власти. При анализе чеченской проблемы и путей ее решения необходимо также иметь в виду, что на Северном Кавказе расположены 9 из 21 национально-государственного образования РФ. Любые попытки изменения их статуса, а тем более укрупнение субъектов сверху, введение принципа назначаемости высшего должностного лица и прочие идеи и новации некоторых радикальных политиков лишь усложняли ситуацию. Политический потенциал сложившегося административно-территориального устройства в 90-е гг. не был исчерпан, и наиболее актуальной оставалась задача укрепления как федерального Центра, так и регионов, при их сбалансированных взаимоотношениях и взаимодействии.

Усиление роли Северного Кавказа как зоны соприкосновения интересов мировых держав, места непосредственного функционирования мировых конфессий также требовало от государственных органов власти проведения четкой и последовательной линии на сохранение государственно-территориальной целостности Российской Федерации, поддержание политической стабильности, установление в регионе межнационального мира и гражданского согласия.

Универсальных рецептов разрешения или предотвращения конфликтов не существует. Тем более на Кавказе с его спецификой межклановых и межнациональных отношений, социальной структурой и т. д. Однако принципиальные подходы известны. Они предусматривают взвешенность и сбалансированность действий власти при четкой и недвусмысленной их формулировке, четкое разграничение полномочий органов исполнительной власти Центра и субъектов региона, адекватность принимаемых мер складывающейся обстановке, создание правовой базы процедуры урегулирования и предотвращения конфликтов с устранением противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ, устранение социальных предпосылок возникновения кризисных ситуаций (23).

Понятно, что столь всеобъемлющий подход не мог быть реализован в короткие сроки. Решение чеченской проблемы нельзя форсировать, оно должно опираться на серьезную экспертную проработку процесса принятия решений, учитывающих не только текущие, но и приоритетные задачи российской политики на Кавказе, стратегические интересы России и других государств. Ключевое значение имеет реальное включение в процесс нормализации ситуации самих народов, их непосредственное и активное участие в решении своей судьбы.

С конца 1999 г. наметился и затем оформился поворот в национальной политике государства на Северном Кавказе и, прежде всего, в Чечне. Он отличается твердым и последовательным проведением в жизнь решений, направленных на искоренение бандитизма и самих его основ, связанных с интересами не только сепаратистских антигосударственных сил в самой Чечне, но и международных террористических структур.

Заметный сдвиг произошел и в плане привлечения к программе и политике урегулирования реальных субъектов чеченского политического процесса, представителей широкой общественности и конфессии. Это подтверждает процесс подготовки и проведения референдума и обсуждение Конституции Чеченской Республики. Все более ощутимым становится утверждение в общественном сознании крайне важного представления о том, что Чечня и сами чеченцы являются полноправной и в той же мере ответственной частью Российской Федерации.

В этом плане огромная роль принадлежит средствам массовой информации, учреждениям образования и культуры. В настоящее время в Чечне функционируют 37 дошкольных учреждений, 459 общеобразовательных школ, 4 гимназии, 4 школы для детей с ограниченными возможностями здоровья и 5 школ-интернатов для детей-сирот, 28 вечерних школ, три вуза, а также колледжи и техникумы. В 106 школах Республики оборудованы компьютерные классы, во всех вузах имеются вычислительные центры. При школах в горных и труднодоступных районах действуют 109 консультационных пунктов. Во всех учебных заведениях преподавание ведется на русском и чеченском языках, изучение чеченского языка и литературы является обязательным. В 2002 г. более 500 выпускников средних школ были направлены на обучение и подготовительные курсы в 93 вуза 25 субъектов Российской Федерации. Кроме того, в Республике работают 60 спортивных и музыкальных школ, домов детского творчества, где занимаются около 40 тыс. детей (24).

Привлечение к работе в органах государственной власти специалистов высокой квалификации из числа лиц чеченской национальности на местном и федеральном уровнях, их назначение на ответственные посты наряду с представителями других национальностей имеет большой резонанс в чеченском обществе. В частности, специальным представителем Президента РФ по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике 12 июля 2002 г. назначен А. — X. А. Султыгов.

Решающим условием стабилизации ситуации в Чечне и во всем Северокавказском регионе является, безусловно, восстановление экономики и социальной сферы. При этом помощь Чечне, ее официальным структурам прямо связана с жесткой и демократической системой власти, способной обеспечить там правопорядок, защитить жизнь, права и свободы, собственность граждан. С решением данной задачи согласуется и программа возвращения беженцев, существенная часть которых способна своим интеллектуальным и профессиональным потенциалом внести весомый вклад в возрождение Республики.

В Послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 16 мая 2003 г. подчеркивается: «чтобы жизнь в республике окончательно нормализовалась, предстоит еще очень многое сделать. Предстоит на демократической основе — в соответствии с принятой на референдуме конституцией — избрать президента и парламент республики, сформировать органы местного самоуправления, разработать и подписать договор о разграничении полномочий между федеральным Центром и республикой. И конечно — восстановить экономику Чечни».

Разработана Федеральная целевая программа на 2002 г. и последующие годы «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики». В рамках ее реализации, в частности, обеспечена подача электроэнергии и природного газа на территории Республики, частично восстановлены и действуют 53 больницы, 32 поликлиники, 46 амбулаторий и 175 фельдшерских пунктов. В 16 районах Республики восстановлено телевизионное вещание. В 2001 г. в целях стимулирования электронных средств массовой информации к теме национальных отношений реализован проект «Чечня свободная» и одноименный сайт в Интернете (25).

План политического урегулирования, выдвинутый Президентом страны, предусматривает также передачу в руки чеченской милиции процесса организации в республике правоохранительной работы. Кроме того, в рамках продолжения политического урегулирования принято Постановление Государственной Думы об амнистии. Она создаст условия для вовлечения в мирную жизнь тех, кто по разным причинам не сделал этого раньше, но кто к этому готов сейчас.

Кропотливая и повседневная работа проводится представителями федеральной власти и органами государственной власти республик Северной Осетии-Алании и Ингушетии по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта. В результате принятых мер на 1 января 2003 г. к местам постоянного проживания на территории Республики Северная Осетия-Алания возвратились 26 460 граждан (4716 семей) и 40 953 (7287 семей) граждан ингушской национальности, покинувших места постоянного проживания в результате конфликта (26). Важным достижением стало подписание 10 октября 2002 г. между Президентами Республики Северная Осетия-Алания и Республики Ингушетия Соглашения о сотрудничестве и добрососедстве, которое предусматривает комплекс мер по завершению процесса ликвидации последствий конфликта, а также выполнению задач по противодействию экстремизму, поддержанию правопорядка и обеспечению безопасности в регионе.

Укреплению начал толерантности, гражданского согласия в регионе должны способствовать также меры государственной поддержки традиционного ислама, что, соответственно, ослабит влияние радикальных религиозных течений на Северном Кавказе, создаст более прочные основания для доверия населения к власти. Местное законодательство, а также федеральные власти не могут не учитывать особенности правового сознания и традиционную культуру чеченцев, что предполагает правовой плюрализм и легализацию тарикатского шариата.

В целом многообразие конфессий, как и этносов, цивилизаций и культур в нашей стране составляет уникальный источник дальнейшего роста и стабильности. В России действует более 20 тыс. религиозных организаций, из них 2769 представляют интересы 18 млн этнических мусульман, а также около 4,5 тыс. протестантских, около трехсот буддистских и иудаистских. Органы власти уделяют повышенное внимание мерам по предотвращению межконфессиональной напряженности, а также расширению диалога между различными конфессиями. Например, на федеральном уровне действуют два консультативных органа, призванных поддерживать диалог между государством и конфессиями.

Совет по взаимодействию с религиозными объединениями при Президенте Российской Федерации и Комиссия по вопросам религиозных объединений при Правительстве Российской Федерации. В большинстве федеральных округов и субъектов Российской Федерации созданы консультативные, совещательные или экспертные органы власти с участием представителей религиозных организаций для рассмотрения вопросов конфессионального и этноконфессионального характера.

В 2002 г. был проведен ряд мероприятий, посвященных различным аспектам межконфессиональных отношений государства и с различными конфессиями. Так, в сентябре 2002 г. в Железноводске прошла научно-практическая конференция «Через диалог религий к прочному миру и межнациональному согласию на Северном Кавказе», в которой приняли участие лидеры религиозных объединений православных христиан и мусульман. Большой резонанс вызвала проведенная в Москве 1—11 сентября 2002 г. международная конференция «Христианство и ислам. Век XXI».

Лидеры религиозных мусульманских объединений принимают активное участие в международных конференциях и семинарах, посвященных роли религии в современном обществе. Председатель Координационного центра мусульман Северного Кавказа, муфтий М. О. Альбогачиев и муфтий Чеченской Республики А. Д. Шамаев, к примеру, приняли участие в международной конференции, организованной ОБСЕ в г. Баку 10—11 октября 2002 г. (27).

Государственно-церковные отношения должны стать одной из приоритетных задач власти и общества в XXI в. При этом ключевую роль играет решение двух проблем. Первая — подготовка достаточного количества квалифицированных чиновников, способных содействовать умножению совместных усилий государства и Церкви, в том числе ислама, в решении общих стратегических и тактических задач.

Среди них — укрепление целостности геополитических позиций в мире, борьба с сепаратизмом и терроризмом, возрождение духовности и укрепление нравственных основ развития общества. Вторая — подготовка отечественного духовенства, в том числе мусульманского, что крайне важно для Северного Кавказа. Государство, не вмешиваясь в вопросы выработки единого образовательного стандарта для мусульманских священнослужителей, о необходимости которого было принято решение, может и должно создать благоприятные условия для такой работы.

Еще одна острая и крайне важная в долгосрочной перспективе проблема, связанная с ситуацией на Северном Кавказе, — адаптация и интеграция в нормальную социокультурную жизнь молодежи Чечни, дабы исключить возможность превращения ее в социальную базу сторонников войны и насилия. Это не отрицает, а предполагает первоочередный характер мер по борьбе с преступностью в Чечне и теми силами, которые выступают против мирного процесса, превращая террор и насилие в средство политической борьбы. Государственная политика, деятельность общественных сил в Чечне должны быть направлены на формирование в массовом сознании понимания той простой истины, что суверенитет человека и личности является основой независимости нации.

Это предполагает и внедрение в общественную атмосферу и практическую жизнь осознания народами Северного Кавказа необходимости взять на себя обязательство защищать местное русское население и отстаивать его интересы. Без защиты проживающих в регионе русских мир и благополучие этой земли невозможны.

Делом чести всех кавказцев является также поддержка бойцов антитеррористического фронта. Качественно новые армия, МВД и другие силовые структуры, готовые для проведения самых сложных спецопераций, не могут успешно осуществлять свою миссию без сотрудничества со всеми, кто борется против преступности, захвата заложников, коррупции.

В целом же можно утверждать, что сам процесс укрепления российской государственности, ее политической и правовой системы, преодоление кризиса в экономике страны и во всех сферах жизни российского общества — базовые основы стабилизации ситуации в Чечне и на Северном Кавказе вообще. Свобода, самостоятельность и процветание здесь напрямую связаны с закреплением традиций демократической системы власти в России, формированием открытого гражданского общества.

При решении общих для региона Большого Кавказа проблем Россия озабочена в первую очередь проблемой утверждения добрососедских отношений между всеми государствами и проблемой защиты прав всех национальных меньшинств, при сохранении территориальной целостности. Такой подход подразумевает твердое намерение отстаивать геополитические и национальные интересы РФ в регионе.

Базовые конституционные постулаты о правах и свободах человека и гражданина, равенство которых независимо от пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, места жительства гарантирует государство, не могут игнорироваться при проведении в жизнь каких бы то ни было решений и мероприятий. Реалии нового федерализма и регионализма, направленность нормативно-правовых документов 90-х гг. XX в. в общем и целом давали возможность многообразной самоидентификации граждан — общероссийской, региональной, этнической. Это вполне соответствует многомерности человеческой личности и ее проявлений.