Законосовещательная власть (консультативные советы)

На рубеже 1970—1980;х гг. XX в. в государствах Персидского залива произошли серьезные социально-политические сдвиги, которые затронули традиционные структуры общества и были связаны с усилением влияния представителей племенной знати, увеличением прослойки технократов и интеллектуалов в условиях ускоренного развития, обусловленного нефтяным фактором. В этот период появился сложный государственный аппарат, начали формироваться новые социальные и политические структуры, трансформировалось традиционное сознание, усилилась дифференциация общества и как результат этих процессов — увеличился разрыв между правящей элитой и населением.

Социальные сдвиги, в свою очередь, повлекли за собой необходимость вовлекать различные социальные слои общества в процесс принятия политических решений по важнейшим вопросам и вынуждали правящую элиту маневрировать, перераспределяя управленческие функции в рамках утвердившихся монархических систем.

В новых внутриполитических условиях, взяв курс на дозирование нововведений в государственное управление, монархи своими указами стали создавать консультативные советы (советы шуры), формирование которых базировалось на традиционном исламском принципе «аш-шура» («консультации») и было включено в отдельные разделы конституций этих государств. Конституционное закрепление этого принципа придавало законность государственным органам, которые были образованы путем назначения их членов единолично монархом.

Этот принцип является устойчивым элементом, традиционно использующимся в мусульманских обществах и государствах. Приверженность принципу «аш-шура», составляющему основу исламской концепции управления государством, предполагает решение наиболее важных вопросов на коллегиальной основе путем обмена мнениями между представителями различных групп населения в целях достижения консенсуса.

Консультативные советы, которые были сформированы в арабских монархиях в соответствии с совещательной традицией, явились своеобразным ответом на возникавшие политические вызовы при вступлении монархий на путь конституционного развития и модернизации традиционного восточного общества.

Втягивание стран в современную систему координат выстраивания государственности и общественного согласия требует и создания соответствующих этому курсу структур. Их цель заключается не только в простом заполнении вакуума и ликвидации дефицита связей между властью и народом, но и в продвижении в массовое сознание идей консолидации и модернизации общества, инициировании вертикальной мобильности граждан, чье участие в политической жизни должно постепенно расшатать клановость общества и вызвать к жизни новые формы политической мобилизации.

С этой точки зрения Совет шуры приобретает ключевую роль как механизм, способный не только участвовать в выработке решений, но и доводить до сведения правящих элит информацию с мест, служить проводником региональных интересов, давать приближенную к реальной картину политических раскладов на периферии страны, служить линией ее обратной связи с центральными органами.

В последние годы наметилась серьезная тенденция к расширению полномочий этих консультативных органов власти и значительному изменению процедуры их формирования и функционирования, что позволяет говорить об их серьезной эволюции в сторону парламентаризма.

Компетенция консультативных советов. В статье 28 положения «О Государственном и Консультативном советах» в Омане говорится: «Консультативный совет оказывает помощь правительству во всех важных вопросах оманского общества и высказывает свое мнение для упрочения его устоев и фундаментальных ценностей». После преобразования Консультативного совета в двухпалатный орган в 1996 г., функции между двумя палатами были распределены следующим образом: в компетенцию назначаемого султаном Государственного совета (верхняя палата) входит обсуждение и вынесение решений по поправкам и предложениям, которые предлагает ему Консультативный совет (избираемая на всеобщих выборах нижняя палата). Предложения Государственного совета затем повторно обсуждаются в соответствующих комитетах Консультативного совета и только после согласования направляются главе государства и правительству. Законосовещательный характер Консультативного совета Омана сохранен, однако его участие в подготовке проектов законов является достаточно действенным. Кроме того, Консультативный совет в Омане имеет право выступать с инициативой внесения поправок в действующие законы и принимать их большинством в 2/3 голосов; заслушивать министров по вопросам, входящим в их компетенцию; требовать любую информацию от соответствующих ведомств для рассмотрения вопроса и принятия решений по нему. Отчетность государственных чиновников высшего ранга считается революционным нововведением в стране, где долгое время общение между правителем и подданными осуществлялось в одностороннем порядке: посредством фирманов, вывешивавшихся на воротах Маската.

По инициативе не менее 5 членов Консультативного совета могут быть организованы дебаты по вопросам, представляющим особую значимость (обычно это касается проектов экономических и социальных законов, передаваемых правительством в совет). Члены совета могут предлагать поправки к ним. Голосование по законопроектам проводится сначала в соответствующем комитете, а затем в совете в целом.

Таким образом, компетенция Совета шуры в Омане, согласно законодательству, весьма значительна, однако, этот орган государственной власти по-прежнему имеет подчиненный по отношению к правительству характер, так как все его решения носят рекомендательный характер и не имеют обязательной силы для главы государства, а, кроме того, Совет лишен возможности участвовать в обсуждении политических вопросов, таких как оборона, внешняя политика, нефть и др.

Деятельность консультативного совета в Катаре довольно подробно регламентируется конституцией 2003 г., что придает этому законосовещательному органу значительно более высокий и юридически стабильный статус. Более того, согласно конституции на Совет шуры возлагаются функции законодательной власти, он одобряет общую политику правительства, бюджет страны и осуществляет контроль над исполнительной властью. Если эмир вводит в стране чрезвычайное положение, то Совет шуры должен быть оповещен о таком декрете в течение 15 дней после его издания, а если Совет не заседает, то он должен быть проинформирован об этом на своем первом заседании. Чрезвычайное положение может быть объявлено на ограниченный период времени и не может быть продлено, если не одобрено Советом шуры (статья 69). Согласно статье 70 в «исключительных случаях, требующих принятия чрезвычайных мер», а также в периоды, когда консультативный совет не заседает, эмир обладает правом издавать декреты, имеющие силу закона, которые должны быть представлены в Совет шуры на его первом заседании. Большинством в 2/3 голосов своих членов Совет в течение 40 дней с момента представления такого декрета-закона может его отклонить или потребовать внести в него изменения, в результате чего декрет эмира теряет законную силу с момента его отклонения.

Каждый член Совета может предлагать законопроект, который передается в соответствующий комитет для детального изучения и рекомендаций, после чего представляется для рассмотрения в Совет. Если Совет принимает это предложение, он передает его уже в форме законопроекта со своими поправками. Любой законопроект, принятый Советом шуры, передается эмиру для ратификации. Если эмир отказался одобрить переданный ему законопроект, он должен вернуть его с мотивированным отказом в Совет шуры с течение 3 месяцев с момента получения. В случае, если законопроект возвращен в Совет в указанный срок, а Совет одобряет его вторично большинством в 2/3 всего состава, то эмир обязан ратифицировать и промульгировать этот закон. Проект генерального бюджета должен быть представлен в Совет шуры в течение 2 месяцев с начала финансового года и не может быть введен в силу до тех пор, пока Совет его не одобрит. С одобрения Совета министров Совет шуры может вносить поправки в проект бюджета.

Статья 108 конституции устанавливает, что Совет шуры «может выразить правительству свою заинтересованность в общественных делах», при этом, если правительство не способно удовлетворить этот интерес, оно должно объяснить причины этого. Каждый член Совета шуры может обратиться любому министру или премьер-министру по вопросам, входящим в его компетенцию, и дать комментарии к полученному ответу. Любой член Совета шуры, при поддержке 1/3 членов Совета, может представить интерпелляцию министрам по вопросам, входящим в их компетенцию (статьи 109, 110). Согласно статье 111 каждый министр несет ответственность перед Советом шуры за деятельность своего министерства. Голосование о доверии министру обсуждается по требованию самого министра или 15 членов Совета шуры, поддержанному большинством в 2/3 членов Совета. Министр покидает свой пост с даты утверждения резолюции о недоверии его деятельности.

Согласно статье 144 конституции 1/3 членов Совета шуры, так же как и эмир, могут предлагать поправки к одной или нескольким статьям конституции. Если большинство членов Совета шуры принимает поправку в принципе, Совет может начать ее обсуждение постатейно. Поправка принимается большинством в 2/3 голосов членов Совета шуры, однако она считается вступившей в силу только после ее одобрения эмиром и публикации в «Официальной газете». Если предложение о поправке было отклонено в принципе, она не может быть повторно вынесена на обсуждение в течение года со дня ее отклонения.

В Саудовской Аравии закон «Об учреждении Консультативного совета» был принят королем в марте 1992 г. и должен был играть роль законосовещательного органа при главе государства. Статья 1 закона подчеркивает, что Совет шуры «образован по велению Аллаха и подчиняется мусульманскому праву. Члены Совета должны были служить общественным интересам, защищать единство мусульман, целостность государства и интересы Уммы».

Положение о Консультативном совете королевства Саудовская Аравия ставит во главу угла право «высказывать мнение по общей политике государства, предоставленной Советом министров». Далее упор делается на обсуждении генерального плана экономического и социального развития, заслушивании годовых отчетов министров и глав других государственных учреждений и возможности внесения предложений по данным вопросам. В компетенцию этого органа входит интерпретация издаваемых законов, а также изучение международных договоров, соглашений и вопросов о предоставлении концессий с соответствующим внесением собственных предложений.

Проекты законов в королевстве, как правило, инициируются правительством, без одобрения которого не может быть принят ни один акт. Тем не менее для его принятия требуется и экспертиза Консультативного совета. Решения Совета шуры по тому или иному вопросу, одобренные большинством его членов, направляются председателю Совета министров для дальнейшего рассмотрения. Если точки зрения обоих Советов совпадают, то решение публикуется в «Официальной газете» с согласия короля. В случае несовпадения позиций двух органов решающее слово принадлежит королю.

Не менее 10 членов Совета шуры имеют право законодательной инициативы: они могут предложить новый законопроект или дополнения и изменения к действующему закону и представить их председателю Совета. Председатель совета обязан передать такие предложения королю. Председатель Совета имеет право приглашать для заслушивания членов правительства, а также обращаться за доступом к любым правительственным документам, находящимся в распоряжении правительственного аппарата, которые, по мнению Совета шуры, необходимы для его успешной работы. Председатель Совета может также представить председателю Совета министров запрос о присутствии на заседании Совета шуры любого правительственного чиновника, когда обсуждаются вопросы, входящие в его компетенцию. Приглашенные на заседания имеют право участвовать в обсуждении вопроса, но не имеют права голосовать.

Серьезная трансформация государственного строя в Бахрейне произошла после принятия конституции 2002 г. Законодательным органом государственной власти в соответствии с конституцией (статья 51) является Национальная ассамблея (парламент), которая состоит из Палаты депутатов (нижняя палата) в составе 40 человек, избираемых путем прямого, тайного и всеобщего голосования в соответствии с положениями закона (статья 56), и Консультативного совета (выполняет функцию верхней палаты парламента), состоящего также из 40 человек, назначаемых указом короля.

Правительство представляет свою программу развития в Национальную ассамблею, которая может высказывать по ней любые мнения (статья 88). Согласно конституции, ни один закон не может быть промульгирован до тех пор, пока он не одобрен Консультативным советом и Палатой депутатов (статья 70).

В соответствии с поправками в конституцию от 4 мая 2012 г. парламент получил право обращаться к монарху с просьбой об отставке министров и премьер-министра; требовать отчета от главы правительства и частично контролировать деятельность правительства на предмет ее соответствия национальным интересам. В соответствии с изменениями король теперь должен консультироваться с главами избранного парламента и назначенного Консультативного совета перед роспуском законодательного органа. Только избираемая палата имеет право голосовать по вопросу о доверии премьер-министру и вручать свое решение королю, который будет принимать окончательное решение об отставке премьер-министра.