Правовые основы социальной защиты: основные понятия

Россия как социальное государство в качестве одной из важнейших целей в области социальной политики ставит цель защиты прав и интересов граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Что касается нормативных правовых актов, регулирующих социальное обслуживание и развитие, изданных на федеральном уровне, то их можно разделить на общесоциальные, которые направлены на оказание помощи и поддержки всему населению (например, Федеральный закон от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»), и на адресные, направленные на защиту определенной социальной категории (например, Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»), а также (в зависимости от содержания норм) — на государственно-правовые, финансово-экономические и директивно-распорядительные.

В начальном периоде развития социальной работы в нашей стране почти одновременно были приняты три основополагающих закона, на которых базировалось социальное обслуживание и предоставление мер социальной поддержки. Это Федеральные законы:

• • от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»;
• • от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»;
• • от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации».

Два из них отменены в связи с принятием принципиально новой редакции Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». Основное коицептуальное нововведение, которое содержится в этом акте — регламентирование равных для всех поставщиков социальных услуг, независимо от организационных форм и форм собственности, механизмов участия в социальном обслуживании и обеспечения качества социальных услуг.

Закон указывает, что социальное обслуживание основывается на соблюдении прав человека и уважении достоинства личности, носит гуманный характер и не допускает унижения чести и достоинства человека.

Социальные услуги гражданину предоставляются на основе признания его нуждающимся в социальном обслуживании в соответствии с разработанной на основе этой выявленной нуждаемости индивидуальной программой предоставления социальных услуг.

Гражданин признается нуждающимся в социальном обслуживании в случае, если существуют обстоятельства, которые ухудшают или могут ухудшить условия его жизнедеятельности.

Предусмотрено составление и ведение реестра поставщиков социальных услуг. Реестр поставщиков социальных услуг формируется в субъекте РФ в целях обеспечения эффективного предоставления социальных услуг и расходования средств в системе социального обслуживания, а также осуществления контроля (надзора) в области социального обслуживания. Эти организации подвергаются единой процедуре проверки и оценки качества и эффективности деятельности (процессу рейтингования).

С индивидуальной программой гражданин может обратиться к любому поставщику социальных услуг. При этом, в случае, если человек имеет право на бесплатное социальное обслуживание, то поставщику, который его обслужил, будут компенсированы средства в соответствующем размере в рамках подушевого финансирования. Кроме того, гражданин может оплатить обслуживание из собственных средств.

Таким образом, нормы, зафиксированные в новом законе, стимулируют возможности развития рынка социальных услуг и конкуренции различных поставщиков на нем, что должно обеспечить гражданам социальное обслуживание посредством более широкого спектра услуг и более высокого качества.

Следует обратить внимание на два значимых нововведения, которые были внесены в Федеральный закон «О государственной социальной помощи», который предусматривает разработку и реализацию региональных программ оказания гражданам, проживающим на территории субъекта РФ, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий.

Э го, во-первых, социальная доплата к пенсии — предоставление гражданину (пенсионеру) денежной суммы к пенсии с учетом денежных выплат и отдельных мер социальной поддержки, предоставляемых в натуральной форме, которые предусмотрены настоящим Законом, иными федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, до величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в субъектах РФ.

В свое время именно Москва была инициатором установления такой выплаты, при этом уровень душевых доходов, который служит основанием для назначения доплаты нетрудоспособным москвичам, стабильно превышает величину прожиточного минимума. При формулировании федеральной нормы определено, что более экономически развитые регионы, которые имеют величину прожиточного минимума выше федеральной и в которых право на доплату зависит от критерия выше прожиточного минимума, осуществляют эту доплату за счет бюджета субъекта РФ. Регионы с низкими экономическими показателями получают средства для этого за счет федерального бюджета. Таким образом, Москва вынуждена нести значительное бремя компенсации несовершенства действующей пенсионной системы. Согласно Государственной программе города Москвы «Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012—2018 годы» общий объем средств на ее реализацию в 2012—2018 годах составляет 6 225 745 556,3 тыс. руб., в том числе из бюджета города Москвы — 2 313 743 892,6 тыс. руб.

Еще одним существенным изменением недавнего времени является введение такой технологии, как государственная социальная помощь с использованием социального контракта.

Социальный контракт — это соглашение, которое заключено между гражданином и органом социальной защиты населения, в соответствии с которым орган социальной защиты населения обязуется оказать гражданину государственную социальную помощь, а гражданин — реализовать мероприятия, предусмотренные программой социальной адаптации.

Программа социальной адаптации — разработанные органом социальной защиты населения совместно с гражданином мероприятия, которые направлены на преодоление им трудной жизненной ситуации и включают в себя виды, объем и порядок реализации этих мероприятий.

Это механизм побуждения человека к нормализации его жизненных условий, к устранению вредных привычек, механизм побуждения к трудовой занятости: система социальной защиты предоставляет гражданину помощь, иногда весьма значительную — в виде денежной и вещевой помощи, услуг — а сам человек берет на себя обязательство нормализовать свою жизненную ситуацию, поступить на работу или приобрести иной устойчивый источник дохода (например, путем самозанятости). Таким образом, в структуре государственной социальной помощи более скромной становится доля прямой поддержки, предоставляемой лицам, действительно не способным по объективным причинам обеспечить себя самостоятельно, и расширяются инструменты поддержки, нацеленные на преодоление иждивенчества, активизацию средств самопомощи и самостоятельного преодоления трудной жизненной ситуации.

Закон РФ от 19.04.1991 № 1032−1 «О занятости населения в Российской Федерации» устанавливает правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, в том числе гарантии государства по реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на труд и социальную защиту от безработицы.

В перечень нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области социального обслуживания, помимо вышеперечисленных, входят:

• • Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»;
• • Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»;
• • Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»;
• • Федеральный закон от 17.09.1998 № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»;
• • Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах»;
• • Федеральный закон от 26.11.1998 № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении „Маяк“ и сбросов радиоактивных отходов в реку Тема»;
• • Федеральный закон от 10.01.2002 № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»;
• • Федеральный закон от 09.01.1997 № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы»;
• • Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»;
• • Закон РФ от 15.01.1993 № 4301−1 «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы»;
• • Закон РФ от 18.10.1991 № 1761−1 «О реабилитации жертв политических репрессий»;
• • Закон РФ от 15.05.1991 № 1244−1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».

Помимо федеральных законов данная сфера регулируется актами Правительства РФ, в том числе постановлениями:

• • от 27.11.2000 № 896 «Об утверждении примерных положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации»;
• • от 27.12.2000 № 1013 «О порядке выплаты государственных единовременных пособий и ежемесячных денежных компенсаций гражданам при возникновении у них поствакцинальных осложнений»;
• • от 14.12.2005 № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг».

Согласно ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» социальная поддержка и социальное обслуживание граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, относится к полномочиям и расходным обязательствам субъекта РФ.

На уровне субъектов РФ разрабатываются различные целевые программы в области социального обслуживания, издаются региональные законы и подзаконные нормативные акты (например, Закон г. Москвы от 09.07.2008 № 34 «О социальном обслуживании населения города Москвы», в котором определяются виды и содержание социальных услуг, основания и порядок их оказания, закрепляются требования к территориальному перечню гарантированных услуг социального обслуживания, устанавливаются категории граждан, имеющих право на внеочередное бесплатное социальное обслуживание, а также порядок оказания услуг на условиях частичной или полной оплаты; закрепляется перечень лиц, имеющих право на социальное обслуживание. Кроме москвичей в него входят иностранные граждане, лица без гражданства, беженцы, бездомные граждане, а также лица, занимающиеся бродяжничеством и попрошайничеством).

Рассмотрим теперь основные понятия в сфере социального обслуживания:

• 1) социальное обслуживание граждан (далее — социальное обслуживание) — деятельность, но предоставлению социальных услуг гражданам;
• 2) социальная услуга — действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности;
• 3) получатель социальных услуг — гражданин, который признан нуждающимся в социальном обслуживании и которому предоставляются социальная услуга или социальные услуги;
• 4) поставщик социальных услуг — юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы и (или) индивидуальный предприниматель, осуществляющие социальное обслуживание;
• 5) стандарт социальной услуги — основные требования к объему, периодичности и качеству предоставления социальной услуги получателю социальной услуги, установленные по видам социальных услуг;
• 6) профилактика обстоятельств, обусловливающих нуждаемость в социальном обслуживании, — система мер, направленных на выявление и устранение причин, послуживших основанием ухудшения условий жизнедеятельности граждан, снижения их возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности.

Уполномоченный орган субъекта Российской Федерации принимает решение о признании гражданина нуждающимся в социальном обслуживании либо об отказе в социальном обслуживании.

Для гражданина, признанного нуждающимся в социальном обслуживании, составляется Индивидуальная программа предоставления социальных услуг — документ, в котором указаны форма социального обслуживания, виды, объем, периодичность, условия, сроки предоставления социальных услуг, перечень рекомендуемых поставщиков социальных услуг, а также, если необходимо, мероприятия по социальному сопровождению.

Индивидуальная программа составляется исходя из потребности гражданина в социальных услугах, пересматривается в зависимости от изменения этой потребности, но не реже чем раз в три года. Индивидуальная программа для гражданина или его законного представителя имеет рекомендательный характер, для поставщика социальных услуг — обязательный характер.

Выделяют следующие виды социальных услуг:

• 1) социально-бытовые, направленные на поддержание жизнедеятельности получателей социальных услуг в быту;
• 2) социально-медицинские, направленные на поддержание и сохранение здоровья получателей социальных услуг путем организации ухода, оказания содействия в проведении оздоровительных мероприятий, систематического наблюдения за получателями социальных услуг для выявления отклонений в состоянии их здоровья;
• 3) социально-психологические, предусматривающие оказание помощи в коррекции психологического состояния получателей социальных услуг для адаптации в социальной среде, в том числе оказание психологической помощи анонимно с использованием телефона доверия;
• 4) социально-педагогические, направленные на профилактику отклонений в поведении и развитии личности получателей социальных услуг, формирование у них позитивных интересов (в том числе в сфере досуга), организацию их досуга, оказание помощи семье в воспитании детей;
• 5) социально-трудовые, направленные на оказание помощи в трудоустройстве и в решении других проблем, связанных с трудовой адаптацией;
• 6) социально-правовые, направленные на оказание помощи в получении юридических услуг, в том числе бесплатно, в защите прав и законных интересов получателей социальных услуг;
• 7) услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, имеющих ограничения жизнедеятельности, в том числе детей-инвалидов;
• 8) срочные социальные услуги.

Социальные услуги предоставляются гражданину на основании договора о предоставлении социальных услуг, заключаемого между поставщиком социальных услуг и гражданином или его законным представителем.

Социальные услуги предоставляются их получателям в форме социального обслуживания на дому, или в полустационарной форме, или в стационарной форме.

В Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» включена принципиально новая норма, сформулированная в ст. 22 «Содействие в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи, не относящейся к социальным услугам (социальное сопровождение)». Она заключается в том, что при необходимости гражданам оказывается содействие в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи, не относящейся к социальным услугам, социальное сопровождение осуществляется путем привлечения организаций, предоставляющих такую помощь, на основе межведомственного взаимодействия.

Социальные услуги предоставляются бесплатно:

• 1) несовершеннолетним детям;
• 2) лицам, пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций, вооруженных межнациональных (межэтнических) конфликтов.

Социальные услуги в форме социального обслуживания на дому и в полустационарной форме предоставляются бесплатно, если среднедушевой доход получателя социальных услуг ниже предельной величины или равен предельной величине среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно, установленной законом субъекта РФ. Федеральный закон предлагает установить эту величину не ниже полутора прожиточных минимумов, но субъектам РФ дано право ввести иные, более благоприятные для граждан условия.

Если гражданин получает социальные услуги, предусмотренные индивидуальной программой, у поставщика социальных услуг, которые включены в реестр поставщиков социальных услуг субъекта РФ, но не участвуют в выполнении государственного задания, такому поставщику выплачивается компенсация за счет средств подушевого финансирования социальных услуг.

Закон уходит от подробного перечисления тех категорий граждан, которым могут предоставляться услуги. В соответствии с его концепцией — право на социальное обслуживание имеет любой гражданин, находящийся в трудной жизненной ситуации. При этом перечень обстоятельств, определяющих трудную жизненную ситуацию, не является исчерпывающим. То есть регионам предоставлено право добавлять в него другие коллизии, которые, по мнению законодателей в данном субъекте РФ, объективно нарушают жизнедеятельность граждан.

Рядом законодательных актов предусмотрено предоставление определенным категориям граждан социальных услуг во внеочередном порядке. Так, согласно Федеральному закону «О ветеранах» первоочередное право на оказание социальных услуг имеют инвалиды войны, участники Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий, военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военноучебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22.06.1941 по 03.09.1945 не менее шести месяцев, военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период; лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда», лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, лица, проработавшие в тылу в период с 22.06.1941 по 09.05.1945 не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденные орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны.

Кроме вышеперечисленных лиц данное право есть у одиноких нетрудоспособных граждан, родителей и не вступивших в другой брак жен (мужей) военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, погибших или умерших при исполнении обязанностей военной службы или служебных обязанностей, граждан, подвергшихся радиационному воздействию в результате радиационных аварий, реабилитированных граждан и граждан, признанных пострадавшими от политических репрессий.

Однако базовый федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» не предусматривает каких-либо льгот в определении очередности, и это, безусловно, является правовой проблемой.

Хотя логика, обусловленная необходимостью содействия гражданину в преодолении трудной жизненной ситуации, в законе сохранена, сам термин в тексте отсутствует. Вместо него регламентируются основания для признания гражданина нуждающимся в социальном обслуживании.

При этом гражданин признается нуждающимся в социальном обслуживании в случае, если существуют следующие обстоятельства, которые ухудшают или могут ухудшить условия его жизнедеятельности:

• 1) полная или частичная утрата способности либо возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности в силу заболевания, травмы, возраста или наличия инвалидности;
• 2) наличие в семье инвалида или инвалидов, в том числе ребеика-инвалида или детей-инвалидов, нуждающихся в постоянном постороннем уходе;
• 3) наличие ребенка или детей (в том числе находящихся под опекой, попечительством), испытывающих трудности в социальной адаптации;
• 4) отсутствие возможности обеспечения ухода (в том числе временного) за инвалидом, ребенком, детьми, а также отсутствие попечения над ними;
• 5) наличие внутрисемейного конфликта, в том числе с лицами с наркотической или алкогольной зависимостью, лицами, имеющими пристрастие к азартным играм, лицами, страдающими психическими расстройствами, наличие насилия в семье;
• 6) отсутствие определенного места жительства, в том числе у лица, не достигшего возраста двадцати трех лет и завершившего пребывание в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
• 7) отсутствие работы и средств к существованию;
• 8) наличие иных обстоятельств, которые нормативными правовыми актами субъекта РФ признаны ухудшающими или способными ухудшить условия жизнедеятельности граждан.