Политико-правовые проблемы формирования в России новой модели государственного управления

Президент России В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2012 г. поставил вопрос о повой модели государственного управления^[1][2]. Одновременно Президентом России были сформулированы ключевые принципы для новой модели государственного управления:

• 1) ориентация работы всех звеньев государственного механизма и уровней власти на измеримый, прозрачный и понятный для общества результат работы;
• 2) повсеместное внедрение новых форм и методов контроля;
• 3) адекватная мотивация государственных муниципальных служащих: конкурентная оплата их труда, система моральных, материальных, карьерных поощрений, стимулирующих непрерывное улучшение работы государственного аппарата;
• 4) ограничение прав чиновников и политиков на зарубежные счета, ценные бумаги и акции (включая первых лиц государства, Правительства РФ, Администрации Президента России, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, их близких родственников);
• 5) публичная отчетность контрольно-надзорных органов об итогах проверок, а также о затраченных на их проведение финансовых и людских ресурсах.

На наш взгляд, при формировании новой модели государственного управления важно не только определиться с ее ключевыми принципами, но следует также учитывать и при необходимости реформировать другие ее элементы.

Вначале заслуживают внимания некоторые теоретические положения, касающиеся понятия модели государственного управления.

Иногда под моделью государственного управления понимаются теоретические представления о том, как выглядит и как должна выглядеть система государственного управления. В этом случае исследуется, как она воздействует и как должна воздействовать на общественные отношения и процессы, как она адаптируется и как должна адаптироваться к изменениям во внешней среде, чтобы государство могло добиваться поставленных целей, устойчиво развиваться и обеспечивать свою жизнеспособность.

Нередко модель государственного управления рассматривается как копия реальной системы государственного управления. В данном контексте модель государственного управления включает в себя базовые принципы государственного управления, стратегическое видение развития государства, его целевые установки и задачи, систему общественных ценностей, правовую систему, систему разделения и взаимодействия властей, социально-экономическую политику, государственную кадровую политику, мониторинг и контроль ситуации в государстве и др.

Отечественная модель государственного управления — самобытная и исторически сложившаяся в течение нескольких веков модель, учитывающая геополитическое положение страны, основанная на национальных традициях и опирающаяся на ряд базовых принципов. К таким принципам традиционно относятся: экономическая самодостаточность, преобладание духовной мотивации в трудовой и общественной деятельности, общинное самоуправление, совместное владение собственностью, взаимопомощь, взвешенный патернализм и др.

Сложившаяся в постсоветский период модель государственного управления имеет переходный характер. Она сочетает в себе элементы различных моделей управления: советской, американской, феодальной, рыночной, авторитарной и др.

Современная российская модель государственного управления содержит в себе ярко выраженную авторитарную тенденцию. Согласно ч. 3 ст. 80.

Конституции РФ основные направления внутренней и внешней политики государства определяются Президентом России. Аналогичное положение вещей наблюдается на региональном и муниципальном уровнях управления, а также в частном секторе.

Как свидетельствует исторический опыт, российская модель государственного управления хороша в военное время, но демонстрирует свою неэффективность в мирное время, о чем автор писал ранее^[3].

Представляется, что в России целесообразно спроектировать и запустить принципиально новую модель государственного управления, которая, во-первых, должна включать в себя достижения мировой управленческой мысли, во-вторых, опираться на особенности управления в России, выстроенные на специфике российского менталитета и культуры, геополитическом положении страны. Только подобная интеграция в состоянии обеспечить конкурентоспособность Российского государства в условиях геополитического соперничества.

В центре внимания новой модели государственного управления должен находиться человек, развивающий свой физический, интеллектуальный и духовно-нравственный потенциал и благодаря этому обеспечивающий силу и эффективность государства, национальный суверенитет. Особого внимания заслуживает механизм сменяемости нашей управленческой элиты, который является ахиллесовой пятой Российского государства. Кроме того, при формировании новой модели государственного управления требуется фокусировка не на процессах, а на результатах.

Для формирования новой модели государственного управления необходимо принятие комплекса политических, правовых, организационных, экономических, идеологических и иных мер. Эти меры в первую очередь должны быть направлены на усиление власти законодательных (представительных) органов и расширение перечня выборных должностей.

Очевидно, что формирование новой модели государственного управления невозможно без полномасштабной правовой реформы, в том числе касающейся вопроса о правовом регулировании поправок, вносимых в Конституцию РФ, и принятия нового Основного Закона страны. Как справедливо отмечает И. Н. Барциц, «вопрос о правовом регулировании поправок в Конституцию Российской Федерации является важнейшим условием формирования правовой государственности. Именно в этой связи возникает обоснованное беспокойство отсутствием федерального конституционного закона „О Конституционном Собрании“. В соответствии с Конституцией Российской Федерации данный акт является необходимым условием внесения поправок в главы 1—2 и 9 Конституции. Системные вопросы, заложенные в основополагающие нормы Конституции, не могут, по замыслу авторов Конституции, быть решены в пределах имеющегося текста. Необходим новый документ, разработка которого будет поручена Конституционному Собранию. И, тем не менее, несмотря на очевидную актуальность данного закона, он нс принят»¹.

Требуется также принятие специального законодательного акта, регулирующего реформу государственного управления. Данный нормативный правовой акт призван регламентировать следующие элементы реформы государственного управления: целевые установки, задачи, принципы, кадровое обеспечение, этапы, порядок, терминологию, методы и финансово-экономические инструменты, субъектный состав, меры юридической ответственности субъектов реформирования государственного управления, формы общественного контроля реформы государственного управления. К подготовке данного нормативного акта должны быть привлечены лучшие научные силы страны.

Анализ правовых основ государственного управления и правоприменительной практики позволяет сделать вывод о необходимости ревизии законодательства, обеспечивающего государственное управление. В связи с этим целесообразно сократить существующее количество нормативных правовых актов, касающихся государственного управления до минимума, чтобы не было дублирования норм и требований ввиду их огромного количества и несогласованности. Освобождение правовых основ государственного управления от ненужного балласта позволит, с одной стороны, упростить нормативную правовую базу государственного управления, а с другой — повысить уровень ее эффективности.

На наш взгляд, институционально новая модель государственного управления может и должна выглядеть следующим образом.

1. Избираемый народом Президент России возглавляет лишь исполнительную власть, нс стоит над другими ветвями власти и нс имеет права роспуска законодательной (представительной) власти. Это требует перераспределения властных полномочий президента в пользу других ветвей государственной власти. Дело в том, что у Президента России, согласно Основному Закону страны, 80% властных полномочий, а остальные 20% полномочий делят между собой традиционные ветви власти^[4][5].

Объем кадровых назначений, находящийся в сфере конституционных полномочий Президента России, составляет около 30 тыс. человек^[6].

Ни один человек в мире, как бы он не был одарен, физически не способен качественно исполнять такой объем полномочий.

• 2. Однопалатный парламент России избирается из лучших представителей народа (лучших по профессиональным знаниям в сфере государственного управления, деловым и морально-нравственным качествам). Он должен обладать правом контроля деятельности исполнительной власти.
• 3. Судебная власть избираема народом и независима от исполнительной власти.
• 4. Народ обладает правом выражения недоверия президенту, парламенту и высшему органу судебной власти на референдуме. Вопрос о недоверии может быть поставлен не ранее, чем через два года после начала деятельности президента, парламента, органа судебной власти. Правом постановки вопроса о недоверии президенту, парламенту и высшим органам судебной власти должна обладать половина состава Общественной палаты, избираемой народом по два представителя от каждого субъекта РФ.
• 5. Замещение руководящих государственных должностей ограничивается двумя сроками.
• 6. Отбор и оценка административных чиновников осуществляется независимыми центрами оценки кадров государственного аппарата с помощью сложных экзаменов и психологических тестов, позволяющих установить уровень профессиональных знаний в сфере государственного управления, деловых и морально-нравственных качеств.
• 7. Устанавливается персональная ответственность федеральных министров за достижение целевых показателей социально-экономического, политико-правового, культурного и военного развития страны.
• 8. Вводится уголовная ответственность руководителей государственных органов, представителей центров оценки кадров государственного аппарата за запрещенную кадровую политику (партийная протекция, проталкивание родственников, покупка должностей и др.).

При формировании новой модели государственного управления важно учитывать международные стандарты хорошей государственной администрации. В документах ООН иод хорошим управлением понимается управление, основанное на следующих принципах: 1) широкое общественное участие (представительство); 2) стремление к достижению консенсуса; 3) прозрачность; 4) отзывчивость; 5) эффективность и результативность;

6) беспристрастность и всесторонность; 7) законность; 8) нскоррумпированность; 9) учет мнения меньшинства и наиболее незащищенных слоев общества при принятии решений; 10) оперативность реагирования на текущие и перспективные запросы общества^[7].

Строительство в России новой модели государственного управления целесообразно вести в контексте тенденций реформирования государственного управления в странах-лидерах. Например, все административные реформы в Европе в начале 2000;х гг. были нацелены на то, чтобы сделать системы государственного управления проще, прозрачнее, эффективнее, более понятными для граждан, а значит, открытыми и подконтрольными им. Вследствие этих реформ сокращалось количество министерств и ведомств, упрощались внутриорганизационные структуры, освобождался от лишних чиновников аппарат.

Эти преобразования затрагивали основу основ современного государства — его правовой базис. В Германии, например, пошли по пути болезненного, по решительного массового сокращения законов и предписаний: десятки тысяч актов были упразднены, ежегодно в стране сокращается до трехсот актов — как мешающих стране работать и жить… И именно это помогает сегодня Германии успешнее многих преодолевать полосу кризиса¹.

Глобальные вызовы современности настоятельно требуют от России псреоткрыть заново или заставить сиять заново принципы демократического устройства государства. Как писал Дж. Дьюи, «демократию надо постоянно открывать и переоткрывать заново, переделывать, преобразовывать; воплощающие ее политические, экономические, социальные институты должны все время меняться и перестраиваться с учетом тех сдвигов, которые происходят по мере формирования у людей новых потребностей и новых источников их удовлетворения»^[8][9].

Правда, имеются политики и ученые, которые разочаровались в демократии и демонстрируют свое презрение к ней, что нередко маскирует их глубокую боязнь данной формы государственного устройства. Например, Б. Мазо безапелляционно утверждает: «Нет ничего идиотичнее демократии и сладостней свободы…»^[10].

В процессе демократизации государственного управления предстоит преодолеть раскол общества на привилегированных и остальных, утвердить политические права для всех его членов, а не только для собственников. Как известно, реальная свобода для народа предполагает его экономическое, социальное и моральное освобождение.

Некоторые российские политики обращают внимание на существование двух типов демократии: демократии для большинства и демократии для меньшинства. В частности, бывший председатель Совета Федерации Федерального Собрания С. Миронов утверждает следующее: «Мы должны заменить верхушечную демократию для избранных на низовую демократию, возникающую на основе ответственности граждан за судьбу своей страны»^[11]. В свою очередь, известный экономист и политик С. Глазьев отмечает: «Пока у нас демократия олигархов, а не демократия в том смысле, в каком она имеет место в развитых цивилизованных странах, мы будем стоять у края пропасти»^[12].

Гарантии реализации народовластия — это одно из наиболее слабых мест в отечественной системе государственного и муниципального управления. В связи с этим нельзя не согласиться с Е. А. Лукьяновой в том, что «при провозглашении народовластия реальная возможность населения каким-либо образом влиять на дела государства фактически была сведена к голосованию на выборах при упразднении всех остальных инструментов непосредственной демократии»^[13].

Кроме того, в России демократизация государственного управления связана с ликвидацией самодержавной системы правления.

Демократизация государственного управления — это не просто свободный волевой акт приближения к некоему демократическому образцу. Никаких всеобщих моделей осуществления демократизации государственного управления не существует. В современных исторических условиях в нашей стране демократический идеал государственного управления предстоит наполнить самостоятельным содержанием и смыслом. И это самое трудное.

Процесс демократизации государственного управления в современной России будет чрезвычайно сложен и потребует нескольких десятилетий. Представляется, что он будет состоять из четырех основных этапов. На первом этапе важно сформировать предпосылки демократизации государственного управления, важнейшая из которых — достижение национального единства по ключевым вопросам дальнейшего развития страны. Второй этап ознаменуется появлением и утверждением новой национальной элиты. В ходе третьего этапа должны быть приняты государственные решения по ключевым вопросам развития страны, в том числе об институциализации базовых демократических процедур. На четвертом этапе получат развитие установленные правила и процедуры ведения политической борьбы, демократия начнет работать как относительно отлаженный и целостный механизм. Это будет этап учебы для граждан и политических элит, этап освоения техники демократии и приобретения необходимых для ее функционирования навыков и позиций.

При этом осуществить демократизацию государственного управления России предстоит в условиях наступления на демократию в международном масштабе^[14].

Формирование новой модели государственного управления целесообразно осуществлять на основе общественного согласия, что будет способствовать стимулированию политической активности граждан, которые своим участием в формировании властных структур способны осуществить на практике демократическое управление страной. В связи с этим одной из первоочередных задач органов государственной власти является возврат авторитета процедуры выборов, что позволит привлечь к построению российской государственности наиболее социально активные группы общества, в первую очередь молодежь.

Одним из ориентиров новой модели государственного управления должно стать создание таких условий, при которых формирующиеся в обществе настроения могли бы оказывать должное воздействие на изменение политики органов государственной власти, не допуская опасного роста напряженности в обществе и не доводя дело до социального конфликта.

Новая модель государственного управления призвана разрешить целый ряд внутренних проблем, стоящих перед российским обществом, укрепить его единство, повысить авторитет органов государственной власти и местного самоуправления в глазах народа, укрепить положение России на международной арене.

Основные элементы новой модели государственного управления предстоит закрепить в новой Конституции России. В связи с этим в очередной раз возникает вопрос о новом этапе конституционной реформы.

Конечно, формирование в России новой модели государственного управления вызовет яростное сопротивление со стороны отечественной и международной олигархии, заинтересованной в сохранении существующего статус-кво. Но автор убежден в том, что в стране найдутся новые политики, которые при поддержке народа смогут это сопротивление преодолеть, хотя это будет очень непросто.

• [1] См.: Горшков М. …как руки брадобрея // ЛГ. 2006. 15—21 марта.
• [2] См.: Стенограмма Послания Владимира Путина Федеральному Собранию // РГ.2012. 12 дек. URL: http://www.rg.ru/2012/12/12/stenogramma-poln.html (дата обращения:09.11.2015).
• [3] См.: Осейчук В. И. О банкротстве либеральной модели государства и стратегии строительства нового государства.
• [4] Барциц И. Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственногоуправления. С. 3—4.
• [5] ЗеркинД. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управления. М.: Тесса ;Ростов н/Д: МарТ, 2000. С. 276.
• [6] См.: Глотов В., Ротов Д., Сухарев С. Кадровая методика оценки руководящего составафедеральных органов власти // Государственная служба. 2009. № 5. С. 32.
• [7] См.: Писаревский Е. Л. Качество государственного управления: проблемы целеполага-ния // Административное право и процесс. 2013. № 10. С. 3.
• [8] См.: Илариоиова Т. Сложное и простое в науке, технике и государственном управлении // Государственная служба. 2012. № 3. С. 58.
• [9] Дьюи Дж. Этика демократии: пер. с англ. // Полис. 1994. № 3. С. 28, 30; Дьюи Дж. Демократия и образование: нер. с англ. М., 2000. С. 85.
• [10] Мазо Б. Преемник Путина, или Кого мы будем выбирать в 2008 году. М., 2005. С. 5.
• [11] Миронов С. Выборы президента — не интрига // Л Г. 2004. 1 — 17 фев.
• [12] Глазьев С. Мифология власти и исторический цейтнот // ЛГ. 2003. 22—28 окт.
• [13] Лукьянова Е. А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. С. 5.
• [14] См.: Кальченко Т. Управление государством в глобальную и постглобальную эпоху.