Нормирование в области природопользования и охраны окружающей среды и система экономического стимулирования

В условиях рыночной экономики невозможно осуществлять государственное управление в сфере природопользования без применения экономических и финансовых механизмов, которые перечислены в Экологической доктрине и Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Данные меры позволяют создавать экономические стимулы для обеспечения рационального и комплексного природопользования:

• • обеспечение перехода в сфере природопользования к системе рентных платежей (проблема так окончательно и нерешенная в условиях современного государственного управления природопользованием);
• • включение в экономические показатели полной стоимости природных объектов с учетом их средообразующей функции, а также стоимости природоохранных работ и услуг;
• • создание полноценного механизма взимания с хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих природные ресурсы, платежей и их использование на сохранение и восстановление природной среды, в том числе биоразнообразия;
• • реализация в полной мере принципа «загрязнитель платит»;
• • формирование и применение налоговой и тарифной политики, стимулирующей переориентацию экспорта с сырья на продукты глубокой переработки;
• • создание и применение системы налогов и пошлин, стимулирующих использование экологически чистых технологий, товаров и услуг независимо от страны-производителя;
• • совершенствование механизмов изменения форм собственности и купли-продажи земли, природных ресурсов и хозяйственных объектов с учетом задач сохранения и восстановления природной среды (включая оценку прошлого экологического ущерба, обязательства по проведению реабилитационных мероприятий и др.).

В соответствии с уже обозначенными в предыдущих главах учебника целями — сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности — государство осуществляет нормирование воздействия юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на окружающую среду. В 2016 и 2019 гг. вступают в силу поправки Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», призванные значительно оптимизировать процесс управления природопользованием и охраной окружающей среды. Основные изменения коснулись нормирования и системы экологических платежей, благодаря чему сконструирована единая система нормирования и экономической стимуляции в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Порядок разработки нормативов в сфере природопользования и охраны окружающей среды относится к компетенции Правительства РФ. Сам процесс разработки экологических нормативов основывается на научной оценке влияния отдельных факторов на человека и окружающую среду. Поэтому принятию нормативов в сфере природопользования и охраны окружающей среды предшествуют научно-исследовательские работы по обоснованию нормативов, экспертиза, оценка и прогнозирование экологических, социальных, экономических последствий применения нормативов в области охраны окружающей среды. Утвержденные нормативы обязательно публикуются, вносятся в единую информационную базу нормативов в области охраны окружающей среды. Принятые нормативы широко используются при осуществлении всех видов экологического контроля.

Система экологических нормативов состоит из следующих подсистем;

• • нормативы качества окружающей среды;
• • нормативы допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.
• 1. Главная цель принятия нормативов качества окружающей среды заключается в сохранении естественных природных условий, т. е. экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов. Поэтому предусмотрены следующие виды нормативной документации, регулирующие качество окружающей среды:
  • • нормативы, установленные для химических показателей состояния окружающей среды;
  • • нормативы для физических показателей состояния окружающей среды, в том числе показатели уровней радиоактивности и тепла;
  • • нормативы, установленные для биологических показателей состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других используемых как индикаторы качества окружающей среды организмов.
• 2. Нормативы допустимого воздействия па окружающую среду

устанавливаются для ограничения масштабов антропогенного воздействия, т. е. хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц. При их разработке учитывают специфику природных условий территорий и акваторий. Воздействие на окружающую среду происходит с разрешения уполномоченного органа государственной власти, при получении которого субъект хозяйственной деятельности оплачивает соответствующую пошлину. Превышение установленных ограничений хозяйственной и иной деятельности является основанием для возникновения юридической ответственности хозяйствующего субъекта.

Как показано в предыдущих главах, с 2019 г. вводится новая типология нормативов допустимого воздействия на окружающую среду: выделяют нормативы допустимых выбросов, технологические нормативы, технические нормативы, нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, нормативы допустимых физических воздействий, нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды, нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду. Вносимые изменения позволяют усилить акцент проводимой политики государства на стимулировании применения наилучших доступных технологий. С 2019 г. кроме новой классификации нормативов допустимого воздействия на окружающую среду планируется выдача комплексных экологических разрешений на осуществление хозяйственной и иной деятельности на объектах I категории, которые призваны сыграть важную роль в нормировании деятельности таких предприятий и заменить существующие на данный момент отдельные разрешения на выбросы, сбросы и размещение отходов.

Заявка юридического лица или индивидуального предпринимателя на получение комплексного экологического разрешения содержит исчерпывающую информацию о воздействии предприятия на окружающую среду. При невозможности соблюдения технологических нормативов, нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными и мутагенными свойствами, к заявке прилагаются проект программы повышения экологической эффективности и планируемые временно разрешенные выбросы и сбросы на период реализации программы повышения экологической эффективности и после ее реализации.

Комплексное экологическое разрешение выдается уполномоченным государственным органом и содержит:

• • технологические нормативы;
• • нормативы допустимых выбросов, сбросов высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности), при наличии таких веществ в выбросах загрязняющих веществ, сбросах загрязняющих веществ;
• • нормативы допустимых физических воздействий;
• • нормативы образования отходов и лимиты на их размещение;
• • требования к обращению с отходами производства и потребления;
• • согласованную программу производственного экологического контроля;
• • срок действия комплексного экологического разрешения (по общему правилу — семь лет).

Предприятия, относящиеся ко II категории, представляют раз в семь лет декларацию о воздействии на окружающую среду, которая помимо прочего содержит:

• • вид основной деятельности, виды и объем производимой продукции;
• • информацию о реализации природоохранных мероприятий;
• • данные об авариях и инцидентах, повлекших за собой негативное воздействие на окружающую среду и произошедших за предыдущие семь лет;
• • декларируемые объем или масса выбросов, сбросов загрязняющих веществ, образовываемых и размещаемых отходов;
• • информацию о программе производственного экологического контроля.

К декларации прилагаются расчеты нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов.

За непредставление декларации о воздействии на окружающую среду или представление недостоверной информации, а также за осуществление хозяйственной и иной деятельности на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, без комплексного экологического разрешения, юридические лица и индивидуальные предприниматели несут ответственность, установленную законодательством РФ.

Изложенная система нормирования напрямую связана с системой экономического стимулирования экологизации хозяйственной деятельности. Единая система платежей в сфере природопользования состоит из платежей за природопользование и негативное воздействие на окружающую среду. Платежи за природопользование устанавливаются федеральным законодательством, например, согласно ст. 39 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395−1 «О недрах» недропользование сопряжено со следующими платежами: разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, регулярные платежи за пользование недрами, аукционный сбор, налоги.

Согласно вступающим в силу поправкам в Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» государство осуществляет поддержку природоохранной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в следующих направлениях:

• • содействие в осуществлении инвестиционной деятельности, направленной на внедрение наилучших доступных технологий и реализацию иных мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду;
• • содействие в осуществлении образовательной деятельности в области охраны окружающей среды и оказании информационной поддержки мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду;
• • содействие в осуществлении использования возобновляемых источников энергии, вторичных ресурсов, разработке новых методов контроля за загрязнением окружающей среды и реализацией иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством РФ.

Таким образом, сочетание разнообразных методов позволяет государству реализовать целенаправленную политику в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Можно сказать, что в ближайшее время на территории Российской Федерации будет сформулирована единая система регулирования охраны окружающей среды и природопользования, которая, сочетая административные и экономические методы, создаст благоприятные условия для экологизации хозяйственной деятельности.

Подумайте и обсудите

Ознакомьтесь с фрагментами интервью Министра природных ресурсов и экологии РФ Сергея Донского корреспонденту «Российской газеты»^[1] и обсудите предложенные после него вопросы:

«РГ: …потребление растет, растут и отходы. Как с этим бороться?

Сергей Донской: С точки зрения госрсгулирования, стратегического планирования необходимые решения приняты. Сейчас мы должны быть готовы выполнить их на практике. Я напомню: за последние три года мы приняли «Основы государственной политики в области экологического развития», три гоенрограммы и две федеральные целевые программы. Эти документы определяют основные принципы экополитики, устанавливают ключевые целевые показатели и механизмы их достижения. Принято более десяти федеральных законов и еще сто пятьдесят подзаконных актов для совершенствования экологического регулирования. Если обобщить, то целей четыре: снижение текущего негативного воздействия; сохранение и восстановление биоразнообразия; экологическая модернизация экономики; ликвидация прошлого экологического ущерба.

РГ: По все равно появляются новые свалки…

Сергей Донской: К сожалению, да, свалки — это только симптом, а настоящие причины — в отсутствии экономических стимулов для создания предприятий по переработке мусора. Нужно, чтобы это было выгодно делать. Принятый в прошлом году законопроект, поправки в закон об отходах, эти проблемы решает, не сразу, но системно и поступательно: мы вводим требования к производителям и импортерам товаров и тем самым создаем рынок, отрасль переработки отходов.

РГ: Выступая на Невском конгрессе, вы говорили и о загрязнении земель нефтепродуктами. Об этом время от времени публикуется информация, но какой-то подробной статистики нет…

Сергей Донской: Росприроднадзор такую работу ведет. Ежегодно объем разливов нефти составляет 19 с половиной тысяч кубометров. Больше половины в двух регионах — ХМ АО и ЯНАО.

Мы подготовили предложения по масштабной ревизии всех нефтепроводов с целью их замены. Кроме того, разработан закон о ликвидационных фондах для устранения негативных последствий добычной деятельности, восстановления нарушенной природной среды.

РГ: Каким воздухом сегодня дышат наши города?

Сергей Донской: Регулярные наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха в России проводятся в 225 городах. В 123 городах степень загрязнения воздуха оценивается как очень высокая и высокая. В приоритетный список городов с наибольшим уровнем загрязнения воздуха в 2013 году включено 29 городов с общим числом жителей 18,5 млн человек. Это города с предприятиями нефтехимической и химической промышленности, черной и цветной металлургии, а также предприятиями ТЭК.

Чтобы минимизировать загрязнения, в прошлом году внесены изменения в Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха». Наиболее эффективным из нововведений является требование об оснащении крупных стационарных источников приборами непрерывного автоматического контроля выбросов и передачи этих данных в природоохранные органы.

Знаковым стало решение правительства о повышении ставок платы за выбросы в воздух от сжигания попутного нефтяного газа, принятое в декабре прошлого года. В результате за три года действия постановления компании вложили в полезное использование ПНГ 200 млрд рублей, и уровень использования ПНГ возрос на 12,5%.

РГ: Вы назвали еще одно приоритетное направление — экологическая модернизация экономики. Какие здесь успехи?

Сергей Донской: Как вы знаете, в прошлом году был принят закон о внедрении наилучших доступных технологий. Закон носит комплексный характер и вводит меры экономического стимулирования предприятий.

Экономические механизмы начнут работать уже в следующем году, а к концу 2017 г. мы ожидаем снижения уровня негативного воздействия на окружающую среду в объеме до 15%.

Законом предусмотрен поэтапный переход на новую систему регулирования. До конца 2017 г. планируем поставить на государственный учет все предприятия и разделить их на категории. А до конца 2018 г. должны быть изданы все подзаконные акты, разработаны и опубликованы отраслевые справочники иаилучших доступных технологий.

Переход на наилучшие доступные технологии будет осуществляться с 2019 по 2022 г. в пилотном режиме для 300 предприятий — крупнейших загрязнителей в стране. Также с 2019 г. принципы НДТ должны учитываться при проектировании новых предприятий.

С 2023 г. административные ограничения будут касаться остальных крупных предприятий, которые до конца 2025 года должны получить комплексные экологические разрешения.

В 2015 г. мы планируем подготовить ряд нормативных правовых актов, дополнительно стимулирующих хозяйствующие субъекты к соблюдению природоохранных требований. В том числе речь идет о мерах по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, а также введении института независимой профессиональной оценки хозяйственной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду".

Вопросы для обсуждения.

• 1. Какие конкретные проблемы были рассмотрены в интервью? Какие пути их решения планируется реализовать?
• 2. Найдите в предложенном тексте различные направления государственной деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Охарактеризуйте их отличительные черты и значение для проведения эффективной экологической политики государства.

3. О какой повой системе регулирования идет речь в интервью? Охарактеризуйте ее и укажите ее преимущества.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Определите основную цель нормирования как механизма государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды.
• 2. Какие нормативы в сфере природопользования предусматривает современное российское законодательство?
• 3. На какие две группы делятся экологические нормативы?
• 4. Какие изменения в системе экологических нормативов произойдут в 2019 г.
• 5. Что такое комплексное экологическое разрешение?
• 6. Охарактеризуйте содержание комплексного экологического разрешения.
• 7. Что такое декларация о воздействии на окружающую среду?
• 8. Какие предприятия должны представлять декларацию о воздействии на окружающую среду?
• 9. Какая информация содержится в декларации о воздействии на окружающую среду?
• 10. Как система нормирования связана с системой экономического регулирования природопользования и охраны окружающей среды?

• [1] Размещено 16 июня 2015 г. на официальном сайте Министерства. URL: http://www.nmrgov.ru/mnr/minister/statement/detail.php? I D= 141 423.