Международное сотрудничество в предупреждении преступности

Глобализация и интернационализация современной жизни отразились и на преступности, перешагнувшей границы государств и ставшей во многих своих проявлениях транснациональной, что особенно характерно для ее организованной составляющей. Противодействие ей является одной из самых серьезных проблем нашего времени. В такой ситуации предупредительных мер, принимаемых в рамках отдельных государств, становится недостаточно, требуется изменение традиционных подходов в расстановке приоритетов противодействия преступности. Речь идет о необходимости государствам объединить свои усилия в борьбе с преступностью, об определенных компромиссах и самоограничениях, однако исключающих нарушения гарантированных прав и свобод граждан, а также государственного суверенитета и вмешательство во внутренние дела государства. Международное сотрудничество в этой сфере — важная составляющая межгосударственных отношений, оно обеспечивает международно-правовой и внутригосударственный правопорядок, способствует обеспечению международной и национальной безопасности.

Непременным условием успешности международного сотрудничества в предупреждении преступности выступает взаимная заинтересованность государств-участников, что особенно актуально в сегодняшней весьма неоднозначной мировой обстановке. Российская Федерация проявляет такую заинтересованность, о чем свидетельствует ее готовность и открытость к международному сотрудничеству по предупреждению преступности и имеющиеся определенные международные обязательства. Наша страна является участницей многих международных конвенций, договоров и соглашений, нацеленных на противодействие преступности и ее отдельным видам. Среди них:

• — Международная конвенция по борьбе с подделкой денежных знаков (заключена в г. Женеве 20 апреля 1929 г.);
• — Европейская конвенция о выдаче (заключена в г. Париже 13 декабря 1957 г.);
• — Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам (заключена в г. Страсбурге 20 апреля 1959 г.);
• — Конвенция Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (заключена в г. Вене 20 декабря 1988 г.);
• — Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (заключена в г. Страсбурге 8 ноября 1990 г.);
• — Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г. Страсбурге 27 января 1999 г.);
• — Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (заключена в г. Нью-Йорке 9 декабря 1999 г.);
• — Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (заключена в г. Шанхае 15 июня 2001 г.) и др.;
• — Договор между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о взаимной правовой помощи по уголовным делам (подписан в г. Москве 17 июня 1999 г.);
• — Договор между Российской Федерацией и Мексиканскими Соединенными Штатами о взаимной правовой помощи по уголовным делам (подписан в г. Москве 21.06.2005);
• — Договор между Российской Федерацией и Японией о взаимной правовой помощи по уголовным делам (подписан в г. Токио 12 мая 2009 г.);
• — Договор между Российской Федерацией и Объединенными Арабскими Эмиратами о взаимной правовой помощи по уголовным делам (подписан в г. Абу-Даби 25 ноября 2014 г.) и др.;
• — Соглашение о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией (заключено в г. Риме 6 ноября 2003 г.);
• — Соглашение о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью на транспорте (заключено в г. Астане от 15 сентября 2004 г.);
• — Соглашение о сотрудничестве между правительствами государств — членов Шанхайской организации сотрудничества в борьбе с преступностью (заключено в г. Ташкенте 11 июня 2010 г.) и др.

Термин и конкретные механизмы международного сотрудничества Российской Федерации в предупреждении преступности основываются на положениях уголовно-процессуального законодательства, содержащихся в ч. 5 УПК РФ «Международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства», которое предусматривает три его вида:

• 1) досудебное сотрудничество, включающее производство определенных оперативно-разыскных и следственных действий;
• 2) судебное взаимодействие с иностранными государствами:
  • — исполнение запросов о правовой помощи;
  • — производство отдельных процессуальных действий на территории иностранного государства;
  • — исполнение решений (приговоров) судов;
  • — информирование компетентных органов о вступивших в законную силу приговорах в отношении иностранных граждан;
• 3) взаимодействие по вопросам экстрадиции и передачи иностранных граждан.

Иными словами, уголовно-процессуальное законодательство раскрывает сущность предупреждения преступности на стадиях пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также привлечения к ответственности виновных лиц.

Вместе с тем УПК РФ не содержит понятия «международное сотрудничество в предупреждении преступности». Отсутствует оно и в международных договорах, в которых участвует Россия, и в национальных правовых актах. Процессуальный характер международного сотрудничества не исключает того, что его основные направления и формы криминологически обоснованы и определяются уголовной политикой государства.

В широком смысле международное сотрудничество в борьбе с преступностью представляет собой целенаправленную активную деятельность мирового сообщества, субъектов международных отношений и уголовной политики, которые объединяют усилия и ресурсы для защиты от международной и национальной преступности^[1]. В узком смысле это осуществляемая на основе действующих норм международного и национального законодательства, взаимосогласованная деятельность двух или более государств в лице их правоохранительных органов, а также международных организаций и полицейских агентств, реализуемая путем получения и оказания правовой помощи, выдачи (экстрадиции) преступников, осуществления уголовного преследования, а также передачи осужденных для исполнения наказаний для достижения целей предупреждения преступности.

Целью международного сотрудничества выступает объединение усилий по предупреждению преступности отдельных государств, региональных групп государств и международного сообщества в целом. Эта цель реализуется выполнением следующих задач:

• 1) организация предупреждения, взаимной помощи в пресечении, раскрытии и расследовании международных и транснациональных преступлений, розыске виновных и осуществлении правосудия;
• 2) осуществление совместных профилактических мер и операций, направленных на противодействие преступности;
• 3) розыск, задержание и выдача лиц, совершивших преступления на территории других государств;
• 4) выполнение своих обязательств по обеспечению надлежащего обращения с преступниками и правонарушителями.

Названные задачи реализуются определенным кругом субъектов. К настоящему времени сложилась система органов и организаций, осуществляющих такое сотрудничество.

• 1. Государственные органы:
  • — Верховный Суд РФ (по вопросам его судебной деятельности);
  • — Министерство юстиции РФ (по вопросам, связанным с работой других судов);
  • — МВД России (по вопросам уголовного судопроизводства в рамках своей компетенции);
  • — Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств — участников СНГ;
  • — ФСБ России (по вопросам производства расследования по делам, входящим в ее компетенцию);
  • — Федеральная служба охраны;
  • — Федеральная таможенная служба;
  • — Генеральная прокуратура РФ (в остальных случаях производства расследования уголовных дел).
• 2. Полицейские агентства (Европол и др.).
• 3. Международные организации:
  • — Интерпол;
  • — Всемирная таможенная организация;
  • — Евроюст;
  • — Группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), созданная в рамках Совета Европы;
  • — ООН, включающая Управление ООН по борьбе с наркотиками и преступлениями, Комитет по предупреждению и контролю над преступностью, Комиссию по предупреждению преступности и содействию уголовному правосудию и научно-исследовательские институты ООН, в первую очередь Межрегиональный научно-исследовательский институт ООН по вопросам преступности и правосудия (ЮНИКРИ);
  • — Европейское агентство по борьбе с мошенничеством;
  • — Международный уголовный суд в качестве постоянно действующего института, призванного рассматривать наиболее тяжкие преступления, и др.

Указанные субъекты осуществляют международное сотрудничество в сфере предупреждения преступности в следующих формах:

• — оказание взаимной правовой помощи, включая экспертную и консультативную, по уголовным делам и розыску преступников;
• — выдача лиц, виновных в совершении преступлений, для привлечения к уголовной ответственности или исполнения приговора;
• — передача осужденных для отбывания лишения свободы в государство, чьими гражданами они являются или в котором постоянно проживают;
• — обмен в допустимых рамках оперативной информацией или материалами предварительного следствия;
• — исполнение поручений по международному розыску и экстрадиции преступников;
• — оказание правовой помощи гражданам государства при осуществлении уголовного правосудия в другой стране;
• — совместное исследование проблем преступности и положительного опыта борьбы с ней, прогнозирование преступности и организация профилактической деятельности;
• — участие в научно-представительских мероприятиях (конференциях, симпозиумах, круглых столах, совещаниях) по обсуждению актуальных проблем преступности и мер борьбы с ней;
• — подготовка кадров, повышение их квалификации, обмен опытом предупредительной работы правоохранительных органов.

Нельзя не отметить, что проблемой международного сотрудничества в предупреждении преступности является то, что организация совместной профилактической деятельности нередко «опаздывает». Это повышает актуальность его дальнейшего совершенствования. Оценка показателей современной преступности, в том числе транснациональной, и международной обстановки в целом позволяет выделить основные направления совершенствования международного сотрудничества в сфере предупреждения преступности:

1. Развитие международного права, совершенствование правовой основы деятельности по противодействию преступности с целью преодоления негативных последствий существования необходимых пограничных, таможенных и иных барьеров.

Основанием для взаимодействия субъектов предупреждения преступности различных государств является большой массив международных конвенций, а также соглашений и договоров об оказании правовой помощи по уголовным делам. Однако существующее состояние нормативной правовой базы не позволяет говорить об обеспечении всех потребностей следственной и судебной практики.

В настоящее время в достаточной степени нормативно проработаны только традиционные уголовно-процессуальные формы правовой помощи: допросы, проведение экспертиз, передача доказательств и т. п. Но многие вопросы до сих пор не получили надлежащей регламентации (например, о розыске и аресте имущества, полученного незаконным путем, в том числе от незаконного оборота наркотиков; действиях следственно-оперативных групп на территории других государств; порядке взаимодействия органов внутренних дел, таможенной и налоговой служб, пограничных войск и т. д.), что негативно сказывается на отправлении правосудия.

Речь идет об отсутствии гармонизированного законодательства, о несогласованности действий по своевременной разработке, принятию и ратификации межгосударственных программ, соглашений, договоров и иных нормативных правовых документов по взаимодействию правоохранительных органов. Главное препятствие в сложившейся ситуации обусловлено референционным характером этих документов, в то время как такая серьезная задача — противодействие преступности на межгосударственном уровне — должна расцениваться в качестве обязательной меры для нормального функционирования выстраиваемых межгосударственных взаимоотношений и дальнейшей интеграции.

В борьбе с криминальными угрозами необходимо больше усилий сосредоточить на выработке эффективных механизмов реализации уже достигнутых договоренностей. Крайне важно, чтобы принятые международные нормативные правовые документы, направленные на борьбу с преступностью, не носили декларативного характера, а выступали инструментом скоординированной практической деятельности, позволяющей достичь конкретных результатов.

2. Организационная работа по противодействию транснациональной организованной преступности.

Несмотря на повышенную опасность транснациональной организованной преступности, многие аспекты этой комплексной проблемы не только не разрешены в теоретическом и практическом отношении, но даже не определены в постановочном плане.

Транснационализация организованной преступности в условиях глобализации и обострения процессов передела мировых ресурсов характеризуется изменением ее традиционных форм, их усложнением, политизацией криминальных проявлений вследствие использования рядом государств транснациональных организованных преступных формирований в своих целях. Возрастающие финансовые, иные ресурсные возможности транснациональных организованных преступных формирований, в том числе террористических, позволяют не только выполнять «заказы» транснациональных корпораций, но также влиять на направления политики и содержание законодательства.

С использованием различного рода провокаций целенаправленно создаются условия для развития так называемых цветных революций, представляющих, по сути, вмешательство во внутренние дела суверенных государств. Общая координация и системные взаимосвязи субъектов транснациональной организованной преступной деятельности продуцируют экономический, социальный, идеологический, политический и военный кризис. Такие процессы закономерно сопровождаются ростом транснациональной организованной преступности, а скоординированная деятельность ее участников не только подрывает верховенство права, но также формирует содержание современных вызовов и угроз, способных детерминировать мировую войну^[2].

Следует помнить, что борьба с организованной преступностью представляет собой борьбу с системой, а не с отдельными преступными проявлениями. Поэтому концепцию противодействия ей следует выстраивать не на уровне отдельных государств и отдельных мероприятий или локальных кампаний по борьбе с тем или иным негативным явлением, а с определения задачи разрушения системы организованной преступности и решения вопроса о том, каким способом возможно это осуществить с учетом транснационального характера преступной деятельности.

Важное место в противодействии организованной преступности и преступлениям, ей сопутствующим, занимает обобщение и распространение положительного опыта как самой профилактической деятельности, так и эффективного взаимодействия стран. Организационно-методическое обеспечение рассматриваемой деятельности предполагает разработку для правоохранительных органов соответствующих материалов (пособий, рекомендаций, сборников правовых актов и т. д.) по оперативно-разыскной и следственной работе.

Именно в целях обмена таким опытом необходимо систематически распространять экспресс-информации, аналитические обзоры, научнометодические материалы о наиболее распространенных способах совершения преступлений, организации преступной деятельности граждан, объединившихся в организованные группы и преступные сообщества, формах и методах противодействия транснациональным проявлениям организованной преступности. Обмен такой информацией может осуществляться в рамках международных конференций, а также тематических совещаний, семинаров и тому подобных форумов.

Представляется перспективной разработка специальных методик анализа и оценки оперативной и политической обстановки, в том числе с позиции проявлений организованной преступности, в целях выявления и определения тенденций развития значимых, с точки зрения организованной преступной деятельности, угроз и факторов. Данные разработки существенно повысят общую надежность защиты общественной безопасности без дополнительных материальных затрат и более рационального использования имеющихся сил и средств правоохранительных органов.

Следует отметить негативные тенденции национальной уголовной политики, отражающие снижение интереса к данной проблеме, связанные с тем, что акцент переместился на противодействие коррупции, терроризму и экстремизму. Однако значимых решений, как законодательных, так и организационных, в сфере противодействия организованной преступности в последние годы не принималось и не планировалось, несмотря на рекомендации специалистов. Кроме того, с 2010 г. не проводилось и комплексных монографических исследований этого феномена.

3. Борьба с наиболее опасными преступлениями, которыми традиционно признаны пиратство, работорговля, фальшивомонетничество и подделка ценных бумаг, распространение порнографических изданий, пиратское радиовещание, разрыв или повреждение подводного кабеля, неоказание помощи на море при столкновении морских судов, незаконный захват воздушных судов. Однако особое внимание должно быть уделено сотрудничеству в сфере борьбы с международным терроризмом, религиозным экстремизмом, нелегальной миграцией, транснациональным наркотическим бизнесом (далее — наркобизнес) и киберпреступностью.

В настоящее время угроза религиозного экстремизма и терроризма приобрела глобальный характер, близость границ Российской Федерации к очагам вооруженных конфликтов, в том числе с участием радикальных религиозных группировок, связанная с этим уязвимость в миграционном плане, пропаганда идей религиозного экстремизма и терроризма из-за рубежа в интернет-пространстве, пребывание в расположенных на территории иностранных государств лагерях подготовки боевиков отдельных граждан, ставших приверженцами террористических идей, повышает зависимость уровня защищенности национальных интересов каждого государства от состояния международной безопасности. В этих условиях действующая система требует совершенствования для эффективного устранения условий (факторов), способствующих распространению радикальной религиозной идеологии, а также для пресечения экстремистских и террористических проявлений.

Сегодня представители правоохранительных органов, главы государств стали чаще проводить встречи с целью объединения усилий по борьбе с терроризмом и экстремизмом, благодаря чему в этой сфере международного сотрудничества позиции отдельных государств понемногу сближаются. В связи с этим постепенно выстраивается перспектива сближения национальных антитеррористических законодательств вплоть до выработки единых и обязательных для всех государств международных правовых антитеррористических актов (на пространстве СНГ).

Несомненно, что законодатели всех стран, осознавая высокую общественную опасность и глобальные масштабы террористической угрозы, стремятся совершенствовать национальные антитеррористические законодательства, соизмеряя правовые нормы и меры борьбы с терроризмом и экстремизмом со спецификой его проявлений в конкретной стране. В свою очередь, анализ зарубежного опыта законотворчества в сфере борьбы с терроризмом и экстремизмом позволяет в известном смысле облегчить аналогичный процесс в собственной стране. Более того, такой подход, при котором выработка правовых антитеррористических норм в национальном законодательстве сверяется с достижениями в этой области в зарубежных государствах, позволяет привлечь прогрессивные, полезные и апробированные практикой алгоритмы борьбы с терроризмом и экстремизмом и двигаться по пути сближения национальных антитеррористических законодательств во всем мире.

Однако было бы нецелесообразно форсировать этот сложный, а потому требующий значительных усилий и времени процесс.

Во-первых, терроризм многообразен по своей природе, движущим силам, целям и формам. Он по-разному проявляет себя в различных странах и регионах мира. Следовательно, он требует создания такой же многообразной по формам и сферам приложения усилий адекватной системы мер противодействия.

Во-вторых, каждая отдельно взятая страна по-разному ощущает угрозу экстремизма и терроризма, а сам терроризм имеет различные, характерные именно для данной страны объекты посягательства, что исключает возможность быстрой унификации национальных антитеррористических законодательств и их слияния в единый для всех государств комплекс правовых норм.

В-третьих, сегодня власти каждой страны, формируя и проводя в жизнь свою внутреннюю и внешнюю политику, руководствуются своими национальными интересами. В силу того факта, что эти интересы у разных государств различны, они могут не только не совпадать, но и противостоять друг другу. Данное обстоятельство накладывает свой отпечаток и на организацию антитеррористической деятельности в каждом отдельном государстве, что также исключает возможность простого суммирования усилий международного сообщества в противодействии любому экстремистскому и террористическому проявлению.

Вместе с тем рассмотреть целесообразность внесения в национальные законодательства положений о возможности признания террористическими и запрете деятельности на их территории организаций, признанных таковыми в других государствах содружества, в установленном законодательством порядке представляется полезным.

Кардинальным образом переломить наркоситуацию возможно только в случае выработки единой антинаркотической политики, выстраивания сбалансированной системы противодействия наркоугрозе, сочетающей правоохранительные, контрольные, профилактические, медицинские и реабилитационные меры, а также единые подходы в организации международного сотрудничества по противодействию наркоэкспансии, налаживания тесного взаимодействия компетентных органов в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Здесь актуальными представляются:

• — унификация антинаркотического законодательства и приведение его в полное соответствие с рекомендациями конвенций ООН;
• — формирование единого перечня (списка) наркотических средств и психотропных веществ, подлежащих контролю;
• — создание национальной системы комплексной реабилитации и ресоциализации лиц, потребляющих наркотики в немедицинских целях.

Нарастает актуальность борьбы с киберпреступностью, включая кибертерроризм, особенно в ее транснациональном аспекте. Несмотря на активную работу международного сообщества в данном направлении, остается нерешенным ряд процессуальных проблем, как по причине существенных различий в правовых системах государств, так и в связи с несовершенством национального законодательства стран. Целесообразно по опыту США и стран Европы внедрить в практику проведение совместных учений по отражению информационных и кибератак, что позволит выработать единые подходы к деятельности в данной сфере.

4. Наиболее эффективной формой совершенствования процессов международного сотрудничества на стадии предварительного расследования является оказание государствами взаимной правовой помощи по уголовным делам.

Несовершенство этой процедуры выражается:

• • во-первых, в ограниченности времени, которым располагает следствие, что особенно актуально по уголовным делам о киберпреступлениях, которые нередко совершаются за считанные секунды;
• • во-вторых, в том, что своевременность и эффективность взаимодействия между государствами снижается вследствие существующих объективных затяжных формальностей. В данном случае эффективной мерой взаимодействия может служить сотрудничество правоохранительных органов по линии Интерпола, поскольку эта организация оказывает немедленную оперативную помощь странам-членам, используя для этого свои мощные базы данных;
• • в-третьих, в том, что многие из существующих соглашений о взаимной правовой помощи по-прежнему предусматривают сложные и зачастую весьма длительные формальные процедуры. Крайне важной задачей представляется введение процедур ускоренного реагирования на запросы об оказании международного содействия.
• 5. Обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью.

Чрезвычайно важно наличие хорошо отлаженного процессуального.

• (процедурного) механизма обмена информацией. Кроме того, что эта процедура должна быть четко регламентированной и согласованной со всеми субъектами, в контексте активно идущих процессов глобализации и информатизации общества актуальным является обеспечение безопасности передачи данных. В этом смысле создание единой автоматизированной информационной системы и межгосударственной телекоммуникационной сети правоохранительных органов способно решить проблему.
• 6. Исследование проблем борьбы с преступностью, исправления и ресоциализации осужденных.

Сегодня одной из продуктивных форм такой деятельности следует признавать научно-практические авторские коллективы, действующие на межгосударственной основе.

В настоящее время практически нет научно разработанных методических рекомендаций по сравнительному анализу преступности в различных странах, а соответственно, нет и методик их идентификации с учетом особенностей национального законодательства. Сложившаяся мировая практика такова: для сравнения преступности при составлении статистических ежегодников ООН избирают преступления, представляющие особую общественную опасность для мирового сообщества. В некоторых странах национальная уголовная статистика учитывает узкий круг преступлений, которые принято называть индексами (в США, Франции, Англии и др.). А в странах СНГ такого понятия нет. Уголовная статистика учитывает весь спектр преступлений (более 200), что затрудняет возможность сравнения^[3].

На современном этапе интеграционных процессов в области борьбы с преступностью страны самостоятельно должны определить круг наиболее значимых составов преступлений с учетом уровня их фактической и статистической распространенности, степени общественной опасности, межгосударственного характера и т. п. Данный перечень преступлений должен корректироваться в соответствии с динамикой развития уголовного законодательства, актуальной криминальной ситуацией, учитывать геополитические, экономические, иные интересы и стратегические задачи, стоящие перед странами.

Одним из важнейших направлений должно быть повышение эффективности прогнозно-аналитической работы, которая позволит своевременно выявлять новые угрозы и вызовы, а также вырабатывать адекватные меры реагирования.

• [1] См.: Ревин В. П. Международное сотрудничество по противодействию преступности в контексте уголовной политики России (оценка состояния и проблемы оптимизации) // Международное сотрудничество евразийских государств: политика, экономика, право. 2015. № 1. С. 42.
• [2] См.: Щеблыкина И. В., Звягинцев В. В. Транснациональная организованная преступность как угроза безопасности государств — участников Содружества НезависимыхГосударств: некоторые проблемы теории и практики // Пространство и время. 2014.№ 4(18). С. 253.
• [3] См.: Червонных Е. В. Некоторые вопросы противодействия транснациональнойпреступности на территории государств — участников СНГ // Научные форумы. 2014.№ 2(1). С. 152—153.