Порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта федерации

Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта РФ. В целях исключения правового вакуума соответствующий механизм должен быть закреплен, хотя возможность принятия в Российскую Федерацию нового субъекта в целом представляется гипотетической. В то же время полностью исключать подобную ситуацию нельзя: высказывались просьбы, находящие поддержку среди ряда российских политиков, о присоединении к России Абхазии, Южной Осетии, Приднестровья, Крыма и т. д. (Признание Российской Федерацией государственной независимости Абхазии и Южной Осетии делает возможность принятия их в состав России более осуществимой, чем до этого, когда указанные республики де-юре являлись частью Грузии. Однако на сегодняшний день позиция политического руководства РФ обозначена достаточно четко: национальным интересам России в большей степени отвечает наличие на ее границах дружественных государств, нежели расширение собственной территории).

Принятие в состав России нового субъекта РФ возможно только на добровольной основе, при этом в состав Российской Федерации может быть принято как иностранное государство, так и его часть. В основе такого решения, оформляемого принятием специального федерального конституционного закона, должен лежать в том числе международный договор с данным государством (но не с составной частью иностранного государства, стремящейся войти в состав России), заключаемый исключительно по инициативе последнего. В целях постепенного интегрирования нового субъекта в экономическую, финансовую и правовую системы РФ, а также в систему органов государственной власти международным договором может устанавливаться переходный период.

Предмет регулирования такого международного договора могут составлять следующие вопросы:

• • наименование и статус нового субъекта РФ (при этом в случае принятия в Российскую Федерацию иностранного государства статус нового субъекта РФ может и не оговариваться: по умолчанию новый регион приобретет статус республики, а в случае принятия в Российскую Федерацию составной части иностранного государства статус нового субъекта Федерации должен быть обязательно оговорен);
• • условия и процедура оптации, приобретения гражданства Российской Федерации гражданами, проживающими на присоединяемой территории;
• • вопросы правопреемства присоединяющегося государства в отношении его международной правосубъектности, в частности, членства в международных организациях, судьбы принятых международных обязательств и т. п. (при принятии в Российскую Федерацию части иностранного государства данный вопрос не возникает);
• • вопросы имущественного правопреемства присоединяющегося государства (собственность за рубежом, займы, долги и пр.);
• • переходный период для интеграции нового субъекта РФ в правовое пространство, экономическую, финансовую, политическую системы РФ (сроки и условия функционирования органов публичной власти иностранного государства, одновременное действие правовых актов РФ и присоединяющегося государства, обращение валюты и т. п.).

Конкретизация данных вопросов может осуществляться и в специальных протоколах к заключенному международному договору.

Реализации полномочия Президента РФ по заключению международных договоров в данной ситуации предшествует обязательное уведомление обеих палат российского парламента и Правительства РФ о поступившем предложении заключить соответствующий договор и проведение при необходимости с ними консультаций, а также обращение в КС РФ с запросом о проверке конституционности подписанного договора. Ратификация заключенного международного договора (при условии положительного решения КС РФ) осуществляется в Федеральном Собрании одновременно с принятием федерального конституционного закона о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта, в котором определяются отправные положения о его статусе (наименование, границы, особенности и сроки переходного периода и др.).

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта. Тенденция укрупнения российских регионов перестала быть прогнозируемой. Сокращение количества субъектов РФ до 83 произошло именно вследствие образования в составе России пяти новых субъектов РФ: Пермского края (в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа), Красноярского края (в результате объединения края с входящими в его состав Таймырским и Эвенкийским автономными округами), Камчатского края (в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа), Иркутской области (в результате объединения области с входящим в ее состав Усть-Ордынским Бурятским автономным округом) и Забайкальского края (в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа). Высказывались и другие предложения об объединении нескольких субъектов РФ в один (Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Тюменской области и Ямало-Ненецкого и ХантыМансийского автономных округов, Алтайского края и Республики Алтай, Краснодарского края и Республики Адыгея, Чеченской Республики и Республики Ингушетия, нескольких дальневосточных территорий в одну Дальневосточную губернию и нескольких центрально-черноземных областей в одну), об образовании Уральской республики на основе Свердловской, Челябинской и Курганской областей, о возвращении в состав Хабаровского края Еврейской автономной области, вышедшей из него в начале 1990;х гг., и т. д.

В настоящее время закон закрепляет механизм образования нового субъекта РФ лишь в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. В этой связи некорректными являются нередко употребляемые понятия «присоединение» одного субъекта РФ к другому, «поглощение» каким-либо субъектом РФ другого, «включение в состав» какого-либо субъекта РФ другого и т. п.; конституционный принцип равноправия субъектов РФ позволяет говорить лишь об объединении отличающихся по территории, населению, экономическому потенциалу и другим показателям, но обладающих одинаковым юридическим статусом субъектов РФ, несмотря на то, что образование нового субъекта РФ может повлечь за собой прекращение существования всех или отдельных объединяющихся субъектов РФ.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта возможно только на добровольной основе, по инициативе заинтересованных субъектов РФ (субъектов, на территории которых образуется новый субъект). Соответствующее предложение, оформляемое как совместное предложение региональных парламентов и глав заинтересованных субъектов РФ, направляется Президенту РФ, который уведомляет о нем палаты Федерального Собрания РФ и Правительство РФ и при необходимости проводит с ними консультации. Инициатива объединения должна быть обоснованной, содержать прогноз социально-экономических и иных последствий и предложения о:

• • наименовании, статусе и границах нового субъекта РФ;
• • правопреемстве нового субъекта в отношениях с федеральными органами государственной власти и органами власти других субъектов РФ (в том числе в имущественных вопросах);
• • перераспределении бюджетных средств на текущий и следующий годы;
• • правопреемстве в вопросах властвования и правового регулирования на территории нового субъекта РФ (функционировании государственных органов и организаций объединяющихся субъектов РФ на территории нового региона, действии на этой территории прежних региональных правовых актов, формировании властных институтов нового субъекта РФ и т. п.).

Обязательной стадией объединительного процесса является одновременное проведение референдумов по однотипному вопросу в объединяющихся субъектах. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта РФ оформляется принятием специального федерального конституционного закона, проект которого вносится в Государственную Думу Президентом РФ в случае положительных результатов референдумов во всех заинтересованных субъектах РФ. Если результаты референдума хотя бы в одном субъекте окажутся отрицательными, то повторная инициатива объединения может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными регионами не ранее чем через год. В случае, если референдумы в отдельных, но не более чем в половине из объединяющихся, субъектах РФ будут признаны несостоявшимися или их результаты — недействительными, допускается повторное голосование в этих субъектах по этому же вопросу не позднее, чем через 45 дней, но при условии, что в остальных субъектах РФ результаты референдумов окажутся положительными. В принимаемом федеральном конституционном законе наряду с общими началами статуса нового субъекта РФ определяются и вопросы переходного характера: правопреемства, урегулирования имущественных отношений (включая изменения в закон о федеральном бюджете), функционирования различных органов государственной власти, действия принятых ранее правовых актов и т. д. (например, в Пермском крае, образованном с 2005 г., предусмотрено действие правовых актов Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа (в результате объединения которых и образовался край) вплоть до 2015 г.).

Поскольку пока объединительный процесс затронул лишь сложносоставные субъекты РФ и проявляется в объединении краев, областей с входящими в их состав автономными округами, актуальным является вопрос об особом статусе бывших автономных округов (утративших статус самостоятельных субъектов РФ) в составе вновь образованных субъектов РФ. Статус этот закрепляется как федеральными, так и региональными правовыми актами, в связи с чем возможны некоторые отличия, но, как правило, он проявляется в специальном фиксированном представительстве в краевом (областном) законодательном органе, в сохранении возможности использования национального языка в качестве официального, в сохранении прежних герба, флага и иной атрибутики и т. п. В Пермском крае создано специальное министерство по вопросам Коми-Пермяцкого округа (руководитель округа является министром — членом краевого правительства); подобный подход избран в Камчатском крае и в Иркутской области; в Забайкальском крае создан консультативно-совещательный орган Агинского-Бурятского округа. Таким образом, можно говорить об учреждении во вновь образованных субъектах РФ территориальных автономий регионального уровня с федерально-региональными гарантиями их статуса.

Изменение статуса субъектом РФ возможно также на основании процедуры, предусмотренной федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ). Однако такой закон пока не принят, хотя необходимость его принятия очевидна: фактические различия в правовом статусе субъектов РФ предполагают возможность (а зачастую и стремление) изменения (прежде всего, хотя и не только, повышения) своего статуса некоторыми субъектами РФ (преобразования Калининградской области в Балтийскую Республику, Свердловской области в Уральскую Республику, Еврейской автономной области в Еврейскую (Биробиджанскую) область и т. п.).

Во всех случаях изменения состава Российской Федерации должны быть внесены изменения в ст. 65 Конституции РФ на основании соответствующего федерального конституционного закона (ст. 137 Конституции РФ). Но изменения в данную статью могут вноситься и при неизменности состава Российской Федерации, когда тот или иной субъект РФ изменит свое наименование. Подобные изменения в ст. 65 Конституции РФ уже вносились: с 1996 г. изменили свои наименования, в частности, республики Ингушетия, Калмыкия, Северная Осетия — Алания, Чувашская Республика — Чувашия, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра. Включение в таких случаях нового наименования субъекта РФ в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ указом Президента РФ на основании решения органов государственной власти соответствующего субъекта не означает изменения статуса субъекта РФ и состава Российской Федерации.