Историко-теоретические основы местного самоуправления

В результате изучения материалов данной главы обучающийся должен:

знать

• • генезис и этапы эволюции местного самоуправления как разновидности публичной власти; особенности каждого из этапов;
• • формы взаимодействия местного самоуправления с иными элементами общества, в первую очередь с государственной властью в ходе исторического развития;
• • основные теории правовой сущности местного самоуправления;
• • современные подходы относительно правовой природы местного самоуправления;
• • развитие местного самоуправления в России;

уметь

• • применять полученные знания для понимания закономерностей становления и развития местного самоуправления в обществе в целом и в России в частности;
• • на основе анализа исторического развития местного самоуправления как неотъемлемого элемента гражданского общества объективно оценивать современный этап местного самоуправления в России для использования в процессе правотворчества и научно-исследовательской работы;

владеть

• • методикой самостоятельного изучения и анализа процесса возникновения и развития местного самоуправления;
• • методикой осмысления и понимания правовых доктрин относительно правовой природы местного самоуправления;
• • методикой прогнозирования тенденций развития местного самоуправления в России.

Местное самоуправление как элемент современного общества имеет многовековую историю, и его эволюция неразрывно связана с развитием человечества. Выделяют несколько этапов в развитии местного самоуправления, в рамках каждого из которых местное самоуправление обладало определенными характерными чертами и особенностями. На заре возникновения человеческого общества в условиях первобытно-общинного строя «самоуправление» раннепервобытной общины выступает как саморегуляция ее жизнедеятельности посредством определенных правил поведения («мононорм»), носящих естественно-«обязательный» характер. Достижению высокой сплоченности такой общины способствует полная интеграция индивида в ее структуру, воспринимаемая им как естественная необходимости. Каких-либо особых органов управления, кроме предводительства старейшего в общинной сходке, сопровождаемой чаще всего дележом пищи и иной добычи, не зафиксировано^[1]. В процессе совершенствования орудий и средств производства и развития на этой основе производственных отношений, эволюции отношений собственности происходит процесс укрупнения первобытных коллективов и создается иерархия отношений между различными видами объединений людей (семьями, родами, общинами, племенами). Усложнение структуры с неизбежностью влечет появление новых элементов управления. Данные археологических исследований свидетельствуют о появлении общинных собраний, на которых решаются наиболее важные вопросы, укрепляется институт старейшины, который занимает свой пост по праву избрания, но может быть смещен собранием общинников.

В ходе дальнейшего развития общинного строя происходит совершенствование системы управления делами общины и, как отмечают многие авторы, на заключительном этане в истории первобытно-общинной формации наступает период «военной демократии», иод которым понимается «эпоха трансформации институтов родовой и общинной демократии в органы, становящиеся над родо-общинными самоуправляющими структурами и отчуждающиеся от них, но подчас сохраняющие их внешнюю форму»^[2]. Возникает своеобразное двоевластие: с одной стороны — органы общинного самоуправления, такие как общинное собрание, совет старейшин и т. д., а с другой стороны — вождь, создающий свою властную структуру из состава, в первую очередь, приближенных к нему воинов и наиболее креативных членов общины. Органы общинного самоуправления более демократичны, но структуры, создаваемые вождем и состоящие из наиболее активных членов общины, более эффективны и способны обеспечить лучшие условия для жизни и функционирования коллектива (племени, объединения племен и т. д.). Подводя итоги, В. М. Массон отмечает: «Вождь — лидер, и его группа постепенно подчиняет своей власти трансформируемый аппарат общинного самоуправления и с его помощью возглавляет общественную организацию трудового процесса»^[3] и систему публичной власти.

Эпоха «военной демократии» на позднем ее этапе стала предтечей возникновения раннего государства. В науке нет единого мнения по вопросу причин появления государства, но одной из причин, называемой многими авторами, признается проблема управления^[4]. С появлением государства публичная власть в обществе разделилась на две ветви: самоуправление и государственная власть, которым отныне суждено существовать и взаимодействовать в рамках человеческого общества. И с этого момента возникла и продолжает быть актуальной проблема соотношения этих двух разновидностей публичной власти.

На первом этапе государственного периода развития человечества в качестве классических примеров сочетания самоуправленческих и государственных структур принято приводить древнеафинское и древнеримское государства. А. И. Ковлер пишет: «Именно в полисе как „эмбриональной форме древнегреческого государства“ начала общинного самоуправления органично вросли в институты управления государства»^[5].

Раннегреческий полис представлял собой общину, в которой органы местного самоуправления были сосредоточены в демах — самоуправляющихся сельских и городских общинах, возглавляемых демархом — своеобразным античным мэром, ежегодно избираемым жителями демы. В каждой из дем имелись собрание, суд, гражданская полиция, религиозный центр. Согласно реформам Клисфена в демах велись списки взрослых граждан как для целей налогообложения и исполнения воинской повинности, так и для предоставления различных материальных привилегий (раздачи, выплаты и т. п.), выдвигались кандидаты в органы полисной (государственной) власти, решались разнообразные вопросы гражданского и культурного характера. Таким был низовой (самоуправленческий) уровень публичной власти в полисе. Полисная (государственная) же власть была представлена следующими органами:

• • народное собрание (экклезия) — высший орган афинского государства, выросший из органа родовой демократии догосударственной общины. К компетенции данного органа принадлежали наиболее важные вопросы жизни полиса, затрагивающие права и интересы всех жителей;
• • совет пятисот (булэ) — формировался из представителей каждой из дем (50 человек от каждой из 10 дем) по жребию и представлял собой постоянно действующий орган власти (аналог современных правительств), обладавший значительными полномочиями по управлению текущими делами полиса;
• • народный суд (гелиэя) — состоял из 6000 членов, избиравшихся ежегодно по жребию из числа граждан, достигших 30-летнего возраста. Распадалась на 10 коллегий (дикастерий). Представлял собой не только высший судебный орган, но и играл значительную роль в законотворческом процессе;
• • ареопаг — орган, предшественником которого в эпоху родоплеменного строя был совет старейшин. Пополнялся за счет архонтов;
• • коллегия десяти стратегов — избиралась народным собранием открытым голосованием; к ее ведению в том числе относились: контроль казны, внешние сношения, подготовка проектов важнейших законов.

Как следует из вышеизложенного, местное самоуправление Афин, как в лице собственно граждан, так и органов принимало активное участие в формировании большинства органов полисной (государственной) власти и представляло собой ее своеобразный фундамент, причем компетенция каждой из властей была закреплена в правовых актах.

Развитие самоуправления в Древнем Риме первоначально шло в русле формирования власти в Древней Греции. Как и Древние Афины, Древний Рим представлял собой небольшую общину, внутри которой постепенно по мере ее расширения возникли органы государственной власти (в царский период — царь, сенат и народное собрание, в период республики — народные собрания, сенат и различные магистратуры). Одновременно продолжало существовать и общинное самоуправление, представленное куриальными собраниями и старейшинами родов. Так же, как и в Древних Афинах, местное самоуправления Древнего Рима служило основой государственной власти и участвовало в ее формировании. Однако, в отличие от Древних Афин и иных древнегреческих городов-полисов, Древний Рим на определенном этапе своего развития (конец III в. до н.э.) приступил к территориальной экспансии, результатом которой стало превращение Рима в огромную средиземноморскую державу. В этих условиях понадобилось внести изменения в систему управления государством. Соответствующие реформы были проведены Гай Юлием Цезарем в середине I в. до н.э.^[6] В 45 г. до н.э. Цезарь издал так называемый закон Юлия о муниципиях^[7] (lex Julia nuinicipalis^[8]), закрепивший унифицированные положения относительно правового статуса городских поселений в империи. Соединение в законе норм, регулирующих городскую жизнь Рима, и норм муниципальных означало, что нормы, регулирующие жизнь Рима, были обязательны и для муниципиев, что ясно указывает на тенденцию свести Рим до муниципиев, муниципии возвысить до Рима, который отныне должен был быть только первым из италийских городов, резиденцией центральной власти и образцом для всех ему подобных центров жизни. Общемуниципальный закон для всей Италии при местных различиях был немыслим, но некоторые общие нормы были желательны и полезны и явно указывали на то, что, в конце концов, Италия и ее города представляют одно объединенное с Римом целое. Значение закона Цезаря заключается в том, что были сформулированы и сведены в одном правовом акте нормы, закрепляющие правовой статус местного самоуправления в системе государственного управления, а также и в том, что в правовой оборот были введены термин «муниципалитет» и производные от него.

Очередной этап в истории местного самоуправления связан с городскими средневековыми коммунами. Падение Западной Римской империи в V в. послужило началом так называемых Темных веков европейской истории (VI—X вв.), одной из отличительных черт которых стало образование на территории Западной Римской империи большого количества «варварских» государств, которые вели между собой бесконечные войны. В этих условиях перед многочисленными бывшими римскими муниципиями встал вопрос выживания. «Часть их была разрушена, — отмечает А. К. Дживелегов, — а жители зачастую даже не решались вновь их отстраивать, ибо никто не мог им поручиться, что в ближайшее же время не нагрянет новый враг. Так города и лежали в развалинах в ожидании более спокойных времен. Другая часть сохранилась, но в них происходил внутренний процесс, который привел к полной гибели римских муниципальных учреждений»^[9], хотя определенные элементы муниципальной власти все же продолжали функционировать. «В V—X вв. при вестготских королях власть в каждом сохранившемся городе осуществлялась графом, который делил ее с муниципальной курией и коллегией судей, состоящей из наиболее знатных граждан города. Традиции римского самоуправления сохранялись и в городах Южной Франции при владычестве франков, бургунды также оставили в неприкосновенности муниципальное устройство и местное самоуправление городам, на которые простиралось их владычество. Свою внутреннюю автономию сохраняют многие итальянские города Священной Римской империи. Словом, сохранялся определенный континуитет в муниципальном устройстве европейских городов, наложивший отпечаток на будущее коммунальное самоуправление»^[10].

Но любой период имеет свое окончание, и «уже в X в., „золотом веке ярмарок“, поселения городского типа (города, бурги, бастиды) расширяют свою территорию, превращаются в торгово-промышленные центры под владением светских и духовных сеньоров, властью которых они начинают тяготиться: к этому времени затихают междоусобные войны, а смешавшиеся с местным населением и перешедшие к оседлому образу жизни варвары прекращают свои набеги, так что роль феодалов как защитников населения своего домена оказывается менее очевидной, как менее оправданными становятся и налагаемые ими различные повинности»^[11]. В этих условиях неизбежно возникновение конфликта между горожанами и сеньорами, хотя обе стороны в большинстве своем не стремились довести конфликт до открытого противостояния, ибо в этом случае страдали все: сеньор терял гарантированный источник дохода, а горожане могли потерять не только имущество, но и жизнь. Как правило, стороны находили компромисс, суть которого в том, что города получали набор определенных прав и привилегий, закрепляемых, как правило, в хартиях вольностей, а сеньоры ежегодно получали от города строго фиксированные денежные выплаты и определенное имущество в натуре. Процесс получения самостоятельности или эмансипация городов происходил по-разному на территории Европы и в разные сроки. Первыми сбрасывают зависимость итальянские общины, за ними — южнофранцузские города; затем движение идет по Рейну во Фландрию и Северную Францию, оттуда перекидывается в Англию; потом оно распространяется, но всему континенту Западной Европы^[12]. «В Италии, — пишет А. И. Ковлер, — коммунальное движение возникает уже в IX в., как выступление против епископов и графов. На рубеже XI—XII вв. провозглашаются коммуны в Кремоне (1078), Пизе (1081), Генуе (1099), Вероне (1107), Флоренции (1115)»^[13].

Таким образом, к концу XII и началу XIII в. процесс формирования средневековых городов — коммун завершился практически на всей территории Западной Европы. И хотя правовой статус их был неоднороден^[14], можно говорить о наступлении нового этапа в истории местного самоуправления — этапа коммунального самоуправления, который продлится до конца XV в., но ликвидация немецкой городской независимости приходится на XVII в.

Термин «коммуна» происходит от французского слова commune —община, которое, скорее всего, основывается на латинском слове communis — общий. В настоящее время у этого слова несколько значений, среди которых наиболее известны два:

• — сообщество совместно живущих людей, имеющих общие интересы, собственность и ресурсы, общую работу и доход;
• — тип административно-территориальной единицы (АТЕ) в ряде стран мира (Бельгия, Италия, Молдавия, Румыния, Финляндия, Франция, Швейцария).

«В средние века коммуной называлась ассоциация горожан, связанных клятвой о взаимопомощи, пользующихся некоторыми свободами, в частности правом па самоуправление и коллективную защиту своих привилегий, при условии выполнения определенных обязательств перед сеньором»^[15]. Во многих трудах, посвященных коммунальному самоуправлению, отмечается, что предтечей коммуны послужили средневековые цеха, каждый из которых представлял собой ассоциацию объединенных едиными интересами членов, защищавших их как перед сеньором, так и перед членами других цехов. На определенном этапе исторического развития города у членов различных ассоциаций (ремесленных — цеха, религиозных — братства, монастыри, студенческих — там, где возникали университеты) возникали общие интересы, которые приводили к возникновению коммуны — единой ассоциации горожан. «По мере освобождения городов (от постоянной власти феодала — добавлено нами. — Е. Я.) и превращения их в „государство в государстве“ горожане (и прежде всего те, кто входит в цеховую организацию, образуя заговорщицкую коммуну) завоевывают личную свободу, имущественные права и выборное самоуправление, закрепляя эти свободы в договоре с епископом или местным феодалом. Коммуна перерастает рамки добровольной ассоциации, она юридизируется, конституируясь в систему сложных общественных отношений, — говоря современным языком, становится ядром городской политической системы, ее истеблишментом. Каждая коммуна обзаводится собственной хартией (уставом) и собственным административным корпусом»^[16]. Подробный анализ организации коммунальной власти в Западной Европе дан в монографии А. К. Дживелегова^[17], работе «Институты самоуправления: историко-правовое исследование»^[18], а также целом ряде других работ, авторы которых приходят к следующим выводам.

• • Коммуны, обладая самоуправлением, находились в подчинении либо короля (Франция), либо императора (Италия), обязуясь выполнять определенные обязательства и повинности. Это дает основание квалифицировать средневековую коммуну как автономную самоуправляющуюся ассоциативную общность феодального государства^[19].
• • Для всех коммун характерно наличие устава (хартии), в которых закрепляются система власти, способы ее формирования, полномочия различных органов власти и их взаимоотношение между собой, применимое в коммуне право, судебная система, а также взаимоотношения между коммуной и сеньором, а также государством^[20].
• • Система управления в коммунах представляла собой сочетание выборных и назначаемых органов, причем участие в выборах ограничивается различными цензами: обязательным обладанием недвижимостью, как в большинстве французских коммун, незнатностыо (т.е. отсутствием дворянского титула) в пополапских коммунах Италии, участием в городском ополчении и т. д.
• • В коммунах с момента обретения ими независимости начинает формироваться особое городское право, характеризуя которое, А. К. Дживелегов отмечает следующие черты:
• — городское право, хотя и обнаруживает всюду свои национальные особенности, но тем не менее в процессе своего возникновения таит много международных черт. В этом сказалось влияние переворота в экономической жизни Европы, который всюду совершался в общем одинаково;
• — в городском праве начал осуществляться и нередко делал большие успехи важный в истории права процесс обособления гражданского права от публичного. Феодализм не делал никакой разницы между тем и другим видом права, и в нем права верховной власти были основаны на частных началах. Городу нужны были, прежде всего, нормы гражданского права; он их выделил и стал разрабатывать сообразно своим нуждам;
• — огромное влияние на формирование городского гражданского права оказало римское частное право. Римское гражданское право явилось ответом на запросы сложного торгового оборота и уже заключало в себе в готовом виде те нормы, до которых горожанам приходилось додумываться самостоятельно. Процесс рецепции римского права в Италии стал сказываться рано, особенно он ускорился по мере того, как болонская и другие школы содействовали разработке Corpus juris civilis или юстиниановой кодификации римского права, но в Германии этот процесс завершился уже в Новое время;
• — таким образом, на развалинах феодального права, отвечавшего интересам натурального хозяйства, в городах зарождается современное гражданское право, имеющее в виду запросы хозяйства менового и денежного^[21].

Подытоживая рассуждения относительно формирования городского права, А. К. Дживелегов пишет: «Выработка специального городского права имеет огромное значение. В нем различные племенные юридические нормы и общегосударственные законы вылились в единое целое, в один кодекс, обязательный для всех обитателей города без различия сословий. Городское право уничтожило действие персонального принципа, господствовавшего в течение долгого промежутка времени после образования племенных государств. Персональный принцип заключался в том, что всякий имел возможность требовать, чтобы его судили согласно нормам его племенного права, где бы он ни был. В городском праве нашел выражение совершенно обратный и, конечно, более прогрессивный принцип, территориальный. В городе не было племенных прав, а было одно городское право: к какому бы племени ни принадлежал член городской общины, он должен был подчиняться нормам городского права. Племя и сословие стирались в городе; город не знал ни франка, ни лангобарда, ни баварца, ни алемана, ни знатного, ни крепостного, ни свободного, ни лита. Для него все были равны. Все были одинаково горожане»^[22].

Очередной этап развития местного самоуправления связан с формированием централизованных государств и хронологически охватывает период с конца XVIII — начала XIX в. до начала XX в., т. е. большая его часть приходится на тот период в истории человечества, который пол}шил название «Новое время». Следует особо отметить, что в разных странах мира (речь идет в первую очередь о Европе) этот этап местного самоуправления начался в разное время и проходил с учетом конкретных исторических условий в конкретной стране. Однако, как и в рамках предыдущего периода, имелись общие черты, о которых и пойдет речь ниже.

Изменения начались во Франции. Становление французского абсолютизма в конце XIII в. сопровождалось ограничением самостоятельности городских коммун, но если до XIV в. представители королевской власти выступали преимущественно в качестве арбитров между территориальными единицами страны (коммунами и провинциями), то уже в XIV в. усиливаются их контрольные функции, а в XVII в. государство в лице назначаемых королем интендантов берет на себя роль прямого управления территориями. Из ведения коммун изымаются, в первую очередь, административные полномочия, как то: законодательство, суд, вооруженные силы, охрана правопорядка, налогообложение, валюта. Но утрата местным самоуправлением этих полномочий не разрушила экономических и иных связей коммун, не привела к социальным потрясениям и, в определенной степени, способствовала усилению деятельности коммун по решению практических вопросов местного значения, непосредственно затрагивающих интересы жителей. Революция 1789 г. привела к унификации муниципального устройства страны и значительному расширению полномочий коммун, характеризуя которые, И. Тэн писал: «Каждая община не только управляла своими частными делами, но, кроме того, в своем округе каждая из них исполняла высшие общественные функции, располагала национальной гвардией, жандармерией и даже войсками, назначала гражданских и уголовных судей, полицейских комиссаров, сборщиков податей, одним словом, центральное государство передало общине или позволило взять полномочия, с которыми никогда не должно было расставаться»^[23]. В дальнейшем, развитие местного самоуправления во Франции пережило различные изменения^[24], но суть всех изменений была одна — местное самоуправление потеряло большинство административных функций и попало полностью под контроль государства, которое посредством принятия законов регламентировало большинство вопросов жизни коммун, оставляя последним весьма небольшую самостоятельность по решению вопросов местной жизни.

Аналогичные процессы, но в более поздние сроки происходили и в других европейских странах. Так, в Германии относительная самостоятельность коммун просуществовала до начала XIX в., хотя, разумеется, и здесь полномочия коммун со временем сужались в пользу центральной (государственной) власти. Особенностями развития местного самоуправления в Германии на протяжении XIII—XVIII вв., обусловленные относительной слабостью центральной власти, было то, «что городское самоуправление перерастало свои ранние рамки, формируя в государственно-правовом смысле автономию городов, во всяком случае крупнейших: Любек, Гамбург, Кельн, Франкфурт^[25]… Переход от чисто самоуправленческой организации к государственно-политической роли городов в рамках сословнопредставительных учреждений Священной Римской империи отразило создание союзов городов, образовавшихся для защиты самостоятельности и в целях политического о международного определения. Самыми известными и длительно существовавшими в Германии были Ганзейский союз во главе с Любеком (с XIII в., причем органы управления и суда Любека стали как бы правительством и высшей инстанцией для всего союза)^[26], Рейнский (с 1254 г., объединил свыше 100 городов) и Швабский (с 1376 г., в составе более 40 городов)»^[27].

Французская революция 1789 г. и ее результаты, в первую очередь, в области организации публичной власти оказали самое серьезное влияние и на судьбу местного самоуправления в европейских странах, в том числе и в Германии.

К этому времени почти все города Германии потеряли свою правовую самостоятельность по отношению к королевской власти своих государств. В новых исторических условиях требовалось определить место местного самоуправления в системе публичной власти и его взаимоотношения с государственной властью. «Началом нового этапа и новых тенденций в истории германского самоуправления, — отмечает О. В. Мартышин, — стали реформы прусского правительства Г. Ф. К. Штайна — К. А. Гарденберга (1806—1812 гг.)»^[28]. У реформы было две основные цели:

• 1) обновление форм государственного управления с целью привлечения населения к участию в управлении делами общества или, как считал Лоренц фон Штейн, «участие народа в делах государства, в силу нерасторжимой связи этики политической и моральной, необходимо для нравственного формирования народа»; а с точки зрения общей государственной цели — «осуществление общего блага через свободную деятельность обществ происходит легче и лучше, нежели через иерархию должностных лиц»^[29];
• 2) стремление к большей и властной государственной централизации, что нашло отражение в том, что:
  • а) упразднялось историческое для Германии деление городов па имперские, земские и пр. Отныне города разделялись только по числу жителей, что, в свою очередь, уничтожало саму возможность особого правового статуса для тех или иных поселений, б) государство сохраняло и узаконивало свой полномочный и верховный контроль за городской жизнью, за устройством и деятельностью городских органов.

«Главное значение реформы, — по мнению О. В. Мартышина, — было в возрождении собственно двоякого городского управления — магистрата и избираемого представительства — собрания в целях усиления централизованного государственного регулирования городской жизни посредством передачи функций государственной администрации общественно-организуемым органам»^[30]. Подходы по реформированию местного самоуправления, закрепленные в законодательстве, а позднее и в Конституции Пруссии 1850 г., были восприняты и в других германских государствах, и в Германской империи после ее образования в 1871 г., но с учетом особенностей каждого из германских государств, вошедших в ее состав.

Реформирование местного самоуправления в Германии в отличие от аналогичных процессов в иных европейских странах сопровождалось глубоким теоретическим анализом, что нашло отражение в концепциях Л. Штейна, Р. Гнейсга и П. Лабанда, ставших классическими в европейской науке местного самоуправления. Именно в правовой науке Германии «формируется и само понятие „самоуправление“ (до того и законодательство, и административная наука Германии вели речь только о местном или территориальном управлении либо о „коммунальной“ самоорганизации). Существование общественного самоуправления, обязательность для государственного порядка наличия в нем органов и институтов самоуправления разного уровня — и прежде всего для заведования местными делами — стали рассматриваться как неотъемлемый элемент формирования „правового“ государства»^[31].

При всех различиях реформирования местного самоуправления во Франции и Германии общим является то, что местное самоуправления попадает под жесткий контроль государственной власти, которая не только определяет структуру органов муниципальной власти, порядок их формирования и взаимодействия между собой, но и определяет полномочия местного самоуправления, которые отныне будут затрагивать только вопросы местного значения, т. е. те вопросы, которые непосредственно затрагивают жизненно важные интересы жителей территории. Общие для государства вопросы, такие как суд и правосудие, законодательство, налоговая и денежная политика, вопросы безопасности, вооруженные силы, с этого времени переходят в компетенцию государства как носителя верховной власти.

Существовали свои особенности в реформировании местного самоуправления в Англии. В этой стране, «начиная с древности и до настоящего времени организация государственной власти отличалась характерной особенностью — большинство функций внутреннего управления концентрировалось в местном управлении, которое осуществлялось естественно сложившимися союзами, объединенными принадлежностью к конкретной местности»^[32]. После завоевания Англии норманнами (1066 г.) развитие публичной власти, в том числе и на местном уровне, происходило с учетом, как минимум, трех основных факторов: ранняя (по сравнению с континентальной Европой) централизация; отсутствие феодальной раздробленности и быстрое развитие доминирующих начал королевской власти. Первоначально отношения между норманнами и англосаксами строились как отношения между завоевателями и завоеванными, но уже в 1070 г. Вильгельм дал обещание сохранять старые английские законы и обычаи. Этот подход распространился и на систему местной власти. Сохранилось деление страны на сотни и графства^[33]. Представителями королевской администрации в графствах стали шерифы, в сотнях — их помощники, бейлифы. Шериф обладал высшей военной, финансовой и полицейской властью па территории графства, был основным исполнителем приказов королевской канцелярии. Свои административно-судебные функции шерифы осуществляли в тесном взаимодействии с собраниями графств и сотен, созывая их и председательствуя на сессиях. Эти учреждения сохранялись в Англии и в последующий период, хотя постепенно утрачивали самостоятельность и все более превращались в орудие центрального правительства на местах. Несмотря на изъятие из их судебной компетенции большинства гражданских исков, их роль несколько возросла в связи с назначением лиц, участвовавших в расследованиях по уголовным делам (обвинительных присяжных). Участие населения в королевском судопроизводстве стало характерной чертой английской системы местного управления. В последующие столетия, разумеется, происходили изменения в структуре местной власти, но ее значительная автономность от центральной (королевской) власти по-прежнему сохранялась. Важной вехой на пути становления местной власти стала реформа 1360 г., в соответствии с которой был учрежден мировой суд, который по мере расширения его компетенции становится первым и единственным назначаемым короной органом местного управления в английском государстве. Принято выделять три основных принципа, сформировавшиеся в связи с учреждением института мировых судей, которые и в настоящее время являются основой организации английского внутреннего управления.

Во-первых, было законодательно признано корпоративное значение графств и выделенных из них как самостоятельных единиц городов в качестве законного деления английского государства.

Во-вторых, для осуществления деятельности мировых судей призываются представители землевладельческого класса в графстве (главным образом джентри) или оседлые жители городов, которые безвозмездно выполняют возложенные на них функции.

В-третьих, отправление власти на местах было поручено прежде всего судьям, а это означало, что местное управление является юрисдикцией мировых судей. Таким образом, мировые судьи должны были обеспечивать соблюдение всех законов, образующих сферу их деятельности (общего права, издаваемых королем указов, парламентских актов), и приводить их в исполнение. Назначение мировых судей совершалось путем исходящего от короля поручения, что создавало отношение подчиненности между местным и центральным управлением^[34].

Очередной этап развития местного управления в Англии связан с XVI в., отличительной чертой которого стало, с одной стороны, усиление королевской власти по сравнению с властью парламента, но, с другой стороны, расширение компетенции органов местного управления, которые получили, в частности, полномочия по оказанию помощи бедным жителям общин, а впоследствии и полномочий по строительству дорог, содержанию домов и улиц. Для реализации и финансирования этих функций государством была учреждена система местных налогов, которые взимались и распределялись местной администрацией, что стало дополнительной возможностью государства контролировать местную власть.

Государственный переворот в конце XVII — начале XVIII в. и реформа 1832 г. значительно изменили структуру местного управления. Результатом переворота стало устранение административного (королевского) контроля над местным управлением. Ему на смену пришел судебный контроль. Тем самым деятельность мировых судей освобождается от всякого административного контроля сверху. Анализируя реформу 1832 г., Н. Ю. Козлова отмечает: «Реформами о бедных и городском управлении были установлены две новые системы местной организации внутреннего управления, которые вместе с тем противоречили друг другу. Муниципальный закон, несмотря на свой радикализм, соответствовал исторически сложившемуся мнению, согласно которому заведование общественными интересами в пределах городских общин должно принадлежать организации самих граждан. Специфический английский принцип независимости местного управления, его административной автономии был впервые законодательно подтвержден исходя из демократической идеи равноправия всех занятых производственной деятельностью граждан»^[35].

Таким образом, в течение Нового времени во всех европейских странах в той или иной форме происходит процесс подчинения местного самоуправления (местного управления в Англии) государственной власти, которая посредством принятия законов определяет и структуру органов местной власти, и объем ее полномочий, и источники финансирования.

Период Нового времени сменил этап Новейшего времени^[36], который продолжается и в настоящее время. В рамках данного этапа изменились роль и значение местного самоуправления и местного управления. «По мере развития процессов урбанизации и индустриализации, — пишет Л. Т. Чихладзе, — стала ощутимо снижаться степень изолированности и самодостаточности отдельных территорий. Внедрение научно-технического прогресса, концентрация промышленности в крупных городских центрах, широкое развитие торговли сделали локальные территориальные образования более зависимыми от общенационального политического курса и от ситуации в других сообществах. Идея о том, что правительство тем лучше, чем меньше оно управляет, уступила место идее о „государстве всеобщего благосостояния“, полномочия которого не ограничивались бы лишь защитными и регулирующими функциями. Местные органы власти все чаще стали обращаться к центральным властям с просьбами о помощи, а центр, оказывая поддержку местным органам, пристально следил за тем, чтобы разрабатываемые им программы осуществлялись на местах должным образом и поступающие в местные бюджеты по правительственным каналам средства расходовались на соответствующие нужды. В результате, постепенно, с конца XIX в. происходила переоценка традиционных ценностей „местной автономии и муниципальных свобод“. Местное самоуправление стало рассматриваться не столько в качестве общедемократической цели, сколько в качестве средства решения локальных проблем, реализации интересов местных сообществ, осуществления на местах общегосударственного политического курса»^[37]. Современные реалии государственной и общественной жизни позволяют рассматривать местное самоуправление и местное управление как разновидность публичной власти, реализующей на местном (локальном) уровне, т. е. в пределах низовых административных территориальных единиц, общегосударственные цели и интересы, которые затрагивают жизненно важные повседневные интересы жителей населенной территории, претворение в жизнь которых наиболее эффективно именно на данном уровне власти. В рамках данного подхода местное самоуправление и местное управление «представляет собой часть единой публичной администрации, децентрализованный и организационно обособленный элемент государственного механизма, выступающий в качестве административной организации по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства»^[38]. Об этом же, по сути, пишет А. С. Прудников, который отмечает, что «территориальная организация публичной власти превращает ее в форму, которая обеспечивает осуществление общих интересов всех индивидов общества. Местные уровни организации этой власти, функционирующие непосредственно в гражданском обществе, реализуют эти интересы в повседневной практической работе всех муниципальных структур»^[39].

В современном мире заметен процесс децентрализации публичной власти, сопровождаемый передачей полномочий государства на местный уровень с одновременной передачей необходимых для их реализации материальных и финансовых средств. Наиболее отчетливо эти процессы отразились в ходе конституционных реформ 2000;х гг., проведенных в Италии и во Франции. «Конституционная реформа 2001 г. в Италии значительно расширила права местных автономных образований: коммун, провинций, городов-метрополий и областей. В соответствии с новой редакцией гл. V Основного закона Конституции Италии названные территориальные образования следует рассматривать уже не как административные единицы государственной централизации и областного деления, а как автономные образования, поставленные в паритетные взаимоотношения между собой и государством. Новая редакция ст. 114 Конституции Италии кардинально пересматривает прежнюю иерархию институционной пирамиды и устанавливает, что республика образуется, в первую очередь, коммунами, провинциями, городами-метрополиями, областями и государством»^[40]. Новая редакция ст. 119 Конституции установила, что коммуны, провинции, столичные города-метрополии и области пользуются финансовой автономией по сбору и расходованию налогов. Прежняя редакция данной статьи допускала финансовую автономию лишь для областей.

Во Франции в течение 2003—2004 гг. в развитие конституционного закона от 23 марта 2003 г. были приняты четыре органических закона, расширяющие права граждан на принятие решений по вопросам местной жизни:

• — Органический закон от 1 августа 2003 г. № 2003;705 о местном референдуме, в котором конкретизируются условия и процедура его проведения;
• — Органический закон от 29 июля 2003 г. № 2003;704 об эксперименте, проводимом территориальным коллективом. Законом территориальные коллективы наделяются правом на экспериментирование в пределах их компетенции на основании специального закона, которым дается разрешение на проведение эксперимента, определяются его цель и срок (не более пяти лет);
• — Органический закон от 29 июля 2004 г. № 2004;758 о финансовой автономии территориальных коллективов, в котором уточняются собственные финансовые источники территориальных коллективов, их исчисление и доля в совокупности всех их финансовых ресурсов. Закон устанавливает свободу расходов, право введения новых налогов и сборов в пределах установленных законом, обязательность передачи соответствующих ресурсов при передаче государством полномочий местным коллективам;

Органический закон от 13 августа 2004 г. № 2004;809 о местных свободах и ответственности, конкретизирующий сферы, объекты деятельности, а также полномочия, передаваемые государством соответствующим территориальным коллективам: регионам, департаментам, коммунам^[41].

Новый этап реформы территориального управления, включая и местное самоуправление, был заявлен в выступлении Президента Франции 25 сентября 2008 г., в рамках реализации которого Правительством Республики были внесены в парламенты три законопроекта: о реформе территориальных коллективов; об избрании территориальных советников и усилении местной демократии; об избрании территориальных советников в 2014 г. и проект органического закона технического характера. Эволюция территориальной организации подчинена трем императивам: сохранить достижения децентрализации, усилить местные свободы, высвободить энергию коллективов^[42]. Аналогичные процессы, более или менее масштабные, происходят во многих странах мира.

За столетия развития местное самоуправление превратилось в особый политико-правовой институт, изучением которого занимаются ученые многих стран мира. Как уже отмечалось выше, большой вклад в развитие науки муниципального права внесли германские исследователи Р. Гнейст, Л. Штейн, П. Лабанд. Однако, как отмечает В. А. Ясюнас, «идеи организации общинного управления были высказаны французом А. Турэ еще в 1790 году. Эти идеи он обосновал в своем докладе по законопроекту о реформе местного управления в Национальном собрании Франции. Турэ сформулировал следующие две основные проблемы учения о местном самоуправлении.

• 1. Понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению.
• 2. Понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления"^[43].

По мнению Л. Т. Чихладзе: «В качестве идейного начала местного самоуправления в либеральном государстве выступает учение о естественном праве, которое со времен античности является важным философско-идеологическим течением. С этой точки зрения, государство создано, прежде всего, для того, чтобы служить гарантом естественных прав и свобод человека»^[44]. И далее он продолжает: «В первой половине XIX века либеральная теория, возникновению которой способствовало усиление автоматизации местного управления в Европе, нашла отражение в работах Ал. де Токвиля, Дж. С. Милля, А. Турэ и др. Центральной идеей их своеобразной доктрины, во многом основанной на американском опыте, в отличие от работ Г. Гроция, Б. Спинозы, Д. Локка, Ш. Монтескье, И. Канта, было предположение о том, что первоначальным источником власти является не государство и даже не народ, а добровольно объединяющиеся индивиды, сами управляющие своими делами. Эта теория, получившая название теории „свободной общины“, базировалась на противопоставлении местных сообществ государству, общественных интересов — политическим»^[45].

Для теории свободной общины характерны следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

• — избираемость органов местного самоуправления членами общины;
• — разделение дел, которыми ведает община, на собственные и препорученные ей государством;
• — местное самоуправление, т. е. управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;
• — признание органов местного самоуправления органами общин, а не государства;
• — невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Н. И. Лазаревский, характеризуя рассматриваемую теорию, отмечал: «Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным»^[46]. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 1830—1840-х гг. Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть.

Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые.

II. И. Лазаревский, Б. Н. Чичерин, В. II. Безобразов и др. считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной. Сама идея неприкосновенности прав общин по естественно-правовому обоснованию в условиях появления государства весьма уязвима, так как трудно доказать неприкосновенность прав, допустим, крупных самоуправляющих единиц (департаментов, регионов и др.), установленных государством, ссылкой на естественный характер^[47].

На смену теории «свободной общины» постепенно приходит так называемая общественная или хозяйственная теория, которая, как и теория «свободной общины», исходит из противопоставления государства и общины, но по иным основаниям: противопоставление общественных интересов политическим и признание за государством и обществом права ведать только собственными делами. В рамках данного подхода по определению правовой природы местного самоуправления, по мнению Л. А. Велихова, круг общинных дел отличается от государственных; община является субъектом принадлежащих ей специальных прав, а поэтому государственное вмешательство в ее дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество^[48].

Следовательно, представители этой теории рассматривали государство и самоуправление как два непересекающихся уровня управления, имеющих принципиально различное содержание: местные интересы, с одной стороны, и общенациональные — с другой. В дореволюционной российской юридической науке основные принципы общественной теории самоуправления получили наиболее полное отражение в работе А. И. Васильчикова «О самоуправлении»^[49] и рассуждениях Н. М. Коркунова, который отмечал, что «общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и сохранении за правительственными органами заведование одними только государственными делами»^[50]. Попытки реализации на практике «общественной» и «хозяйственной» теории в России длились несколько десятилетий. Разработчики земской и городской реформ находились под сильным влиянием (в германском варианте) общественной или (в российском варианте) хозяйственной теорий самоуправления. В 1864 г. важнейшие аспекты данных концепций нашли практическую реализацию в Положении о губернских и уездных земских учреждениях^[51]. Земские учреждения признавались учреждениями не государственными, а общественными, существующими для реализации своих особых хозяйственных задач.

«Во второй половине XIX в., — отмечает А. И. Черкасов, — „общественная“ теория с ее идеализацией природы человека и его возможностей, роли образования в достижении обществом своих высших целей и „явной недооценкой консерватизма простых людей“, определенной „иррациональности коллективных социальных сил“^[52] постепенно уступала место так называемой „государственной“ теории самоуправления»^[53], распространение которой было вызвано изменившимися реалиями государственной и общественной жизни, нашедшими свое выражение, в частности, в развитии процессов урбанизации и индустриализации, одним из последствий которых стало снижение степени изолированности и самодостаточности отдельных территорий. Значительно повысился уровень социальной мобильности населения и уменьшилось функциональное и психологическое значение таких первичных человеческих ассоциаций, основанных на родстве, вере, общности чувств и идей, как семья, церковь, локальное сообщество^[54]. Основные положения данной теории были сформулированы в XIX в. выдающимися немецкими учеными Р. Гнейстом и Л. Штейном. Государственная теория получила широкое распространение в России в трудах известных дореволюционных государствоведов Н. И. Лазаревского, А. Д. Градовского,.

B. П. Безобразова.

Суть государственной теории заключалась в признании местного самоуправления частью государственного управления. Следовательно, по мнению авторов этой теории, местное самоуправление — это лишь одна из форм организации местного государственного управления, которое обладает определенной автономией в решении местных вопросов. Кроме того, местное самоуправление должно осуществляться не правительственными чиновниками, а непосредственно местным населением или его представителями.

По мнению сторонников этой теории, представители государственной власти на местах призваны подчиняться директивам вышестоящих органов власти. Как следствие этого они не представляют интересов местного сообщества и не вникают в специфику местного самоуправления. В свою очередь это связано с тем, что в условиях строгой иерархии часть государственной администрации на местах лишена таких важных для местного самоуправления качеств, как инициатива и независимость. Получается, что в отличие от назначенного из центра чиновника, для представителей местного населения его интересы всегда приоритетнее.

Н. И. Лазаревский определял местное самоуправление как «систему децентрализованного государственного управления, где децентрализация обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограничивают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой, обеспечивают тесную связь государства с данной местностью и ее населением». По его мнению, «государственная власть является совокупностью полномочий монарха, коронной администрации, парламента, органов самоуправления»^[55]. В. П. Безобразов подчеркивал, что «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо как в совокупности с общим организмом всего государственного управления, в состав которого оно входит как часть единого целого»^[56]. Л. Т. Чихладзе в вышеупомянутой статье^[57] приводит несколько высказываний ученых относительно государственной теории: «А. Д. Градовский определял самоуправление как один из видов разделения власти: „Самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства“». Видный дореволюционный государствовед Б. Н. Чичерин утверждал, что «местное самоуправление должно согласовываться с центральным, поскольку государство требует единства действий, прежде всего, в ходе внутренних дел. Отдельные местности имеют собственные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Но, с другой стороны, местные интересы находятся в тесной связи с общими, поэтому самоуправление не может быть исключительно началом местных учреждений»^[58]. «Государственная теория самоуправления, — писал Н. М. Коркунов, — видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, возложение на местное общество осуществление задач государственного управления. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями»^[59]. Частными проявлениями государственной теории считаются политическая и юридическая теории местного самоуправления. Это связано с некоторыми расхождениями во взглядах Р. Гпейста и Л. Штейна на природу самостоятельности местного самоуправления, что стало причиной развития двух течений в рамках одной теории: юридического — Л. Штейна и политического — Р. Гнейста.

В кругу ученых и государственных деятелей широкое распространение получила юридическая теория Л. Штейна. Согласно этой теории органы местного самоуправления, хотя и входят в систему органов государственной власти и тем самым подчинены им, являются особыми юридическими лицами, обладающими правами и обязанностями, наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения.

Смысл политической теории Р. Гнейста заключался в том, что основу самоуправления составляет совокупность юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющихся единиц. Сторонники этой теории противопоставляли государственным чиновникам людей, выбранных местным населением. Причем, как считал Р. Гнейст, осуществление задач управления только тогда будет носить самостоятельный характер, когда данная деятельность осуществлялась бы безвозмездно, что, по его мысли, ставило бы данное лицо независимым от правительственных чиновников. Развивая далее этот тезис, Р. Гнейст приходит к выводу о том, что коль должностное лицо местного самоуправления выполняет задачи государственного управления, то и замещение этих должностей должно осуществляться центральным правительством.

Дальнейшее развитие идей о правовой природе местного самоуправления привело к появлению теории двойственности или дуализма местHoi o самоуправления. Теория дуализма по своей сути является симбиозом общественной и государственной теории, согласно которой муниципальные органы сохраняют автономию в местных делах. Однако осуществляя делегированные им от государственной власти определенные властные полномочия, они выходят за рамки местных интересов и в данном случае должны действовать как инструмент правительственной администрации. Таким образом, обосновывается вмешательство государственных органов в дела местного самоуправления в тех случаях, когда этого требуют общенациональные интересы. Анализ муниципального или коммунального законодательства большинства стран мира позволяет сделать вывод о том, что именно теория дуализма местного самоуправления лежит в основе его норм.

Безобразов, В. П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. — СПб.: Тип. В. Безобразова и Ко, 1882.

Велихов, Л. А. Основы городского хозяйства: общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. — М.: Наука, 1996.

Дживелегов, А. К. Средневековые города в Западной Европе. — М.: Книжная находка, 2002.

Заячковский, О. А. Реализация принципов бюджетного федерализма в рамках новой конституционной модели местного самоуправления в Италии / О. А. Заячковский, В. М. Никитина //Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. — М.: ИЗиСП, 2010. — № 4 (23). — С. 70−78.

Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В. Г. Графский [и др.]; отв. ред. Л. С. Мамут; Рос. акад. наук, Ин-т государства и права. — М.: Наука, 1995.

Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах: учеб, пособие для студентов вузов / А. С. Прудников [и др.]; под ред. А. С. Прудникова; Московский ун-т МВД России. — М.: Юнити-Дана; Закон и право, 2007.

Смирнов, В. В. США: политический механизм городского управления. Критика буржуазных концепций / огв. ред. В. А. Туманов. — М.: Наука, 1976.

Черкасов, А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. — М.: Инфра-М; Форум, 1998.

Чихладзе, Л. Т. Историко-теоретические аспекты развития местного самоуправления и местного управления в государствах Европы // Право и политика. — М.: Nota Bene, 2005. — № 9. — С. 52—80.

Ясюнас, В. А. Основы местного самоуправления: учеб, пособие. — М.: Ось-89,1998.

Вопросы и задания для самостоятельной подготовки

• 1. Назовите основные этапы развития местного самоуправления и дайте их краткую характеристику.
• 2. В чем суть периода «военной демократии» в истории первобытно-общинной формации?
• 3. Дайте характеристику системе власти в древнегреческом городе-полисе и роль местного самоуправления в ней.
• 4. Расскажите о реформе местного самоуправления Гай Юлия Цезаря в середине I в. до н.э.
• 5. Каковы понятие и отличительные черты средневековых городов-коммун?
• 6. Расскажите о формировании централизованных государств и влиянии этого процесса на позиции местного самоуправления.
• 7. Проанализируйте новейший этап развития местного самоуправления (XX — XXI вв.).
• 8. Каковы основные вехи развития местного самоуправления в России?
• 9. В чем причина разделения публичной власти на государственную власть и местное самоуправление?
• 10. Сравните организацию местного самоуправления в древнегреческих городахполисах и Римской империи (сходства и различия).
• 11. Проанализируйте содержание устава одной из средневековых коммун и на этой основе дайте характеристику системе органов власти и их полномочий.
• 12. К каким последствиям для местного самоуправления привело образование на территории Европы централизованных государств (с конца XVIII — начала XIX в. до начала XX в.)?
• 13. Объясните причины наличия в Федеративной Республике Германия различных систем местного самоуправления.
• 14. Назовите и обоснуйте причины появления английской системы местного самоуправления.
• 15. Назовите и охарактеризуйте особенности современного этапа местного самоуправления.
• 16. Дайте характеристику основным теориям местного самоуправления и обоснуйте причины их появления.
• 17. Расскажите о реформах местного самоуправления в России XIX в., их причинах и результатах.
• 18. Правильно ли утверждение о том, что при проведении Земской реформы 1864 г. император Александр II преследовал цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России?
• 19. Какие основные положения закреплялись Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. о реформе местного самоуправления в Российской Федерации?
• 20. Перечислите авторов, внесших значительный вклад в становление учебной дисциплины «Муниципальное право» в современной России.

• [1] Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В. Г. Графский, Н. Н. Ефремова, В. И. Карпец [и др.]. М.: Наука, 1995. С. 23.
• [2] Там же. С. 31.
• [3] Цит. по: Институты самоуправления… С. 51—52.
• [4] Например, А. И. Ковлср отмечает: «Важнейшим фактором «огосударствления"общинно-племенных структур самоуправления становится усложнение задач управленияразросшихся общностей, племени, этнической группы, народности». — Цит. по: Институтысамоуправления… С. 54.
• [5] Институты самоуправления… С. 55.
• [6] О реформах Гай Юлия Цезаря см., например: Моммзен Т. История Рима: в 4 т. Т. 3(кн. IV продолжение, ки. V). Ростов н/Д: Феникс. С. 489 и далее.
• [7] Муниципии (лат., ед. ч. municipium, от munus — обязанность и capio — беру) — в римском государстве статут городов, свободное население которых получало по договорус Римом в полном или ограниченном виде права римского гражданства. В зависимостиот характера договора с Римом муниципии делились на две категории. Муниципии первойкатегории, так называемые римские муниципии (m. civium Romanorum), пользовались, какправило, самоуправлением, а их жители обладали всеми гражданскими и политическимиправами в Риме. Граждане муниципий второй категории (aerarii) не имели политическихнрав в Риме, но исполняли обязанности римских граждан (служили в легионах, учитывались римским цензом и т. д.). Среди этих муниципий одни города, называемые муниципиямицеритского права, сохраняли полное самоуправление; другие же были лишены внутреннейавтономии и управлялись посланными из Рима префектами, откуда их название — префектуры. В результате Союзнической войны 90—88 гг. до н.э. все свободное население Италииполучило нрава римского гражданства, что означало практически переход всех италийскихгородов и колоний в разряд римских муниципий.
• [8] В 1732 и в 1735 гг. при раскопках древнеримского города Гераклея Луканская близсовременного Таранто были найдены две бронзовые таблицы с текстом устава гераклейскоймуниципии, копирующим текст закона Юлия о муниципиях.
• [9] Дживелегов А. К. Средневековые города в Западной Европе. М.: ИД «Книжнаянаходка», 2002. С. 26.
• [10] Институты самоуправления… С. 66.
• [11] Там же. С. 62.
• [12] Дживелегов А. К. Указ. соч. С. 51.
• [13] Институты самоуправления… С. 65.
• [14] «Было бы напрасным трудом пытаться дать общую картину городских учрежденийв Европе. Даже в пределах одной и той же страны господствует такое разнообразие типов, что нет никакой возможности свести все к одному» {Дживелегов А. К. Указ. соч. С. 89).
• [15] Данное определение принадлежит главному хранителю национальных архивов Франции М. Л. Каролюс-Баррэ — цит. по: Институты самоуправления… С. 66.
• [16] Институты самоуправления… С. 66—67.
• [17] Дживелегов А. К. Указ. соч. С. 89—175.
• [18] Институты самоуправления… С. 68—125.
• [19] Там же. С. 68.
• [20] Так, например, в уставе города Лаона (Лана) на севере Франции, состоявшего из 23 статей, закреплялись статус гражданства коммуны, ее границы, имущественные и личные праваграждан, включая женщин, наказания за отдельные преступления, взаимоотношения коммуны с епископом, сеньором и королем. См.: Институты самоуправления… С. 80.
• [21] Дживелегов А. К. Указ. соч. С. 137—138.
• [22] Там же. С. 141−142.
• [23] Цит. по: Институты самоуправления… С. 184.
• [24] Декретом от 17 февраля 1800 г. местное самоуправление было фактически упразднено;июльская монархия (1831 г.) попыталось восстановить муниципальное самоуправлениев прежнем (до 1800 г.) виде; в 1848 г. восстанавливается выборное начало избрания муниципальных советов и мэров коммун с числом жителей менее 6 тыс. человек; в 1852 г. мэры и другие муниципальные чиновники интегрируются в единую административную систему: мэрысамых захолустных коммун назначаются императором по представлению префекта. Следующее изменение правового статуса коммун произошло в 1855 г., а затем в 1882 и 1884 гг.
• [25] Отголоски особого правового положения ряда городов Германии видны в тексте действующей Конституции ФРГ. В преамбуле Берлин, Бремен, Гамбург названы землями.
• [26] Существовал с XIII до XVII в. и объединял в разные годы от 70 до 170 городов. Любекс самого начала и до конца существования Ганзы был ее главным городом; это доказываетсятем, что тамошний суд в 1349 г. был объявлен апелляционной инстанцией для всех городов, в том числе и для Новгорода. В Любеке созывались «таги» (нем. Tag — съезд) — собранияпредставителей ганзейских городов. «Таги» вырабатывали общеобязательные статуты. Былпринят общий флаг, свод законов (Ганзейская скра). В 1392 г. ганзейские города заключиливалютный союз и начали чеканить общую монету.
• [27] Институты самоуправления… С. ИЗ.
• [28] Там же. С. 225.
• [29] Там же.
• [30] Институты самоуправления… С. 227.
• [31] Там же. С. 224.
• [32] Там же. С. 82.
• [33] Данная система была сформирована в X в. во времена англосаксонского короля Этель-стана. Сотня, возглавляемая сотником, управлялась общим собранием, собиравшимся примерно раз в месяц. Сотни делились на десять десятков — семей во главе с десятником, основной задачей которых было поддержание правопорядка и уплата налогов. В сотенныхнародных собраниях рассматривались все местные, в том числе судебные, дела и дваждыв год производилась проверка десятков, чтобы удостовериться в том, что каждый десятоксвязан круговой порукой, а все правонарушения известны и представлены властям надлежащим образом. Примерно в то же время страна была разделена, в основном в военныхцелях, на 32 больших округа (графства). Центром графства был, как правило, укрепленныйгород. Собрание графства с конца X в. собиралось дважды в год для обсуждения наиболееважных местных дел, включая суд по гражданским и уголовным делам. В нем должны былиучаствовать все свободные люди округа и прежде всего светская и церковная знать. Городаи порты имели собственные собрания, превратившиеся затем в городские и купеческие суды. Существовали также собрания деревень. Десятки, сотни и графства не составляли четкойиерархической системы и управлялись в значительной степени автономно друг от друга.
• [34] Институты самоуправления… С. 98—99.
• [35] Там же. С. 169.
• [36] Новейшее время — период в истории человечества, который начался в 1918 г. и продолжается по нынешнее время. В историографии СССР преобладала точка зрения, согласнокоторой началом Новейшего времени считался 1917 г., когда в России произошла ВеликаяОктябрьская социалистическая революция.
• [37] Чихладзе Л. Т. Историко-теоретические аспекты развития местного самоуправленияи местного управления в государствах Европы // Право и политика. 2005. № 9. С. 62.
• [38] Черкасов А. И. Местное управление и самоуправление: конституционные модели //Сравнительное конституционное право. М., 2002. С. 405.
• [39] Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах: учеб, пособие для студентов вузов / А. С. Прудников [и др.]; под ред. А. С. Прудникова. М.: Юнити-Дана; Закони право, 2007. С. 22.
• [40] Никитина В. М., Заячковский О. А. Реализация принципов бюджетного федерализмав рамках новой конституционной модели местного самоуправления в Италии // Журналзарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2010. № 4. С. 70.
• [41] Пилипенко А. Н. Конституционные реформы во Франции 2000;х гг. // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2010. № 4. С. 56.
• [42] Там же. С. 56—57.
• [43] Ясюнас В. А. Основы местного самоуправления: учеб, пособие. М.: Ось-89, 1998. С. 4.
• [44] Чихладзе Л. Т. Историко-теоретические аспекты развития местного самоуправленияи местного управления в государствах Европы // Право и политика. 2005. № 9. С. 60.
• [45] Чихладзе Л. Т. Указ. соч. С. 60.
• [46] Лазаревский Н. И. Самоуправление. Мелкая земская единица: сб. статей. СПб., 1903.С. 7.
• [47] Ясюнас В. А. Основы местного самоуправления… С. 5; Прудников А. С. Местное самоуправление… С. 7 и др.
• [48] См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.: Наука, 1996. С. 236.
• [49] Самоуправление определялось им как порядок внутреннего управления, при которомместные дела и должности заведоваются и замещаются местными жителями — земскимиобывателями. См.: Васильчиков А. И. О самоуправлении: сравнительный обзор русскихи иностранных земских и общественных учреждений. СГ16., 1871. Т. 3. С. 1.
• [50] Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1909. С. 489.
• [51] Полное собрание законов Российской империи. Собрание И. Т. XXXIX. Отделение 1-е.СПб., 1867. Ст. 40 457.
• [52] Bealey F. Democracy in the Contemporary State. Oxford, 1988. P. 260.
• [53] Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Форум ;Инфра-М, 1998. С. 13.
• [54] Смирнов В. В. США: политический механизм городского управления. М., 1976. С. 35.
• [55] Лазаревский И. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. II. Ч. 1. C. 46−47.
• [56] Безобразов В. П. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. VII.
• [57] Чихладзе Л. Т. Указ. соч. С. 62.
• [58] ЧихладзеЛ. Т. Указ. соч. С. 62.
• [59] Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 491.