Исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления. 
Правовой статус главы местной администрации. 
Иные органы муниципального образования

Понятие местной администрации. Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения, а также полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Местная администрация является органом общей компетенцией с правами юридического лица. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

В собирательном значении местную администрацию можно рассматривать в качестве органа местного самоуправления, осуществляющего текущие административные, финансовые, хозяйственные и социально-культурные функции на территории муниципального образования.

Следует отметить, что на местном уровне система разделения властей конституционно не установлена и не допускается. Определенные ее зачатки заложены в наличие на местном уровне представительного и исполнительно-распорядительного органов. Существует суждение о том, что раз исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления вправе осуществлять отдельные государственные (обычно исполнительные) полномочия, следовательно, к местной администрации допустимо применение синонима «исполнительная власть местного самоуправления». Однако это нс вполне верно. Местная администрация не способна осуществлять исполнительную власть, так как в противном случае она выступила бы элементом государственной публичной власти. Это свидетельствовало бы о том, что местная администрация является низшим звеном государственной исполнительной власти. В свою очередь, заложенное в Конституции РФ и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятие «исполнительно-распорядительный орган» подчеркивает его независимость от исполнительной власти как таковой и в то же время характер функций по осуществлению исполнительно-распорядительной деятельности на местном уровне. Финансирование органов администрации осуществляется за счет средств местного бюджета в соответствии со сметой расходов на управленческий аппарат.

Структура местной администрации. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Например, аппарат местной администрации осуществляет функции организационного, правового, информационного и материально-технического обеспечения деятельности местной администрации и тем самым выступает в качестве функционального органа.

Помимо аппарата, обеспечивающего деятельность местной администрации, для управления отраслями и сферами местного хозяйства создаются специальные органы управления — департаменты, отделы, управления, комитеты или службы. В зависимости от уровня муниципальной единицы, от особенностей ее экономики, численности жителей, территории и других обстоятельств количество создаваемых органов, их состав, содержание деятельности и наименование сильно различаются.

Глава местной администрации: порядок занятия должности и прекращения полномочий. Главой местной администрации является либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. По общему правилу контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года. В случае формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением из состава представительных органов поселений, внутригородских районов контракт с главой местной администрации муниципального района, городского округа с внутригородским делением заключается на срок, который предусмотрен уставом муниципального района, городского округа с внутригородским делением и не может быть менее чем два года и более чем пять лет.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования в соответствии с порядком, предусмотренным ч. 5 ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В свою очередь, контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации утверждаются непосредственно представительным органом муниципального образования. Однако в муниципальных образованиях, которым согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» могут передаваться на осуществление отдельные государственные полномочия, условия такого контракта дополнительно устанавливаются законом субъекта РФ в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые главой муниципального образования, прекращаются досрочно в случаях и в порядке, предусмотренном для главы муниципального образования (см. параграф 8.3).

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

• 1) смерти;
• 2) отставки по собственному желанию;
• 3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
• 4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
• 5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
• 6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
• 7) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
• 8) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
• 9) преобразования муниципального образования, а также в случае упразднения муниципального образования;
• 10) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
• 11) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом;
• 12) вступления в должность главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации.

Следует отметить, что перечень оснований для досрочного прекращения полномочий главы местной администрации не является исчерпывающим — в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрены иные случаи прекращения полномочий главы муниципального образования:

• — расторжение контракта по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) или главы местной администрации;
• — отрешение от должности высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в порядке, предусмотренном ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
  • 1) издание главой местной администрации нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а глава местной администрации в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда,
  • 2) совершение главой местной администрации действий, в том числе издание им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а глава местной администрации не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда (ч. 1 ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Правовой статус главы местной администрации. Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования; представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования; обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством РФ. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством РФ.

Глава местной администрации должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.

Иные органы муниципального образования. Среди иных органов местного самоуправления можно выделить контрольно-счетный орган местного самоуправления и избирательную комиссию муниципального образования. Установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, который осуществляется:

• 1) в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и унитарных предприятий муниципального образования, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования;
• 2) в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.

Полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования прописаны в ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»:

• 1) контроль за исполнением местного бюджета;
• 2) экспертиза проектов местного бюджета;
• 3) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;
• 4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством РФ;
• 5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;
• 6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;
• 7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;
• 8) анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;
• 9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и предоставление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;
• 10) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;
• 11) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Контрольно-счетный орган муниципального образования образуется представительным органом муниципального образования и подотчетен ему, причем деятельность контрольно-счетных органов не может быть приостановлена в связи с досрочным прекращением полномочий представительного органа муниципального образования. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

В соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования контрольно-счетный орган может обладать правами юридического лица.

По общему правилу контрольно-счетный орган образуется в составе председателя и аппарата, однако уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в составе данного органа может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя, а также должности аудиторов. Штатная численность контрольно-счетного органа муниципального образования определяется нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Срок полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа устанавливается муниципальным нормативным правовым актом и не должен быть менее чем срок полномочий законодательного (представительного) органа.

Права, обязанности и ответственность работников контрольно-счетных органов определяются Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», законодательством о муниципальной службе, трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

Финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования осуществляется за счет средств местного бюджета в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на них полномочий.

Следует отметить, что представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления. В первоначальной редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данная комиссия рассматривалась в качестве органа местного самоуправления, однако это противоречило Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно ст. 20 которого избирательные комиссии формируют иерархичную взаимозависимую структуру. Данная административная зависимость недопустима для органа местного самоуправлений, который согласно Конституции РФ не может входить в систему органов государственной власти или как-либо от нее зависеть. В последующем данное противоречие было устранено^[1].

Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются федеральным законом (в основном, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ, а также уставами муниципальных образований. Полномочия избирательной комиссии внутригородского района возлагаются на соответствующую территориальную комиссию, сформированную в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

По своему правовому положению избирательная комиссия может наделяться уставами муниципальных образований или нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления правами юридического лица. Срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования составляет пять лет, причем в случае окончания срока полномочий избирательной комиссии на период избирательной компании или выборов этот срок продлевается до момента их окончания и подведения итогов.

Избирательная комиссия муниципального образования формируется представительным органом местного самоуправления на основе предложений в порядке, установленном в ст. 24 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Избирательная комиссия муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения формируется в количестве восьми, 10 или 12 членов. Избирательная комиссия поселения формируется в количестве шести, восьми или 10 членов. Непосредственно число членов избирательной комиссии муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования.

Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Члены избирательной комиссии муниципального образования обладают рядом гарантий. Члены комиссии, являющейся юридическим лицом, могут работать на постоянной (штатной) основе. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» возлагает на органы местного самоуправления обязанности по материальному, медицинскому, санаторно-курортному, жилищно-бытовому, пенсионному и иным видам обеспечения членов муниципальной избирательной комиссии. При этом уровень обеспечения должен соответствовать муниципальным должностям в представительном органе местного самоуправления.

Работающим членам избирательной комиссии муниципального образования, не являющейся юридическим лицом, т. е. работающей на общественных началах, могут выплачиваться вознаграждения за подготовку и проведение выборов. В случае освобождения от основной работы им сохраняется должность и выплачивается компенсация за соответствующее время. В течение срока полномочий член комиссии не может быть уволен с работы по инициативе работодателя или без собственного согласия переведен на другую работу.

Детально организация и деятельность избирательной комиссии муниципального образования регламентируются законодательством субъектов РФ и нормативными актами муниципальных образований.

• [1] См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательныеакты Российской Федерации».