Избирательный процесс

1. Подготовка к проведению выборов

1.1 Понятие, принципы и стадии избирательного процесса

Отличительной чертой механизма правового обеспечения выборов является объединение усилий материальных и процессуальных норм в регулировании избирательных отношений. Избирательный процесс выступает самостоятельной юридической формой определенного комплекса государственно-правовых отношений, замыкающихся на обслуживании подготовки и проведения выборов, и является автономным элементом в структуре избирательного и в целом государственного права Российской Федерации.

В связи с этим, избирательный процесс следует характеризовать как урегулированную процессуальными нормами деятельность участников избирательного процесса (субъектов избирательного права), состоящую из взаимосвязанных и построенных в логической последовательности стадий, опирающуюся на демократические принципы российского избирательного права и направленную на придание выборам легитимного характера. Избирательный процесс является технологической инфраструктурой и формой реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов и обеспечения, избирательных прав человека и гражданина в рамках предусмотренной законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и процедур.

Таким образом, понятие «избирательный процесс», включая в себя понятие «избирательная кампания», не сводится к нему, поскольку охватывает ряд элементов стадий, избирательных действий и процедур за временными рамками последней (например, государственная регистрация партий, учет избирателей).

Основной целью избирательного процесса является формирование органов власти в соответствии с установленными правовыми нормами. Она достигается путем совершения гражданами либо их объединениями действий на основе правовых норм.

Основные принципы избирательного процесса:

— Принцип осуществления организации и проведения выборов специально создаваемыми независимыми органами избирательными комиссиями.

— Принцип непрерывности и поступательности избирательного процесса.

— Принцип законности.

— Принцип гласности (открытости).

— Принцип равноправия однопорядковых субъектов избирательного процесса.

— Принцип документальности.

Принцип осуществления организации и проведения выборов специально создаваемыми независимыми органами избирательными комиссиями.

Для проведения выборов создаются специальные органы — избирательные комиссии. Организация и проведение выборов является их основной функцией, а у комиссий, которые не являются государственными или муниципальными органами, — единственной функцией. Избирательные комиссии в пределах своей компетенции, установленной федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Принцип непрерывности и поступательности избирательного процесса. Непрерывность процесса означает, что, начавшись в положенный срок, избирательный процесс проходит через все предусмотренные законом процессуальные стадии и обязательно заканчивается вынесением соответствующей избирательной комиссией акта по итогам выборов.

Поступательность процесса означает заранее заданную законом последовательность смены стадий избирательного процесса.

Принцип законности выражается в обязанности всех участников процесса соблюдать требования, установленной законом избирательно-процессуальной формы, действовать в рамках предоставленных законом полномочий, исполнять обязанности, возложенные избирательно-правовыми нормами.

Принцип гласности (открытости). Являясь публично-правовой процедурой, избирательный процесс предполагает открытость. Этот принцип не является абсолютным, так как не ко всем действиям субъектов процесса закон предъявляет требование публичного совершения.

Основное значение принцип открытости приобретает в деятельности избирательных комиссий, которая в соответствии с требованиями закона должна осуществляться гласно.

Принцип равноправия однопорядковых субъектов избирательного процесса. Данный принцип означает равенство полномочий (прав и обязанностей) субъектов процесса. Равноправие возможно только между одинаковыми по статусу субъектами.

Принцип документальности избирательного процесса означает фиксирование производства процессуальных действий в избирательных документах. Законодательство содержит большой перечень избирательных документов, закрепляет высокие требование к их форме и содержанию.

Приведенный перечень принципов не является исчерпывающим, в нем отражены основные принципы процесса. Помимо них можно выделять принципы, отражающие содержание отдельных стадий избирательного процесса, например: принцип равенства избирательных округов, принцип свободы в выборе форм и методов ведения предвыборной агитации, принцип равного доступа к средствам массовой информации, принцип смешанного финансирования выборов, принцип единого порядка установления итогов голосования и определения результатов выборов и другие.

Основные стадии избирательного процесса (определяются законом):

назначение выборов;

регистрация избирателей и составление списков избирателей;

образование избирательных округов и избирательных участков;

формирование избирательных комиссий;

выдвижение кандидатов;

сбор подписей избирателей (внесение избирательного залога);

регистрация кандидатов;

предвыборная агитация; проведение голосования;

определение итогов голосования и результатов выборов;

опубликование итогов голосования и результатов выборов;

выдача депутатского мандата и документа, подтверждающего избрание лица на выборную должность.

Порядок назначения выборов в федеральные органы государственной власти включает порядок назначения общих и досрочных выборов депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российский Федерации и Президента Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (п. «а» ст. 84, ч. 2 ст. 96), Федеральным законом от 18 мая 2005 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» выборы назначает Президент и днем выборов является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума прежнего созыва, при этом, решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее 90 дней до дня голосования. В случае если Президент не назначит выборы в срок, установленный законом, выборы проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. При роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, Президент одновременно назначает досрочные выборы и днем выборов в этом случае является последнее воскресенье перед днём, когда истекают три месяца со дня ее роспуска. В случае если Президент, распустив Государственную Думу, не назначит выборы, они проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в последнее воскресенье перед днём, когда истекают три месяца со дня роспуска Думы.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (п. «д» ст. 102) и Федеральным законом от 10 января 2003 года «О выборах Президента Российской Федерации» выборы Президента назначает Совет Федерации как верхняя палата федерального парламента и днем голосования является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее, чем за 90 дней до дня голосования. В случае если Совет Федерации не назначит выборы в срок, установленный законом, выборы проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации во второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента. При прекращении Президентом исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, Совет Федерации назначает досрочные выборы Президента. Днем выборов в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом. В случае если Совет Федерации, приняв решение об отрешении Президента от должности, не назначит выборы, они проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в последнее воскресенье перед истечением трех месяцев со дня отрешения Президента от должности.

В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67 — ФЗ решение о назначении выборов в федеральный орган государственной власти должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее, чем за 90 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов в орган государственной власти субъекта Российской Федерации должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее, чем за 90 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов в орган местного самоуправления должно быть принято не ранее чем за 90 дней и не позднее, чем за 80 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

При назначении досрочных выборов сроки могут быть сокращены, но не более чем на одну треть.

Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, вновь образуемые в соответствии с федеральным конституционным законом, федеральным законом, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, назначаются на второе воскресенье марта либо на второе воскресенье октября, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва — на день голосования на указанных выборах либо на иной день в соответствии с федеральным конституционным законом, федеральным законом, указом Президента Российской Федерации.

1.2 Формирование избирательных комиссий

В Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии:

— Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

— избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;

— избирательные комиссии муниципальных образований;

— окружные избирательные комиссии;

— территориальные (районные, городские и другие) комиссии;

— участковые комиссии.

— Центральная избирательная комиссия Российской Федерации состоит из 15 членов.

Срок полномочий Центральной избирательной комиссии Российской Федерации составляет четыре года.

— Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, иных общественных объединений.

В избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения.

Как известно, избирательные комиссии играют существенную роль в обеспечении важнейших конституционных прав граждан Российской Федерации.

Система избирательных комиссий представляет собой «организационный механизм, который обеспечивает периодическое демократическое обновление избираемых органов государственной власти, органов местного самоуправления, выборных должностных лиц». В этой связи, вопрос формирования избирательных комиссий в ходе подготовки и проведения выборов и референдумов в Российской Федерации, их кадрового обеспечения имеет первостепенное значение, как для участников выборов, так и органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Основа формирования избирательных комиссий — предложения избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, (избирательных комиссий предыдущего состава — для территориальных, окружных избирательных комиссий).

Избирательные комиссии должны быть независимы от партийного влияния, тем более, избирательные объединения, избирательные блоки, имеющие фракции в Государственной Думе РФ, самым непосредственным образом являют собой государственную власть: обладая большинством мандатов в этой палате Федерального Собрания, они успешно обеспечивают принятие отвечающих своим интересам законодательных решений.

В настоящее время при формировании избирательных комиссий не учитываются пожелания самих избирательных комиссий, их потребности в людях, имеющих опыт работы, мнения членов комиссий предыдущего состава и другие факторы, например состояние здоровья предлагаемого члена комиссии, его способность работать в избирательной комиссии соответствующего уровня.

Главным критерием при выдвижении кандидатур в состав избирательных комиссий всех уровней должно стать наличие опыта работы в избирательных комиссиях и желание, согласие самого кандидата работать в избирательной комиссии соответствующего уровня. В участковые избирательные комиссии как первичную ступень системы избирательных комиссий необходимо смелее выдвигать молодежь для накопления ею опыта работы, обеспечения принципов сменяемости, преемственности. Это касается формирования избирательных комиссий всех уровней.

Действующий порядок формирования комиссий не исключает возможность вхождения в состав комиссий лиц, зависимых от назначающих их органов государственной власти или местного самоуправления.

Практика избирательных кампаний показывает, что решения и действия избирательных комиссий часто обжалуются в судебные органы различных уровней, включая Верховный Суд Российской Федерации. Кроме того, вопросы избирательного права нередко становятся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Значительно возросло количество обращений и жалоб, поступающих в избирательные комиссии при подготовке и проведении избирательных кампаний различных уровней. В этих условиях комиссии должны оперативно принимать решения, строго основываясь на требованиях избирательного законодательства. Цена возможной при этом ошибки, в том числе по причине некомпетентности комиссий, велика.

В этой связи целесообразно установить ряд дополнительных квалификационных требований (или преференций при выборе кандидатур из числа предложенных) к кандидатурам, предлагаемым в состав избирательных комиссий: для избирательных комиссий, действующих на непостоянной основе, — наличие опыта проведения избирательных кампаний, а для избирательных комиссий субъектов Российской Федерации — также наличие высшего юридического образования или ученой степени в области права. Кроме того, следует законодательно ограничить возможность включения в состав избирательных комиссий в качестве членов с правом решающего голоса лиц, ранее работавших в расформированных избирательных комиссиях, а также имеющих судимость либо наложенное административное взыскание за нарушение избирательных прав граждан или выведенных из состава комиссий.

Подводя итог вышесказанному можно сделать следующие выводы:

— существующий порядок формирования избирательных комиссий различного уровня органами государственной власти субъекта Российской Федерации и представительными органами (представительным органом) местного самоуправления требует разработки действенного механизма реализации подотчетности избирательных комиссий и ответственности за невыполнение решений вышестоящих избирательных комиссий;

— для обеспечения конституционного принципа равенства общественных объединений перед законом, реальной независимости и компетентности избирательных комиссий следует отказаться от гарантированного представительства в них избирательных объединений и блоков, имеющих фракции в Государственной Думе Российской Федерации или законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации;

для упорядочения процесса формирования избирательных комиссий различного уровня необходимо законодательно прописать предельные сроки подачи предложений о назначении кандидатур в состав территориальных, участковых, а также окружных избирательных комиссий;

необходимо предусмотреть различные формы участия вышестоящих избирательных комиссий в формировании нижестоящих;

требуется установить ряд дополнительных квалификационных требований (или преференций при выборе кандидатур из числа предложенных) к кандидатурам, предлагаемым в состав избирательных комиссий.

1.3 Регистрация избирателей

Ключевая проблема при организации подготовки и проведения избирательных кампаний — регистрация избирателей. Для решения этой проблемы в Российской Федерации установлена Государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума. Получаемые с помощью данной системы сведения о зарегистрированных избирателях и их численности используются для определения схемы избирательных округов, образования избирательных участков, совершения других действий, определяемых избирательным законодательством. Кроме того, базы данных об избирателях могут использоваться для проверки правильности оформления подписных листов с подписями избирателей, собранными в поддержку выдвижения кандидатов (списков кандидатов).

Значение Государственной системы регистрации избирателей трудно переоценить, так как достоверность итогов голосования и результатов выборов любого уровня напрямую зависит от правдивой и точной информации о числе зарегистрированных избирателей, участвующих в электоральном процессе. Это обстоятельство обусловливает исключительную важность надлежащего правового обеспечения Государственной системы регистрации избирателей.

Основным документом, специально посвященным регулированию учета избирателей в Российской Федерации, является Положение о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации (далее — Положение), утвержденное постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 6 ноября 1997 года № 134/973-п. 1 В соответствии со статьей 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в России установлена обязательная система регистрации избирателей, то есть регистрации (учету) подлежат все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом. Цель обязательной системы регистрации — обеспечение гарантий избирательных прав граждан при составлении списков избирателей, образовании избирательных округов, избирательных участков, совершении других действий, связанных с подготовкой и проведением выборов. Помимо этого она обеспечивает единую технологию регистрации и учета граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом, и составления Единой формы сведений о зарегистрированных избирателях.

Организаторами системы регистрации (учета) избирателей являются избирательные комиссии, федеральные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, которые во взаимодействии обеспечивают условия для подготовки и проведения выборов различного уровня, проводимых в соответствии с федеральными и региональными законами.

Основанием для регистрации (учета) избирателей, согласно действующему законодательству, является факт постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на соответствующей территории, который устанавливается органами регистрационного учета населения в соответствии с Законом Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Вместе с тем основанием для регистрации (учета), как исключение, может являться факт временного пребывания российских граждан на соответствующей территории, который устанавливается компетентными органами.

Государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума позволяет нам решить проблему учета избирателей, однако существующий на сегодня механизм этого учета требует доработки. Во-первых, необходимо решить проблему двойного учета избирателей, а для этого требуется разработать действенные механизмы уточнения баз данных об избирателях. Во-вторых, необходимо решить вопрос об осуществлении избирательных прав гражданами, не состоящими на учете по месту пребывания или жительства в органах внутренних дел, а для этого необходимо искать новые основания для включения в списки избирателей.

1.4 Образование избирательных округов и избирательных участков

Образование избирательных округов

Для проведения выборов образуются избирательные округа на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории, которые предоставляются соответственно уровню выборов исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, а также командирами воинских частей. Соответствующая избирательная комиссия не позднее, чем за 80 дней до дня голосования определяет схему образования избирательных округов, в которой обозначены их границы, перечень административно — территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ (в случае, если избирательный округ включает в себя часть территории административно — территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта, в схеме должны быть обозначены границы данной части территории административно — территориальной единицы или муниципального образования, или населенного пункта) номер и центр каждого избирательного округа, число избирателей в каждом избирательном округе. Соответствующий представительный орган государственной власти, орган местного самоуправления утверждает схему образования избирательных округов не позднее чем за 20 дней до дня голосования.

Публикация (обнародование) схемы образованных избирательных округов, включая ее графическое изображение, осуществляется соответствующим представительным органом государственной власти, органом местного самоуправления не позднее чем через 5 дней после ее утверждения.

В случае образования многомандатного избирательного округа число мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пяти.

Образование избирательных участков

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются избирательные участки. Избирательные участки образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комиссиями на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка, из расчета не более чем 3 тысячи избирателей на каждом участке не позднее, чем за 45 дней до дня голосования на выборах.

Избирательные участки для граждан Российской Федерации, находящихся на территориях иностранных государств, образуют руководители дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации на территории страны их пребывания. Требование о числе избирателей на каждом избирательном участке может не применяться при образовании избирательных участков за пределами территории Российской Федерации.

Границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов. Порядок приписки избирательных участков, образованных за пределами территории Российской Федерации, к избирательным округам, образованным для проведения выборов в федеральные органы государственной власти, определяется федеральными конституционными законами и федеральными законами.

В местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребывания), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день выборов в плавании, и на полярных станциях могут образовываться избирательные участки; такие избирательные участки входят в избирательные округа по месту их расположения или по месту приписки судна.

Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках. В воинских частях избирательные участки могут образовываться в случаях, а также в порядке и сроки, которые установлены федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Списки избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых избирательных комиссий и помещений для голосования должны быть опубликованы главой муниципального образования не позднее, чем за 40 дней до дня выборов.

1.5 Работа избирательных комиссий по рассмотрению обращений

Избирательные комиссии, на которые законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах, соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации возложена задачи обеспечения избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, осуществляют контроль за соблюдением указанных конституционных прав граждан, в том числе нижестоящими избирательными комиссиями. Одним из основных элементов такого контроля является работа избирательных комиссий с обращениями участников избирательного процесса, рассмотрение их жалоб, разрешение избирательных споров.

Самое первое, что ожидается от избирательных комиссий в этой деятельности, — чтобы возникшие в ходе выборов конфликты разрешались в соответствии с законом, справедливо и честно. Без этого выборы вряд ли могут быть названы честными. От работы избирательных комиссий с обращениями граждан напрямую зависит, насколько будут доверять участники избирательного процесса организаторам выборов и, следовательно, их отношение к самим выборам и их результатам. Доверие избирателей к избирательным комиссиям и их авторитет взаимообусловлены и являются важнейшими гарантиями цивилизованного избирательного процесса.

Порядок работы с обращениями в избирательных комиссиях регламентирован в инструкциях по делопроизводству, регламентах комиссий, положениях о деятельности рабочих групп. Сроки рассмотрения жалоб в избирательных комиссиях предусматриваются федеральным законодательством о выборах и референдумах, соответствующими законами субъектов Российской Федерации.

Рассмотрение обращений организует председатель избирательной комиссии. По его поручению они рассматриваются либо членом избирательной комиссии, либо на заседании рабочей группы. Поступление и дальнейшее прохождение обращения регистрируется в специальных журналах, существует и автоматизированная система их учета.

Большинство поступающих в избирательные комиссии обращений касается проведения предвыборной агитации. Это самая конфликтная сфера правоотношений между участниками избирательного процесса. Именно эти отношения создают атмосферу избирательной кампании, которая оказывает непосредственное влияние на избирателей и, в конечном итоге, на их выбор. Ключевую роль здесь играет позиция, занимаемая средствами массовой информации.

Избирательные комиссии — специфические органы, состоящие из представителей различных организаций, интересы которых зачастую не совпадают. Специфично и включение в состав комиссий членов с разным объемом полномочий — с правом решающего голоса и с правом совещательного голоса, осуществление работы в условиях гласности. Все это, а также другие особенности деятельности избирательных комиссий предоставляют широкую возможность применения различных неформальных подходов к работе с обращениями участников избирательного процесса.

Избирательные споры, обращения в избирательные комиссии свидетельствуют о конфликте, разрешение которого может лежать в совершенно другой плоскости, нежели наказание нарушителей избирательных прав. И пока этот конфликт не урегулирован, могут продолжаться нарушения, будет расти поток жалоб, а вместе с ним и напряжение.

В соответствии с законодательством избирательные комиссии работают в условиях гласности. Работать гласно — значит, не только ничего не скрывать, но и демонстрировать своей работой хороший пример и такие качества, как квалифицированность, компетентность, справедливость, честность, точность, мудрость и даже смелость.

Работа избирательных комиссий по рассмотрению обращений граждан, разрешению споров очень тесно переплетается с различными избирательными технологиями. Особенно это проявляется при контроле соблюдения порядка проведения предвыборной агитации. И все чаще высказывается мнение, что важно не только соблюдать правовые нормы, но и выработать определенные этические ориентиры и взять на себя обязательства по их соблюдению. Примеры такого отношения можно найти и среди средств массовой информации, и среди организаций, работающих в сфере избирательных технологий. Не должны оставаться в стороне и избирательные комиссии.

2. Обеспечение законности на основных стадиях избирательного процесса

2.1 Предвыборная агитация

избирательный комиссия участок нормативный Обсуждая вопросы организации избирательной кампании нельзя не остановиться на проблеме обеспечения законности предвыборной агитации. В условиях состязательности кандидатов предвыборная агитация играет особую роль. Не всякий раз агитация как «за», так и «против» воспринимается однозначно. В частности, А. И. Ковлер отмечает, что «до четверти голосующих избирателей принимают решение в самый последний день, до 10 процентов испытывают „шок кабины голосования“, радикально меняя уже при заполнении бюллетеня, казалось бы, выношенное решение». Однако практически все кандидаты прибегают к самым различным средствам информационного воздействия на избирателя. Предвыборная агитация — наиболее политизированная часть избирательной кампании. Именно в период проведения предвыборной агитации резко сталкиваются интересы различных политических сил, обостряется борьба за голоса избирателей. Поэтому предвыборная агитация — самый чувствительный нерв всей избирательной кампании. Причем нередко накал страстей достигает такого уровня, что действующим лицам избирательных кампаний удержаться в дозволенных законом рамках проведения предвыборной агитации бывает крайне затруднительно.

В Федеральном законе от 19.09.97 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан в Российской Федерации» в редакции от 10 июля 2001 года определяет предвыборную агитацию как деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов.

Говоря о понятии предвыборной агитации, отметим, что для характеристики деятельности, составляющей основу ее содержания, Федеральный закон использует категории «агитация при проведении выборов» (ст. 37) и «агитация на выборах» (ст. 40). Несмотря на то, что они употребляются как равнозначные, предпочтительнее оперировать термином «агитация при проведении выборов». Обусловлено это тем, что буквальное толкование понятия предвыборной агитации не может быть отождествлено ни с чем иным как с агитацией, проводимой до выборов. В соответствии со ст. 2 Федерального закона избирательная кампания, охватывающая собой период проведения выборов, начинается со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления о назначении выборов и заканчивается в день официального опубликования результатов выборов.

Особенно остро стоит проблема использования средств массовой информации, что объясняется их важной ролью в политической жизни общества, в том числе при проведении избирательных кампаний.

Еще одна проблема — скрытая предвыборная агитация, когда должностные лица органов государственной власти, в том числе кандидаты в депутаты или кандидаты на замещение государственных или муниципальных должностей, во время избирательной кампании используют СМИ в нарушение установленного порядка доступа к ним, порядка проведения предвыборной агитации («внеплановые интервью», статьи и выступления, частое появление на телеэкране одних и тех же должностных лиц, причем зачастую без привязки к сюжету соответствующей передачи, предоставление этим лицам возможности высказываться по разным вопросам общественно-политической, экономической и культурной жизни и т. п.). При помощи такой скрытой агитации органы и должностные лица, имея определенный политический интерес и используя свое политическое или административное влияние, поддерживают одних и развенчивают в глазах общественного мнения других кандидатов и т. д.

До сих пор недостаточен контроль гражданского общества и государства за соблюдением порядка и правил предвыборной агитации. Для совершенствования избирательного контроля многое могут сделать группы контроля, создаваемые при избирательных комиссиях разного уровня.

Значительная часть проблем организации и проведения предвыборной агитации — следствие несовершенства правовых норм, регулирующих правоотношения в данной сфере. Соответствующее федеральное и региональное законодательство, несмотря на неоднократные изменения, остается сложным, противоречивым, допускающим различные трактовки, что создает дополнительные трудности и порождает ошибки в правоприменительной деятельности участников избирательного процесса. Эффективность контроля за порядком и правилами предвыборной агитации органов, организующих выборы, может быть обеспечена передачей этих функций от ЦИК РФ и избирательных комиссий субъектов РФ соответствующим органам, целесообразнее всего судебным. Возможно и создание смешанных государственно-общественных комиссий по контролю за избирательной кампанией и использованию в ней средств массовой информации.

2.2 Финансирование выборов

Финансирование выборов — это основное понятие, на котором должно строиться правовое регулирование. Так, в федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан в Российской Федерации» одна из глав называется «Финансирование выборов и референдумов», а в федеральных законах «О выборах Президента РФ» и «О выборах депутатов Государственной Думы есть главы, которые называются «Финансирование выборов». Под финансированием целесообразно понимать все действия, направленные на прямое и косвенное финансовое и поддающееся финансовой оценке материальное обеспечение подготовки и проведения выборов и не ограниченные рамками избирательной кампании.

В законодательстве прописано, что расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Эти расходы закладываются отдельной строкой в соответствующем бюджете. Но трудности, с которыми сталкиваются многие регионы в сфере бюджетного процесса и бюджетных правоотношений, подчас оказывают негативное влияние и на избирательные процессы. А именно, несмотря на то, что на проведение региональных выборов средства бюджетами субъектов Российской Федерации предусматриваются, однако избирательные комиссии не всегда получают их своевременно и в полном объеме. В качестве выхода из сложившейся ситуации предлагается более широко прибегать к использованию предоставляемого избирательным законодательством права избирательных комиссий получать коммерческие кредиты под гарантии администраций субъектов Российской Федерации.

Финансирование избирательных кампаний кандидатами и избирательными объединениями, избирательными блоками. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан в Российской Федерации» кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки для финансирования избирательной кампании обязаны создавать собственные фонды. В июле 2001 года вступил в силу Федеральный закон «О политических партиях» который довольно подробно регламентирует финансово-хозяйственную деятельность политических партий. В этом законе прослеживаются тенденции к отказу от практики создания избирательных фондов партий. Это проявляется в положениях, которые предписывают партиям иметь один постоянный расчетный счет, по которому предоставляется финансовый отчет один раз в год.

Какими критериями необходимо руководствоваться при установлении лимита расходов на выборы? Одним из таких критериев, который вполне справедливо принимается во многих странах, может стать число избирателей. Необходимо также учитывать площадь, транспортную инфраструктуру и плотность населения избирательного округа, наличие труднодоступных и отдаленных местностей. Минимальный потолок на региональных выборах в Российской Федерации мог бы составить 1−2 рубля на избирателя. Имеются и проблемы нарушений порядка финансирования. Законопослушание участников избирательного процесса, особенно в части аккумулирования финансовых средств, их использования и отчетности, очень далеко от идеала и требований закона, но при этом, как показывает практика, эти нарушения влекли отмену решения избирательной комиссии о результатах выборов через суд.

Практика проведения выборов в Российской Федерации доказывает важность своевременной, в ходе выборов публикации официальной информации об оплате расходов, связанных с ведением избирательной кампании кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками. Раскрытие указанной информации после завершения выборов не позволяет адекватным образом отреагировать на нарушения предусмотренного законом порядка финансирования избирательных кампаний.

2.3 Организация голосования и подведение итогов голосования

Для реализации конституционных избирательных прав граждан федеральный законодатель предусмотрел несколько форм голосования, а именно досрочное голосование, голосование вне помещения избирательного участка, голосование по открепительным удостоверениям, голосование в помещении избирательного участка в день выборов.

Институт досрочного голосования.

На наш взгляд, эту позицию в избирательном законодательстве необходимо упразднить, потому что она оказывает и ещё не раз может оказать губительное воздействие на политическую ситуацию в регионах.

В законодательстве о выборах, позволяющем проводить досрочное голосование, ничего не говорится о максимальном проценте людей, которые могут проголосовать досрочно. Теоретически это может быть и сто процентов. Отсюда появляется возможность для фальсификации, которая и происходит. Только действующая исполнительная власть может контролировать содержимое избирательных ящиков, заполненных бюллетенями во время досрочного голосования. Другим этот контроль осуществить невозможно.

Действующей исполнительной власти пункт о досрочном голосовании дает огромные возможности для манипуляций и подтасовок.

Голосование происходит в помещении для голосования, которое предоставляется в распоряжение участковой избирательной комиссии главой соответствующего муниципального образования. Наиболее часто для голосования используются помещения школ, других учебных заведений, учреждений культуры. Помещение для голосования должно быть оборудовано таким образом, чтобы места выдачи бюллетеней, кабины и ящики для голосования одновременно находились в поле зрения членов участковой избирательной комиссии, наблюдателей.

Участковая избирательная комиссия обязана оборудовать в помещении для голосования стенд с информационными материалами обо всех зарегистрированных кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках, причем в этих материалах не должны содержаться агитационные призывы. На стенде также помещаются образцы заполненных избирательных бюллетеней, которые не должны содержать фамилий кандидатов, зарегистрированных в данном избирательном округе, наименований избирательных объединений, избирательных блоков, участвующих в данных выборах.

В помещении для голосования должна находиться также увеличенная форма протокола об итогах голосования, предназначенная для занесения в нее данных об итогах голосования по мере их установления.

О времени и месте голосования территориальная и участковые избирательные комиссии не позднее, чем за 20 дней обязаны оповестить избирателей через средства массовой информации или иным образом.

Перед началом голосования председатель участковой избирательной комиссии в присутствии всех членов участковой избирательной комиссии, наблюдателей, доверенных лиц кандидатов, уполномоченных представителей избирательных объединений, избирательных блоков, представителей средств массовой информации проверяет ящики для голосования, опечатывает их, сообщает о количестве избирателей, проголосовавших досрочно, предъявляет для визуального ознакомления запечатанные конверты с избирательными бюллетенями и список избирателей, проголосовавших досрочно. После этого он вскрывает поочередно каждый конверт и, соблюдая тайну волеизъявления избирателя, опускает бюллетени в стационарный ящик для голосования.

После этих процедур начинается голосование избирателей на избирательном участке.

После истечения времени для голосования начинается подсчет голосов, который проводится без перерыва до установления итогов голосования, причем ведется открыто и гласно членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса в присутствии наблюдателей, соответствующих представителей кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, средств массовой информации.

Практика показывает, что количества наблюдателей на избирательных участках с каждым годом становится все больше и больше, при этом наблюдатели стали более грамотными, лучше знают свои права и обязанности и стараются активно помогать избирательным комиссиям в обеспечении законности всех избирательных процедур в день голосования и при подведении итогов голосования. Однако очень часто члены избирательных комиссий нарушают права наблюдателей, что порождает недоверие населения к результатам выборов.

После окончания времени голосования члены участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса подсчитывают, погашают неиспользованные бюллетени, затем оглашают и заносят число неиспользованных бюллетеней, а также бюллетеней, испорченных избирателями при проведении голосования, в соответствующую строку протокола участковой избирательной комиссии об итогах голосования и в увеличенную форму протокола об итогах голосования, находящуюся в помещении для голосования и доступную для визуального контроля со стороны наблюдателей. Форму протокола в соответствии с требованиями закона устанавливает избирательная комиссия, организующая выборы в данном округе.

В первую очередь производится подсчет бюллетеней, находившихся в переносных ящиках для голосования.

Затем после проверки неповрежденности печатей (пломб) вскрываются стационарные ящики для голосования.

Недействительные бюллетени подсчитываются и суммируются отдельно. Недействительными считаются бюллетени, по которым невозможно установить волеизъявление избирателя. В случае возникновения сомнений при признании бюллетеня недействительным участковая избирательная комиссия решает вопрос голосованием, при этом на оборотной стороне бюллетеня указывается причина признания его недействительным. Эта запись подтверждается подписями не менее трех членов комиссии и заверяется печатью комиссии. Количество недействительных бюллетеней заносится в соответствующие строки протокола и в его увеличенную форму.

В соответствующие строки протокола и в его увеличенную форму заносятся и оглашаются число действительных бюллетеней, число бюллетеней установленной формы, находящихся в стационарных ящиках для голосования.

С рассортированными бюллетенями вправе визуально ознакомиться члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса, наблюдатели.

Затем производится проверка контрольных соотношений данных, внесенных в протокол. Число бюллетеней, полученных участковой избирательной комиссией, должно быть равно сумме чисел погашенных бюллетеней, бюллетеней, содержащихся в переносных и стационарных ящиках.

В случае если контрольные соотношения не совпали, участковая избирательная комиссия принимает решение о дополнительном подсчете бюллетеней и голосов по всем или отдельным строкам протокола.

Протокол об итогах голосования заполняется в трех экземплярах и подписывается всеми присутствующими членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса. Протокол является действительным, если он подписан большинством от установленного числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Если кто-то из членов комиссии при подписании отсутствует, в протоколе делается об этом запись с указанием причины отсутствия. Не допускаются заполнение протокола карандашом и внесение в него каких-либо изменений. Все числа в соответствующие строки протокола участковой избирательной комиссии заносятся цифрами и прописью.

Члены участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса, не согласные с содержанием протокола, вправе приложить к протоколу особое мнение, о чем в протоколе делается соответствующая запись. Такой порядок распространяется и на вышестоящие избирательные комиссии.

По требованию члена участковой избирательной комиссии, наблюдателя, иных лиц, имеющих право присутствовать при подсчете голосов, участковая избирательная комиссия немедленно после подписания протокола обязана выдать указанным лицам или представить им возможность изготовить копию протокола, а также заверить ее подписью одного из руководителей комиссии и печатью комиссии.

Описанный выше порядок подсчета голосов призван исключить возможность фальсификации на данном этапе избирательного процесса, сделать его «прозрачным». Однако это не всегда удается сделать. В настоящее время фальсификация невозможна на уровне выше территориальных комиссий. В территориальных комиссиях есть представители кандидатов и партий (если не с решающим, то с совещательным голосом), которые имеют возможность получить копии протоколов. А сами данные, содержащиеся в протоколах территориальных комиссий, публикуются, так что скрыть фальсификацию невозможно. Кроме того, результаты голосования вводятся в территориальных комиссиях в ГАС «Выборы», и дальнейшее суммирование осуществляется параллельно вручную и компьютерной системой.

Одним из самых слабых мест в законодательстве является практически полное отсутствие регламентации работы территориальных комиссий по подведению итогов голосования. На практике эта работа осуществляется таким образом, что ни члены комиссии, ни наблюдатели не имеют возможности видеть весь процесс подведения итогов. Дополнительным фактором является большое число ошибок в протоколах участковых комиссий, из-за которых территориальные комиссии вынуждены отказываться принимать эти протоколы. Требования закона о необходимости в таких случаях вновь собирать участковую комиссию и проводить пересчет повсеместно не выполняются.

В этих условиях нет уверенности в том, что в сводную таблицу территориальной комиссии и в ГАС «Выборы» попадают именно те данные, которые были установлены участковой комиссией. Требование закона о публикации данных, содержащихся в протоколах участковых комиссий, не выполняется, так что у наблюдателей нет возможности сравнить полученную ими копию протокола с официальными данными. В такой ситуации отсутствие у кандидата или партии копии протокола хотя бы одной участковой комиссии не дает им возможности проверить правильность суммирования. Впрочем, часто партии и кандидаты не пытаются просуммировать результаты даже тогда, когда имеют полный комплект копий.

Но и в тех случаях, когда обнаруживается расхождение между заверенной копией протокола и «оригиналом», поступившим в вышестоящую комиссию, избирательные комиссии стараются объяснить причину расхождений тем, что председатель участковой комиссии «ошибся», заверив неточную копию.

По этому необходимо законодательно оговорить порядок действий избирательных комиссий при выявлении неточности в протоколе, в частности, предусмотреть наличие в протоколе об итогах голосования строк, куда бы заносились соответствующие расхождения.

К протоколам вышестоящих комиссий, которые также составляются в трех экземплярах и подписываются всеми присутствующими членами комиссии с правом решающего голоса, приобщаются составляемые в трех экземплярах сводные таблицы об итогах голосования на соответствующей территории, в округе, в субъекте Российской Федерации, в Российской Федерации, включающие в себя полные данные всех поступивших в соответствующую избирательную комиссию протоколов об итогах голосования.

Документация избирательных комиссий всех уровней, включая избирательные бюллетени и открепительные удостоверения, подлежит хранению в течение сроков, установленных соответствующими законами. При этом устанавливаемые сроки хранения бюллетеней не могут быть менее одного года со дня опубликования итогов голосования и результатов выборов, а протоколов и сводных таблиц избирательных комиссий — менее одного года со дня объявления даты следующих выборов того же уровня.

Организация и проведение повторного голосования при проведении выборов осуществляется в соответствии с законами в том случае, если по итогам голосования ни один из кандидатов не набрал необходимого для избрания числа голосов избирателей. В этом случае повторное голосование проводится по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов избирателей, и победитель, как правило, определяется по относительному большинству голосов избирателей, поданных за кандидата при повторном голосовании.

Избирательные комиссии, определяющие результаты выборов, направляют общие данные о результатах выборов по избирательному округу в средства массовой информации в течение суток после определения результатов выборов.

Официальное опубликование результатов выборов, а также данных о количестве голосов избирателей, полученных каждым из кандидатов (списков кандидатов), голосов, поданных против всех кандидатов (списков кандидатов), осуществляется соответствующей избирательной комиссией в срок, не превышающий одного месяца со дня голосования.