Обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов федеральному законодательству и нормам международного права

1. ОБЕСПЕЧЕНИЕ СООТВЕТСТВИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ И НОРМАМ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА 8

1.1 Правовые основания обеспечения соответствия муниципальных нормативных актов федеральному законодательству

1.2 Деятельность Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов по обеспечению соответствия муниципальных нормативных правовых актов национальному законодательству и нормам международного права

1.3 Деятельность отдела законодательства Магаданской области, ведения Федерального регистра и регистрации Уставов муниципальных образований.

ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНОПРАВОВЫХ АКТОВ: ПОНЯТИЕ И ОСНОВАНИЯ ЕЕ ПРОВЕДЕНИЯ. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ РЕГИСТР НОРМАТИВНОПРАВОВЫХ АКТОВ

2.1 Общие положения проведения правовой экспертизы нормативно правовых актов

2.2 Юридическая экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

2.3 Федеральный регистр

3 ЭТАПЫ ПРОВЕДЕНИЯ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНОПРАВОВЫХ АКТОВ ОТДЕЛОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬТСВА МАГАДАНСКОЙ ОБЛАСТИ, ВЕДЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА И РЕГИСТРАЦИИ УСТАВОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

3.1 Повод проведения правовой экспертизы

3.2 Предмет и оценка нормативного акта в экспертном заключении

3.3 Организация работы по приведению нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ:

ПРИЛОЖЕНИЯ

Неотъемлемым элементом демократического государства и становления гражданского общества является местное самоуправление. Количество органов местного самоуправления, создаваемых на разных уровнях, огромно, а число издаваемых ими нормативных правовых актов сложно поддается подсчету. Они включаются в правовую систему субъекта Российской Федерации. К сожалению, многие из них не соответствуют не только федеральному и региональному законодательству, но и Конституции Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации. Это приводит к нарушению прав и законных интересов юридических и физических лиц. Не случайно еще в январе 2001 г. на Всероссийском совещании прокуроров в выступлениях Президента Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации указывалось на необходимость проведения «правовой инвентаризации» решений органов местного самоуправления.

Все сказанное актуализирует проблему обеспечения законности нормативных правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов национальному законодательству и нормам международного права является одной из задач Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов. В соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации оно осуществляет свою деятельность во взаимодействии, в частности, с органами местного самоуправления. Это чрезвычайно важно в контексте рассматриваемой проблемы, если, конечно, работу органов юстиции не сводить лишь к государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, как полагают некоторые авторы Гулягин А. Ю., Князев С. Д. Обеспечение законности нормативных правовых актов управления, издаваемых в субъектах Российской Федерации // Правоведение. 2006. N 6. С. 9. Она значительно шире и вовсе не сводится к технической регистрации. Об этом свидетельствует, во-первых, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (п. 4 ст. 1) Федеральный закон от 21.07.2005 N 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований"// Собрание законодательства РФ», 25.07.2005, N 30 (ч. 1), ст. 3108, предусматривающий, что регистрирующий орган (в данном случае — территориальный орган юстиции), в частности, проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации. Во-вторых, в Положении о Министерстве юстиции Российской Федерации (п. 17) в числе полномочий предусмотрено проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, к которым, как известно, относятся нормативные правовые акты как органов государственной власти, так и органов местной власти. В-третьих, согласно приложению к Приказу Министерства юстиции Российской Федерации от 26 августа 2005 г. N 147, «государственная регистрация включает в себя проверку устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации». Цалиев А. М. Обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов национальному законодательству и нормам международного права //Конституционное и муниципальное право. — 2007. N 18. -С. 21

Цель данной работырассмотреть порядок проведение правовой экспертизы отделом законодательства Магаданской области, ведения федерального регистра и регистрации уставов муниципальных образований.

Достижение поставленной цели возможно осуществить через решения следующих промежуточных задач исследования:

1. Рассмотреть правовые основания обеспечения соответствия муниципальных нормативных актов федеральному законодательству;

2. Проанализировать деятельность Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов по обеспечению соответствия муниципальных нормативных правовых актов национальному законодательству и нормам международного права;

3. Исследовать деятельность отдела законодательства Магаданской области, ведения Федерального регистра и регистрации Уставов муниципальных образований;

4. Раскрыть понятие и общие положения проведения правовой экспертизы нормативно правовых актов;

5. Рассмотреть общие основания проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

6. Проанализировать этапы проведения правовой экспертизы отделом законодательства Магаданской области, ведения федерального регистра и регистрации уставов муниципальных образований.

7. Подвести итоги проведенного исследования, выявить проблемы, внести предложения по их устранению.

Объектом исследования выступает отдел законодательства Магаданской области, ведения федерального регистра и регистрации уставов муниципальных образований Предмет исследованияправовая экспертиза проводимая отделом законодательства Магаданской области, ведения федерального регистра и регистрации уставов муниципальных образований.

Теоретико-методологической основой и эмпирической базой выпускной квалификационной работы послужили:

1. Нормативноправовые акты, среди которых необходимо выделить:

· Европейская Хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) Европейская Хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985)// Собрание законодательства Российской Федерации. -1998. N 36. ст. 4466

· Конституция Российской Федерации (принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) Конституция Российской Федерации (принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)//Российская газета № 237 от 25. 12.1993г

· Федеральный закон от 21.07.2005 N 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» Федеральный закон от 21.07.2005 N 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2005. N 30 (ч. 1).- ст. 3108

· Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. -1999. -N 42. ст. 5005

· Указ Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 «Вопросы министерства юстиции Российской Федерации «Указ Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 «Вопросы министерства юстиции Российской Федерации «// Собрание законодательства РФ», 18.10.2004, N 42, ст. 4108

· Приказ Минюста РФ от 12.01.2004 N 5 «Об утверждении и ведении в действие разъяснений по применению положения о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» Приказ Минюста РФ от 12.01.2004 N 5 «Об утверждении и ведении в действие разъяснений по применению положения о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Российская газета. -2004. — N 16

· Приказ Управления Минюста России по Дальневосточному федеральному округу от 11.06.2008 г. № 90-П «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации «Приказ Управления Минюста России по Дальневосточному федеральному округу от 11.06.2008 г. № 90-П «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации «

2. Труды правоведов, в частности:

· Горохов Д. Б. Правовой мониторинг: концепция и организация: о контроле за качеством нормативных правовых актов Горохов Д. Б. Правовой мониторинг: концепция и организация: о контроле за качеством нормативных правовых актов//Журнал российского права. -2007. -№ 5. -С. 25−38

· Кожевников О. А. Дефектное правотворчество Кожевников О. А. Дефектное правотворчество//Российский юридический журнал. -2008. № 1. С. 135−138

· Наконечный Я. Е. Правовая природа мониторинга нормативноправовых актов и его роль в правотворчестве Наконечный Я. Е. Правовая природа мониторинга нормативноправовых актов и его роль в правотворчестве//право и образование. -2008.-№ 4. С. 70−75

· Ралдугин Н. В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. Ралдугин Н. В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М.- 1998.

· Поленина СВ. Качество и эффективность законодательства. Поленина СВ. Качество и эффективность законодательства.- М.2003. — 356с.

Однако, анализируя степень изученности темы данного исследования в научной литературе, необходимо отметить что несмотря на наличие значительного количества работ, посвященных правовой экспертизе нормативноправовых актов следует признать, что предмет нашей работы разработан явно недостаточно. Свидетельство этому значительный, неослабевающий поток различных материалов вскрывающих все новые и новые недоработки отечественного законодателя, что позволяет утверждать о практически безграничном поле научного поиска.

Хронологические рамки исследования: период 2007;2008г.

Практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в выпускной работе выводы и предложения могут быть учтены в процессе дальнейшей работы по совершенствованию проводимой правовой экспертизы законодательства как Магаданской области, так и других субъектов Федерации.

ГЛАВА 1. ОБЕСПЕЧЕНИЕ СООТВЕТСТВИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ И НОРМАМ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА

1.1 Правовые основания обеспечения соответствия муниципальных нормативных актов федеральному законодательству

Местное самоуправление составляет основу демократического государства, гражданского общества. Именно поэтому в Европейской хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г. Европейская Хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985)// Собрание законодательства РФ", 07.09.1998, N 36, ст. 4466, предусматривается, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и по возможности в конституции государства. Следуя этому положению, Конституция Российской Федерации Конституция Российской Федерации (принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)//Российская газета № 237 от 25. 12.1993г. признает и гарантирует местное самоуправление. Организации и функционированию органов местного самоуправления посвящается в ней целая глава. Эти вопросы подробно регулируются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предусматривает двухуровневую систему организации муниципальных образований, что привело к значительному росту их количества. Если до недавнего времени в Российской Федерации было 11,5 тысячи муниципальных образований, то с принятием нового Федерального закона их количество увеличилось до 24,5 тысячи, а число издаваемых ими нормативных правовых актов вообще не поддается подсчету.

К сожалению, приходится констатировать, что значительная часть из них являются незаконными. Но не только это придает актуальность теме исследования. Признавая правовую регламентацию прав и свобод человека и гражданина прерогативой органов государственной власти, тем не менее отметим, что большое значение здесь также приобретают муниципальные нормативные правовые акты, призванные конкретизировать нормы о правах и свободах, установить процедуру их реализации, предусмотреть дополнительные, в том числе муниципальные, гарантии обеспечения соответствующих прав и свобод на территории отдельных муниципальных образований Бондарь Н. С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 1998. С. 171. Эти акты должны соответствовать не только национальному законодательству, но и общепризнанным принципам и нормам международного права, тем более что жалобы российских граждан сближают как российское и европейское правосудие, так и их законодательства.

Общеизвестно, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но это вовсе не означает, что они функционируют в «автономном» режиме. Государственная власть, как правильно отмечает С. А. Авакьян, должна выполнять функцию контроля в отношении законности деятельности местного самоуправления Авакьян С. А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе // Право. 1998. N 2 — 3. С. 27. Эта функция в основном возложена на органы прокуратуры, но она осуществляется и исполнительными органами — путем административного нормоконтроля, судами — путем судебного нормоконтроля.

Исполнительные органы государственной власти путем административного контроля призваны обеспечивать, в частности, соответствие муниципальных нормативных правовых актов национальному законодательству, общепризнанным принципам и нормам международного права. Вместе с тем, согласно Европейской хартии местного самоуправления (ст. 8) Европейская Хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985)// Собрание законодательства РФ", 07.09.1998, N 36, ст. 4466, любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией, законом и, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности.

Административный нормоконтроль за законностью муниципальных нормативных правовых актов осуществляют различные исполнительные органы государственной власти. Так, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, согласно ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005, наделен правом предлагать органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством изданные им правовые акты в случае, если они противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд по данному вопросу. Указанное положение Федерального закона, как правильно отмечается в литературе, имеет несомненную практическую ценность: оно предоставляет субъектам Российской Федерации возможность наладить работу по проверке законности местного правотворчества Сергеев А. А., Розенфельд В. Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. N 12. С. 27.

1.2 Деятельность Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов по обеспечению соответствия муниципальных нормативных правовых актов национальному законодательству и нормам международного права

Обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов национальному законодательству и нормам международного права является одной из задач Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов. В соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации оно осуществляет свою деятельность во взаимодействии, в частности, с органами местного самоуправления. Это чрезвычайно важно в контексте рассматриваемой проблемы, если, конечно, работу органов юстиции не сводить лишь к государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, как полагают некоторые авторы Гулягин А. Ю., Князев С. Д. Обеспечение законности нормативных правовых актов управления, издаваемых в субъектах Российской Федерации // Правоведение. 2006. N 6. С. 9. Она значительно шире и вовсе не сводится к технической регистрации. Об этом свидетельствует, во-первых, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» Федеральный закон от 21.07.2005 N 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований"// Собрание законодательства Российской Федерации. -2005. N 30 (ч. 1).- Ст. 3108 (п. 4 ст. 1), предусматривающий, что регистрирующий орган (в данном случае — территориальный орган юстиции), в частности, проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации. Во-вторых, в Положении о Министерстве юстиции Российской Федерации (п. 17) в числе полномочий предусмотрено проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, к которым, как известно, относятся нормативные правовые акты как органов государственной власти, так и органов местной власти. В-третьих, согласно приложению к Приказу Министерства юстиции Российской Федерации от 26 августа 2005 г. N 147, «государственная регистрация включает в себя проверку устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации». В случае выявления в ходе проверки, по сути — юридической экспертизы, несоответствия муниципальных нормативных правовых актов федеральному или региональному законодательству они не регистрируются.

Так, согласно представленному заключению о выявленных несоответствиях федеральному законодательству на нормативноправовые акты, мерами прокурорского реагирования с 2007 по 2008 г. отделом законодательства Магаданской области, ведения федерального регистра и регистрации уставов муниципальных образований было выявлено 36 нарушений. Всего за указанный период было проведено 110 экспертиз нормативноправых актов, из них 58 нормативно правовых актов были признаны утратившими силу

1.3 Деятельность отдела законодательства Магаданской области, ведения Федерального регистра и регистрации Уставов муниципальных образований

Структурным подразделением Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Магаданской области и Чукотскому автономному округу, обеспечивающим в Магаданской области осуществление выработанной Министерством юстиции Российской Федерации государственной политики в установленной сфере деятельности является отдел законодательства Магаданской области, ведения федерального регистра и регистрации уставов муниципальных образований.

В своей деятельности отдел законодательства Магаданской области, ведения Федерального регистра и регистрации Уставов муниципальных образований руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, Положением об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, иными нормативными правовыми актами, а также Положением о нем утвержденного приказом по Управлению министерства юстиции по Дальневосточному Федеральному округу от 28.11.2006 г. № 174−11.

Согласно Положению по отделу, утвержденного приказом по Управлению министерства юстиции по Дальневосточному Федеральному округу от 28.11.2006 г. № 174−11 основными задачами отдела являются:

· обеспечение в пределах своих полномочий реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, защиты прав и свобод человека и гражданина.

· обеспечение единства правового пространства Российской Федерации в Магаданской области.

В соответствии с возложенными задачами отдел:

· соблюдает федеральное законодательство Российской Федерации, акты Минюста России и Управления;

· выполняет в пределах установленной компетенции обязательства Минюста России, Управления, закрепленные в соглашениях о взаимодействии между Минюстом России, Управлением и органами государственной власти Магаданской области, а также обязательств Управления, закрепленных в соглашениях о взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами суда и прокуратуры, органами местного самоуправления в Магаданской области.

Участвует в пределах своих полномочий:

· в обеспечении защиты прав и свобод человека и гражданина;

· в согласованном порядке в нормотворческой деятельности органов государственной власти Магаданской области;

· в совещаниях, проводимых руководителями органов государственной власти Магаданской области и местного самоуправления, а также работе консультативных, совещательных, координационных органов, комиссий и рабочих групп, образованных органами государственной власти Магаданской области, их структурными подразделениями;

· в подготовке статистической и нестатистической информации в установленной сфере деятельности во исполнение поручений руководства Управления;

· в подготовке оперативных и иных совещаний при руководителе Управления;

· в формировании кадрового резерва и разработке предложений по повышению квалификации государственных гражданских служащих отдела.

Информирует в установленном порядке главного федерального инспектора по Магаданской области, органы государственной власти Магаданской области, прокуратуру Магаданской области о положении дел в сфере деятельности Минюста России.

Осуществляет:

· ведение федерального регистра нормативных правовых актов органов государственной власти Магаданской области (региональный уровень);

· предоставление в установленном порядке информации из федерального регистра органам государственной власти, местного самоуправления, юридическим и физическим лицам;

· систематизацию законодательства и ведение учета контрольных экземпляров нормативных правовых актов органов государственной власти Магаданской области;

· проведение правового анализа проектов и юридической экспертизы нормативных правовых актов Магаданской области на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

· проведение мониторингов законодательства Магаданской области по отраслям права, в том числе по приоритетным национальным проектам;

· государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований;

· включение муниципальных образований в государственный реестр;

· ведение государственного реестра уставов муниципальных образований Магаданской области;

· ведение государственного реестра муниципальных образований Магаданской области;

· работу по приведению в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов Магаданской области, в которых в результате проведения юридических экспертиз выявлены противоречия;

· оказание органам государственной власти Магаданской области и местного самоуправления:

· программно-технологической помощи по учету в электронном виде муниципальных правовых актов;

· методической и консультативной помощи по вопросам совершенствования законодательства Магаданской области, обеспечения соответствия уставов муниципальных образований законодательству Российской Федерации и Магаданской области;

· в пределах установленной компетенции взаимодействие с органами государственной власти Магаданской области, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами прокуратуры, судебными органами, органами местного самоуправления.

Анализирует и обобщает:

· соответствие состояния законодательства Магаданской области Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

· практику законопроектной деятельности органов государственной власти Магаданской области.

Разрабатывает и представляет в Минюст России предложения по совершенствованию федерального законодательства и нормативных правовых актов Минюста России в установленной сфере деятельности.

В установленном порядке готовит проекты соглашений о взаимодействии в сфере обеспечения единства правового пространства Российской Федерации с органами государственной власти Магаданской области, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, судебными органами, органами прокуратуры.

Формирует и в установленные сроки представляет в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Дальневосточному Федеральному округу и в Министерство юстиции Российской Федерации документы статистической отчетности по Магаданской области.

В установленном порядке осуществляет взаимодействие со средствами массовой информации.

Отдел с целью реализации полномочий в пределах предоставленной компетенции имеет право:

В установленном порядке запрашивать и получать от органов государственной власти Магаданской области, органов местного самоуправления, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, судебных органов и органов прокуратуры сведения и документы, необходимые для внесения в региональный компонент федерального регистра, а также для принятия решений по вопросам обеспечения единства правового пространства Российской Федерации.

Проводить правовой анализ проектов и юридическую экспертизу нормативных правовых актов органов государственной власти Магаданской области, в том числе повторные и дополнительные экспертизы по поручению Минюста России, а также по обращениям главного федерального инспектора по Магаданской области и органов государственной власти Магаданской области.

Направлять в орган государственной власти Магаданской области, принявший нормативный акт, экспертное заключение в случае выявления несоответствия данного акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству для приведения его в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

Передавать в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования экспертное заключение и другие материалы о несоответствии нормативного правового акта Магаданской области Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству в случае, если орган государственной власти, принявший нормативный правовой акт, не предпринимает мер по приведению его в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

В согласованном порядке участвовать в нормотворческой деятельности органов государственной власти Магаданской области.

Таким образом, акты органов муниципальной власти должны соответствовать не только национальному законодательству, но и общепризнанным принципам и нормам международного права, тем более что жалобы российских граждан сближают как российское и европейское правосудие, так и их законодательства.

Административный нормоконтроль за законностью муниципальных нормативных правовых актов осуществляют различные исполнительные органы государственной власти.

Обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов национальному законодательству и нормам международного права является одной из задач Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальных органов.

Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет свою деятельность во взаимодействии, в частности, с органами местного самоуправления.

В Магаданской области структурным подразделением Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Магаданской области и Чукотскому автономному округу является отдел законодательства Магаданской области, ведения федерального регистра и регистрации уставов муниципальных образований. Основными задачами данного отдела является обеспечение в пределах своих полномочий реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, защиты прав и свобод человека и гражданина обеспечение единства правового пространства Российской Федерации в Магаданской области. Одной из обязанностей отдела является участие в нормотворческой деятельности органов государственной власти Магаданской области.

ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНОПРАВОВЫХ АКТОВ: ПОНЯТИЕ И ОСНОВАНИЯ ЕЕ ПРОВЕДЕНИЯ. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ РЕГИСТР НОРМАТИВНОПРАВОВЫХ АКТОВ

2.1 Общие положения проведения правовой экспертизы нормативно правовых актов

Механизм обеспечения единства правового пространства должен включать следующие элементы:

1. завершение оформления законодательной базы по наиболее важным конституционно — правовым институтам РФ и ее субъектов, в том числе и по вопросу рамок возможного нормотворчества органов государственной власти субъектов Федерации, что позволило бы решительно пресечь тяготение отдельных регионов к избыточному суверенитету;

2. улучшение качества подготовки нормативно — правовых актов участниками нормотворческого процесса путем повышения их юридической квалификации и совершенствования нормотворческих технологий. Особое значение будет иметь механизм предотвращения коллизии. По мнению М. Баглая, именно без их преодоления, поскольку они — причины нежелательных для любой власти конфликтов и конституционных кризисов, будет невозможно обеспечить единство и взаимодействие всех элементов правовой системы России;

3.

введение

в юридическую практику элементов модельного нормативно — правового регулирования по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также отдельным вопросам местного значения.

Будучи составляющим единого правового пространства, каждый уровень нормотворчества имеет свои границы и предмет правового регулирования, характеризуется относительной самостоятельностью и в то же время все уровни требуют взаимосогласованности и упорядоченности. Значительное положение в обеспечении единого правового пространства отводится в юридической экспертизе нормативноправовых актов. Сомов С. Единство правового пространства // Законность. -2001. — N 2. -С. 15

Юридическая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Приказ Минюста РФ от 29.10.2003 N 278 «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативноправовых актов субъектов Российской Федерации //Бюллетень Минюста РФ. -2003.-№ 11

Юридическая экспертиза проводится в соответствии с Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 «Вопросы министерства юстиции Российской Федерации» Указ Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 «Вопросы министерства юстиции Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ», 18.10.2004, N 42, ст. 4108,

Юридическую экспертизу в системе Минюста России проводят:

· Экспертные подразделения территориальных органов Минюста России (далее — территориальные органы);

· Экспертные подразделения федеральных управлений Минюста России по федеральным округам (далее — федеральные управления);

· Управление законодательства субъектов Российской Федерации и Федерального регистра Минюста России;

· Департамент по вопросам государственной регистрации прав на недвижимость Минюста России.

При необходимости к проведению юридической экспертизы в установленном порядке могут быть привлечены другие подразделения центрального аппарата и территориальных органов, иные органы, учреждения и организации системы Минюста России.

Т.Н. Рахманина и Ю. Г. Арзамасов в проведении экспертизы выделяют два уровня. Первый, это исследовательский, направленный на всестороннее изучение объекта, а второй этап — это уже составление документа по результатам осуществлённых исследовательских работ, который оформляется в виде соответствующего нормам права документа. Нормография: теория и методология нормотаорчестаа / Под ред. Ю. Г. Арэамасоаа М., 2007. С, 203. Подобного мнения придерживается и Н. В. Ралдугин. Ралдугин Н. В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М.- 1998. -С 11

Данное понимание экспертизы всецело можно применять и к экспертизе законопроектов, поскольку без обязательной всесторонней экспертизы существует большая опасность принятия закона, не соответствующего нормам Конституции, либо международным нормам и принципам, что может отразиться на действии механизма правового регулирования.

Главные принципиальные положения, на которых должно основываться проведение экспертизы законопроектов, сформулированные учёными-юристами применительно к экспертизе, могут быть применены как к право-, вой, так и к любой другой специализированной экспертизе законопроектов. Прежде всего, это — соблюдение законности; профессионализм лиц, осуществляющих экспертизу проекта; независимость экспертов в пределах предоставленных им полномочий; самостоятельность экспертов в принятии решений и выводов; ответственность экспертов за анализ законопроекта и обоснованность заключения по результатам экспертизы. Наконечный Я. Е. Мониторинговые экспертизы законопроектов//Право и государство. -2007.-№ 12. -С. 9

Предварительная экспертиза законопроекта проводится на этапе подготовки проекта нормативного правового акта. Законопроект может быть передан на повторную экспертизу. Повторную экспертизу законопроекта необходимо осуществлять, если в процессе обсуждения и доработки он был подвергнут существенным изменениям, либо представленное заключение экспертизы не отвечает предъявляемым требованиям. Дополнительная экспертиза назначается в случае недостаточной ясности или полноты представленного заключения.

В юридической литературе отмечается, что в зависимости от сложности законопроектов различают комплексную и специализированную экспертизы. Если законопроект касается нескольких сфер законодательного регулирования, целесообразно проведение комплексной экспертизы с участием специалистов соответствующих областей, в отличие от законопроектов, касающихся какой-либо одной области (сферы) законодательного регулирования, когда достаточно проведения специализированной экспертизы Ралдугин Н. В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М" 1998. С 13.

Безусловно, сегодня можно утверждать, что правовая экспертиза нормативных правовых актов получила признание в качестве непременного и обязательного компонента нормотворческого процесса, сопровождающего рассмотрение проектов нормативных правовых актов, предшествующего их принятию.

Использование в современных условиях института правовой экспертизы, в деятельности законодательного органа Российской Федерации, несомненно, следует рассматривать как позитивное начало в создании правового государства, как средство совершенствования законоподготовительной и собственно законодательной деятельности парламента нашей страны, повышения качества принимаемых законов, повышения их эффективности Поленина СВ. Качество и эффективность законодательства.М.2003. С. 56.

Вопрос о необходимости правовых экспертиз ставился в науке давно. Однако нормативно он был закреплён Регламентом Государственной Думы, который предусмотрел проведение правовой и лингвистической экспертизы законопроектов. Действующие Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации предусматривают правовую и лингвистическую экспертизу законопроектов. Их проведение возлагается на Правовое управление Аппарата Государственной Думы и Совета Федерации соответственно.

Правовая экспертиза законопроектов проводится по основным отраслям законодательства. Правовая экспертиза включает в себя оценку проекта сточки зрения его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые Российской Федерацией международно-правовые, а и внутренней их последовательности: обеспечение системности законодательства: обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники; соответствия положений проекта временным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической тики. Цепью правовой экспертизы являете сопоставление подготовленного проекта с действующими законами на предмет их взаимосогласованности, встроенности в общую систему правовых актов. Наконечный Я. Е. Мониторинговые экспертизы законопроектов//Право и государство. -2007.-№ 12. -С. 10

2.2 Юридическая экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

В приложении к приказу Управления Минюста России по Дальневосточному федеральному округу от 11.06.2008 г. № 90-П «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» провозглашено, что деятельность по проведению юридической экспертизы актов субъектов Российской Федерации являетсячастью деятельности по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации на территории Дальневосточного федерального округа. Приказ Управления Минюста России по Дальневосточному федеральному округу от 11.06.2008 г. № 90-П «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»

В связи с этим важное значение приобретает качество проводимых отделами законодательства юридических экспертиз региональных актов, поскольку основная часть этой работы осуществляется на уровне субъектов Российской Федерации.

Экспертиза региональных правовых актов проводится на предмет соответствия их нормативного содержания положениям Конституции РФ и федеральных законов, а также на соответствие нормативного документа правилам законотворческой техники. Экспертом-юристом в рамках правовой экспертизы может быть поставлен вопрос о целесообразности и необходимости его действия в рамках существующего правового поля.

Таким образом, перед лицом, осуществляющим проведение правовой экспертизы региональных нормативных актов (экспертом), ставится цель: исследовать региональный правовой акт (закон субъекта РФ или подзаконный акт) на предмет соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству. При этом целью правовой экспертизы не может выступать исследование политической и экономической целесообразности принятия документа.

При исследовании правового акта необходимо пользоваться его официальным текстом, т. е. опубликованным в официальных источниках. Так, официальными источниками для федерального законодательства на сегодняшний день выступают: «Собрание законодательства Российской Федерации», «Российская газета», «Парламентская газета». В каждом регионе также существуют официальные издания, в которых публикуются региональные нормативные акты. Например, «Вестник мэра и правительства Москвы», «Ведомости Московской городской думы». В последнее время очень популярными стали электронные правовые системы «Гарант», «Консультант», «Кодекс». Однако на неофициальные издания не может распространяться презумпция их полного соответствия оригиналу акта. Поэтому эксперту следует сличать эти издания с официальными источниками.

Начинать проведение правовой экспертизы необходимо с исследования правовых оснований принятия того или иного регионального нормативного акта.

Ст. 72 Конституции РФ Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)//Российская газета от 25 декабря 1993. -№ 237 определяет те направления деятельности государства, по которым Российская Федерация и субъекты наделяются полномочиями по совместному ведению. Одним из направлений такой деятельности является правовое регулирование отдельных сторон жизнедеятельности общества, т. е. правотворчество по определенным отраслям законодательства. Это означает, что субъекты Российской Федерации обладают правом формировать собственную нормативную правовую базу по тем направлениям деятельности, которые предусмотрены в указанной статье Конституции РФ. Кроме того, ст. 73 Конституции РФ устанавливает положение о том, что у субъектов РФ имеется собственная компетенция — сфера ведения (например, установление государственного языка и др.).

Экспертизу правовых актов целесообразно проводить постатейно. То есть необходимо исследовать все положения документа, делая выводы об их соответствии или противоречии Конституции РФ и федеральному законодательству.

При этом эксперт должен четко представлять себе иерархию нормативных актов как федерального (Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства), так и регионального уровня (Основной Закон субъектов РФ (Конституция, устав), закон субъекта РФ, подзаконные акты органов исполнительной власти субъекта РФ).

В случае же обнаружения коллизий, т. е. противоречий в законодательстве, эксперт для своего заключения должен применять правила разрешения коллизий, опираясь на положения ст. 76 Конституции РФ. Такие правила в общем виде можно сформулировать таким образом:

1) приоритет нормы, обладающей более высокой юридической силой;

2) приоритет специальной нормы перед общей;

3) приоритет нормы, принятой позднее.

Также следует помнить, что не могут противоречить федеральному законодательству лишь те нормативные акты, которые принимаются по предметам совместного ведения. Те же нормативные акты (стоит отметить, что их количество в общей массе регионального законодательства минимально), которые приняты субъектами РФ по вопросам собственного ведения, т. е. в соответствии со ст. 73 Конституции РФ, имеют приоритет перед федеральным законодательством. И их правовая экспертиза проводится на предмет соответствия Основному Закону субъекта РФ Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В. Д. Карповича. М.: Юрайт-М, 2002. -С. 244.

Кроме того, необходимо иметь в виду, что некоторые действующие нормативные акты субъектов РФ принимались в отсутствие федерального законодательства, регулирующего сходные общественные отношения. Так, показательным примером является земельное законодательство, которое субъекты РФ активно формировали в отсутствие базового федерального земельного законодательства, и в частности Земельного кодекса РФ. В настоящее время исследование такого рода регионального законодательства особенно актуально, так как оно далеко не все приведено в соответствие с федеральным законодательством.

Если же проводится исследование регионального правового акта, принятого в отсутствие базового федерального законодательства, то его проверка осуществляется на предмет соответствия Конституции РФ и смежного федерального законодательства.

В настоящее время бичом российского регионального законодательства является не столько коллизионность его норм с нормами федерального законодательства, сколько его несовершенство с точки зрения соответствия правилам законодательной техники — ее содержательной части.

Помимо перечисленных выше к содержанию документа предъявляются также следующие требования, соблюдение которых эксперт должен оценить и в случае обнаружения недостатков указать на них. Так, требованиями к изложению содержания нормативного акта выступают: ясность и доступность языка, точность и определенность формулировок нормативного акта, логическая последовательность изложения материала, компактность изложения материала, раскрытие специальных терминов, отсутствие противоречий внутри одного нормативного акта и др.

К форме нормативного акта также предъявляются некоторые требования, на соблюдение которых эксперт должен обратить внимание: нормативный акт должен содержать обязательный набор реквизитов — наименование принявшего органа, место и дату принятия, номер документа. Должно уделять внимание и структуре документа: целесообразность разделения на главы, параграфы, статьи и др. На соответствие или несоответствие формы документа правилам законотворческой деятельности эксперт также акцентирует внимание.

Кроме того, эксперт может дать заключение по следующему вопросу: соответствует ли содержание акта его форме. Как известно, закон регулирует наиболее значимые общественные отношения, а подзаконный акт направлен на реализацию положений закона. Поэтому эксперт может сделать вывод о соответствии нормативного акта этим правилам и обязан сделать такой вывод в случае обнаружения несоответствия.

После постатейного исследования нормативного акта целесообразно подытожить сказанное и вынести резюме в целом по документу с изложением выявленных недостатков.

2.3 Федеральный регистр

Приказом Министерства юстиции РФ от 29 октября 2003 г. N 278 «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» Приказ Минюста РФ от 29.10.2003 N 278 «Об утверждении рекомендаций по проведению экспертизы нормативных актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Минюста РФ", N 11, 2003 и от 12 января 2004 г. N 5 «Об утверждении и введении в действие разъяснений по применению положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» Приказ Минюста РФ от 12.01.2004 N 5 «Об утверждении и ведении в действие разъяснений по применению положения о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Российская газета", N 16, 30.01.2004 на сегодняшний день создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ — федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ.

Федеральный регистр представляет собой распределенную базу данных, содержащую в электронном и документальном виде правовые акты и сведения о них. Он имеет региональный, окружной, федеральный уровни и включает конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.

Ведение федерального реестра осуществляется в целях:

· обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов в России;

· обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции России и федеральным законам;

· реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Федерации;

· создания условий для получения информации о нормативных правовых актах субъектов РФ органами государственной власти и местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

Высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ поручено обеспечивать направление в Министерство юстиции России через его территориальные органы копий региональных нормативных правовых актов в семидневный срок после их принятия, копий официальных изданий, в которых публикуются эти акты, для включения их в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы, а также полноту и достоверность сведений, подлежащих включению в федеральный регистр.

Федеральный регистр ведется на русском языке и охватывает:

· номера государственной регистрации нормативных правовых актов субъектов РФ;

· реквизиты нормативных правовых актов субъектов РФ (вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его номер и заголовок);

· источники официального опубликования нормативных правовых актов субъектов РФ;

· тексты нормативных правовых актов субъектов Федерации;

· дополнительные сведения.

Внесение сведений в федеральный регистр осуществляют территориальные органы Министерства юстиции России в срок до 7 рабочих дней со дня их поступления. Принципами ведения федерального регистра являются достоверность, общедоступность и открытость информации. Если в результате юридической экспертизы указанных актов установлено их несоответствие Конституции РФ или федеральному закону, экспертные заключения Министерства юстиции РФ включаются в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ ««Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (постатейный)» // под ред. К. А. Ишекова, П. Ю. Тюрина, К. В. Черкасова. -М.: 2006.

При несогласии органа государственной власти субъекта РФ, принявшего акт, и (или) органа прокуратуры с экспертным заключением территориального органа юстиции управление Министерства юстиции по федеральному округу проводит повторную юридическую экспертизу. В случае необходимости последним могут быть подготовлены: проект указа Президента России о приостановлении действия акта органа исполнительной власти субъекта РФ; проект запроса в Конституционный Суд РФ; проект предложения об использовании согласительных процедур и других мер по устранению нарушений Конституции России и федерального законодательства. Данные акты направляются полномочному представителю Президента РФ в федеральном округе.