Земли запаса

Прежде ЗК 1991 г. к землям запаса относил все земли, не предоставленные в собственность, владение, пользование и аренду. Имелись в виду земли, не предоставленные в правообладание гражданам и юридическим лицам, поскольку они в действительности имели собственника в лице российского государства.

Статья 103 Земельного кодекса РФ к землям запаса относит земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения, формируемого по правилам ст. 80 Земельного Кодекса. Так же стоит добавить, что использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию. Последнее в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2009 N 209-ФЗ с 1 апреля 2010 года можно будет дополнить словами «, за исключением случаев, если земли запаса включены в границы охотничьих угодий, и иных предусмотренных федеральными законами случаев» .

Понятие земель запаса, сформулированное в ст. 103 Кодекса, содержит двусмысленную оговорку: «за исключением земель фонда перераспределения, формируемого в соответствии со статьей 80 настоящего Кодекса». И становится не вполне ясно, откуда исключается фонд перераспределения — из земель запаса или из земель, не предоставленных гражданам и юридическим лицам.

Согласно ст. 80 Кодекса фонд перераспределения земель формируется из земель сельскохозяйственного назначения, поступивших в этот фонд:

при добровольном отказе от земельного участка;

если нет наследников на земельный участок;

при принудительном изъятии земельного участка в случаях, предусмотренных законом.

Регулирование фонда перераспределения в самостоятельной статье Кодекса и исчерпывающий перечень оснований для его формирования только из земель сельскохозяйственного назначения свидетельствуют о самостоятельности фонда перераспределения земель как правовой категории, которую не следует отождествлять с землями запаса. Этот фонд имеет автономный правовой режим, определяющий, в частности, правила его использования.

В отличие от фонда перераспределения, который может использоваться только для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей (ст. 78 Кодекса), использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию.

Земли запаса можно разделить на государственные и муниципальные. Государственные земли запаса, в свою очередь, можно и нужно подразделять на земли федерального запаса и земли запаса субъектов Федерации. Такое подразделение объясняется фактом реального существования земель запаса на территориях, находящихся в ведении Российской Федерации, субъектов Федерации и даже на поселенческих территориях, отнесенных к ведению муниципальных образований.

Земельные участки в составе земель запаса могут быть отнесены к собственности Российской Федерации в зависимости от определенных условий. Таких условий два:

1) расположение на земельных участках недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности;

2) расположение на земельных участках приватизированного недвижимого имущества, находившегося до его приватизации в собственности Российской Федерации.

Основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у субъектов РФ возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав земель запаса в границах муниципальных образований, если на этих землях располагается:

1) недвижимое имущество, находящееся в собственности субъектов РФ;

2) приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности субъектов РФ. Остальные земельные участки, включенные в состав земель запаса в границах муниципальных образований, относятся к муниципальной собственности, если на них не располагается недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в государственной собственности.

Значительное количество земель запаса сосредоточено в отдаленных, мало освоенных районах Российской Федерации (на Дальнем Востоке, в Сибири и др.). Кроме того, земли запаса имеются также во всех районах европейской части России. Для использования они могут переводиться во все предусмотренные земельным законодательством категории в целях развития разных отраслей экономики и предоставляться гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном земельным законодательством.

Как правило, земли запаса — это территории земельной поверхности, в силу каких-либо обстоятельств не использующиеся в хозяйственной деятельности. Нахождение в запасе — это «время ожидания своего часа», которое наступит, когда обществу для его многоцелевых нужд станут необходимы свободные земли. Территориальное размещение земель запаса является переменной категорией. Площадь земель запаса в силу различных оснований периодически уменьшается либо иногда возрастает.

Будучи временно невостребованными для хозяйственной деятельности либо гражданского оборота, земли запаса не могут считаться ничейными, бросовыми либо бесхозяйными. У них имеется собственник — российское государство в целом либо отдельный субъект Федерации или муниципальное образование. Это означает, что данные земли граждане и юридические лица не могут занимать без надлежащих правовых оснований, то есть самоуправно.

Между тем на практике земли запаса нередко используются временно, случайными пользователями, например гражданами, проживающими на соответствующей территории. Граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, имеющих государственную и муниципальную форму собственности, и использовать на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Для использования земель в целях прогона скота, охоты и некоторых иных нужд предоставления земельных участков конкретным гражданам и юридическим лицам не требуется. Местные органы обычно мирятся с этим, поскольку земельные участки не используются под капитальные сооружения. Огороды же, которые на них традиционно располагаются, не создают у местных органов каких-либо хозяйственных проблем. Если земельный участок потребуется для государственных или муниципальных нужд, то он занимается без возмещения затрат нелегальным пользователям.

Фактическое занятие и использование земель по законодательству признается административным правонарушением и не может рассматриваться как основание для правообладания земельным участком. Нарушители, помимо привлечения к установленным видам юридической ответственности, не приобретают право на возмещение затрат, произведенных в результате самовольного использования земель запаса (п. 2 ст. 76 Кодекса).

Земли запаса, являясь государственной или муниципальной собственностью, подлежат государственному земельному учету. Сведения о них заносятся в кадастровую документацию. С заявлением об их учете должны обращаться в государственные или муниципальные органы, в ведении которых находятся названные земли.

ФЗ от 21.12.2004 «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» в ст. 13 предписывает: «Перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка осуществляется только после формирования в установленном порядке земельного участка, в отношении которого принимается акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию» .

Акт принимается Правительством РФ, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления в течение определенного времени со дня поступления ходатайства о переводе земельного участка из одной категории в другую. Кроме того, в акте о переводе земель или земельных участков необходимо указать основания изменения категории земель.

В соответствии с п. 4 ст. 30 ЗК РФ проведение работ по формированию земельного участка включает в себя: подготовку проекта границ земельного участка и установление его границ на местности, определение разрешенного использования земельного участка и др.

Границы и размеры земельного участка определяются с учетом целей дальнейшего использования площади земельного участка в соответствии с требованиями законодательства. Границы земельного участка устанавливаются с учетом границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка.

Особое значение имеет индивидуализация участка, т. е. определение его размера, границы и местоположения как документально, так и на местности. Следует особо подчеркнуть, что без выполнения работ по формированию земельного участка он не может быть переведен из состава земель запаса в другую категорию земель в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка.

Удобные для коррупции условия вытекают из неполноты определения порядка перевода земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель. Кроме этого, правовое регулирование оснований перевода изобилует отсылочными нормами. Хотя особенности перевода земель запаса в другие категории земель закреплены законодательно, между тем, нередко перевод земель запаса осуществляется с нарушением установленного порядка формирования земельного участка.

Действия (бездействие) органов местного самоуправления, выраженные в нарушениях требований законодательства о переводе земель из одной категории в другую, нередко имеют системный характер в интересах одних субъектов. Такое положение, как правило, свидетельствует о коррупционном соглашении. Этому способствует наличие бланкетных и незавершенных норм, связанных с порядком изъятия земель и их последующим переводом в иные категории земель. В этой связи требование ст. 13 Закона «О переводе земель…», касающееся перевода земель запаса в другую категорию земель при условии «формирования в установленном порядке земельного участка», не соблюдается.

Так, например, на основании решения Кондопожского райсовета из состава земель запаса были изъяты и переданы муниципальному сельскохозяйственному учреждению (МСУ) в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки для использования в производстве сельхозпродукции с одновременным переводом предоставленных земель в категорию земель сельхозназначения. Решение об изъятии было принято без мероприятий по подготовке землеустроительной документации. Прокуратура, полагая, что решение нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц в сфере экономической деятельности, обратилась с заявлением в арбитражный суд, который признал решение райсовета недействительным, мотивируя свое решение следующим. В нарушение установленного законодательством порядка при предоставлении земельных участков в постоянное пользование землеустройство не проводилось. Кроме того, МСУ не относится к числу субъектов, которым могут быть предоставлены земли сельхозназначения. Уставом МСУ такая цель деятельности, как производство сельхозпродукции, не предусмотрена.

Земли запаса, как временно не используемые для хозяйственной деятельности участки, по этому признаку сходны с землями, исключенными из хозяйственного оборота в целях их консервации. Но этим их сходство исчерпывается.

Консервация применяется к землям, подвергшимся негативным (вредным) воздействиям, в результате которых происходит деградация земель и ухудшение экологической обстановки, а также загрязненных земель, использование которых приводит к негативному воздействию на здоровье человека, в том числе:

— земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом;

— земель, имеющих просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов;

— земель, загрязненных радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного, химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.

Земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с принятым решением об их консервации, сохраняются за собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков либо переводятся в земли запаса в случаях, установленных законодательством РФ.

Статья 14 ЗК предусматривает одно из оснований перевода земельных участков в категорию земель запаса. Так, земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям, подлежат ограничению в использовании, исключению из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.

Земли запаса в юридической литературе часто называют неосвоенные земли, а также земли, которые перешли в государственную и муниципальную собственность при прекращении прав граждан и юридических лиц на землю.

Земли запаса могут использоваться для геодезических, геолого-съемочных, поисковых, кадастровых, землеустроительных и некоторых других исследований и изысканий. Также они могут быть использованы для нужд отгонного животноводства, например черные земли, т. е. земли, не покрываемые устойчивым снежным покровом и потому удобные для пастьбы скота в зимнее время.

За счет земель запаса создается земельный фонд для расселения беженцев и вынужденных переселенцев.

Формирование целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев проводится органами исполнительной власти субъектов РФ за счет фонда перераспределения земель, земель запаса, передачи земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также путем приобретения земельных участков и земельных долей, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, за счет средств федерального бюджета, выделяемых на осуществление миграционных программ.

Выявление необходимых земельных участков для дальнейшего предоставления их беженцам и вынужденным переселенцам производится с учетом, в частности: наличия площадей фонда перераспределения земель и земель запаса, пригодных для расселения и обустройства беженцев и вынужденных переселенцев; наличия свободных территорий в границах городов, поселков и сельских поселений. Площадь фонда определяется с учетом обеспечения максимально возможного числа беженцев и вынужденных переселенцев, желающих при поселении получить земельные участки для индивидуального жилищного строительства, организации личного подсобного хозяйства, крестьянских (фермерских) хозяйств.

Список используемой литературы

земля запас муниципальный самоуправление

1.Земельный кодекс Российской Федерации: ФЗ от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ с изменениями и дополнениями, в ступающими в силу с 23.08.2009 // Справочная правовая система «Консультант Плюс»;

2." Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации" (постатейный) //под ред. С. А. Боголюбова — «Питер Пресс», 2009;

3." Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации" (постатейный) // под ред. Г. В. Чубукова, М. Ю. Тихомирова — «Издательство Тихомирова М.Ю.», 2007;

4." Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (постатейный) // под ред. А. А. Ялбулганова — «Юстицинформ», 2007;

5.О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую: ФЗ от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ в ред. от 08 мая 2009 г. // Справочная правовая система «Консультант Плюс».

6.Баразгова Р. С. — Целевое назначение и разрешенное использование земельных участков: содержание и соотношение понятий// Современное право, 2009, № 6;

7.Курбатская А. Земля меняет категорию // Бизнес-Адвокат. 2006. N 1. С. 15.