Земли особо охраняемых территорий

ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ

I ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ

1.1 Понятие и общая характеристика правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов

1.2 Государственное управление в сфере использования и охраны земель природоохранного назначения

II ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ЗЕМЕЛЬ ПРИРОДООХРАННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

2.1 Особенности правового режима земель водоохранных зон водных объектов

2.2 Правовой режим земель, занятых защитными лесами ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Земли природоохранного назначения выполняют непосредственно и опосредованно важнейшие экологические функции: водоохранную, защитную, противоэрозионную и др., являясь преградой для негативных природных и антропогенных воздействий. Однако неопределенность правового режима земель природоохранного назначения ведет к низкой эффективности реализации правовых норм, нацеленных на сохранение сопряженных с этими землями компонентов природной среды.

Актуальность темы

исследования определяется тем, что упомянутые земли входят в состав земель природоохранного назначения (ст. 97 ЗК РФ). Последние, в свою очередь, входят в состав категории земель особо охраняемых территорий и объектов (ч. 2 ст. 94 ЗК РФ). Существующая на данный момент правоприменительная практика, в том числе практика ведения государственного земельного кадастра, отражает наличие многочисленных коллизий и правовых пробелов в сфере регулирования земельных отношений по использованию и охране земель природоохранного назначения. Вследствие терминологических несоответствий эффективность применения соответствующих норм невысока. В связи с этим необходимо провести анализ современного законодательства, регулирующего правовой режим этих земель, с целью его совершенствования. Целью исследования является общая характеристика правового регулирования земель особо охраняемых территорий в российской федерации.

Объект исследования: Земли природоохранного назначения.

Предмет исследования: Правовое регулирование земель природоохранного назначения.

Для достижения обозначенной цели ставятся следующие задачи исследования:

— определить понятие и состав земель особоохраняемых территорий;

— рассмотреть правовое регулирование земель особо охраняемых природных территорий;

-охарактеризовать правовой режим земель природоохранного назначения;

— проанализировать режим охраны отдельных категорий особо охраняемых природных территорий;

-разработать предложения по совершенствованию законодательства об особо охраняемых природных территориях.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция РФ, Земельный Кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и иные нормативные акты.

В основу работы легли труды таких ученых, как С. А. Боголюбов, О. Л. Дубовик, И. А. Иконицкая, М. Ю. Тихомиров, П. П. Петров, Д. И. Платонов, Д. А. Ястребов, В. В. Никитин, Е. А. Сухова, Д. Ф. Хамидулина и др.

Методологическими основами исследования являются методы и приемы научного познания. Основу исследования определили общенаучные (диалектико-материалистический, системный) и специальные (сравнительно-правовой, нормативно-логический, историко-юридический,

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что дается развернутый научный анализ правового регулирования земель особо охраняемых территорий в РФ.

Научная новизна исследования заключатся в том, что работа представляет собой комплексное исследование правового статуса земель природоохранного назначения в РФ. Практическая значимость исследования определяется тем, что выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы при внесении изменений и дополнений в земельное законодательство, материалы дипломной работы могут быть использованы в учебном процессе. Структура исследования состоит из введения, двух глав, включающих в себя 4 параграфа, заключения, и списка использованных источников и литературы.

I ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ

1.1 Понятие и общая характеристика правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов Конституция Российской Федерации

Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)//"Российская газета" от 25 декабря 1993 г. № 237 образует, создает основу для законодательства РФ об особо охраняемых территориях. Такими соответствующими положениями являются как экологические нормы Конституции, так и положения общего характера, определяющие закономерности развития законодательства об особо охраняемых природных территориях.

Одной из основных задач государственной политики на сегодняшний день является, в том числе, поддержание благоприятной окружающей среды для будущих поколений. Сюда же можно отнести выполнение задач, направленных на сохранение и воспроизводство редких и ценных популяций животных, растений, недопущение гибели исчезающих видов и т. д. Кроме того, важнейшее значение имеют различные памятники истории, культуры, которые также нуждаются в особой защите со стороны государства. Это лишь некоторые из причин, которые вызвали необходимость установления, правового регулирования такой категории земель как земли особо охраняемых территорий и объектов. В настоящее время уделяется большое внимание созданию, функционированию и защите особо охраняемых территорий как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов и местного самоуправления.

К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично изъяты из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

Специфические черты присущи отдельным видам земель особо охраняемых территорий и обусловливают их дифференцированный правовой режим, определяемый в общем виде в статьях комментируемой главы, более подробно — в соответствующих нормативных актах о видах особо охраняемых территорий, а применительно к конкретной территории — в постановлении органа исполнительной власти об объявлении данной территории особо охраняемой К нормативным правовым актам, регулирующим порядок создания, функционирования и прекращения использования особо охраняемых территорий и объектов, а также обеспечения их охраны относятся:

— Земельный кодекс РФ (далее — ЗК РФ) Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ 30 октября 2001 г. (с изменениями от 22 июля 2010 г.) // «Российская газета» 30 октября 2001 г. № 211−212;

— Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ „Об особо охраняемых природных территориях“ (с изм. от 27 декабря 2009 г. № 379-ФЗ)// Собрание законодательства Российской Федерации от 20 марта 1995 г. № 12 ст. 1024, в „Российской газете“ от 22 марта 1995 г. № 57» (далее — Закон, Федеральный Закон);

— Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ „Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации“ (с изм. от 18 октября 2010 г. № 277-ФЗ)// Собрание законодательства Российской Федерации от 1 июля 2002 г. № 26 ст. 2519» ;

— Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ „О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах“ (с изм. от 27 декабря 2009 г. № 379-ФЗ)// Собрание законодательства Российской Федерации от 27 февраля 1995 г. № 9 ст. 713» и иное законодательство.

Выделение в земельном законодательстве земель особо охраняемых территорий имеет свой смысл и определенные правовые последствия. Дело в том, что все земли независимо от своего назначения подлежат охране, чему посвящаются ст. 12−14 ЗК. Назначение, цели, порядок выделения, особенности использования и охраны земель особо охраняемых территорий изложены в ст. 94 ЗК РФ «Понятие и состав земель особо охраняемых территорий» ЗК. Особенности правового режима видов земель данной категории определяются нормами соответствующих статей гл. XVII Кодекса (ст. 95−100). Выделенные характерные черты земель особо охраняемых территорий (особое значение, возможность изъятия полностью или частично из хозяйственного использования и оборота, особый правовой режим) позволяют отличать их от иных категорий земель, определенных в ст. 7 Кодекса.

Одним из основных принципов земельного законодательства является приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

Категория земель особо охраняемых территорий и объектов не является однородной и включает в себя несколько субкатегорий, в том числе:

— особо охраняемых природных территорий (включая лечебно-оздоровительные местности и курорты);

— природоохранного назначения;

— рекреационного назначения;

— историко-культурного назначения;

— иных особо ценных земель.

Упоминание «иных» земель следует понимать в том смысле, что данный перечень не является исчерпывающим, а потому в силу п. 5 ст. 94 ЗК РФ Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий (земли, на которых находятся охраняемые береговые линии, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники, и другие).

Под объектами особо охраняемых территорий понимаются в п. 6 ст. 94 ЗК прежде всего объекты культурного наследия РФ. В п. 3 и 10 ст. 95 ЗК предусматриваются также земельные участки, занятые природными комплексами и объектами, объявленными в установленном порядке памятниками природы. Последнее время к законодательству об особо охраняемых территориях и их объектах, к его применению привлечено большое внимание ввиду особой ценности этих земель, попыток их урезать, уменьшить и желания некоторых представителей современного истеблишмента принять участие в приватизации части этих земель.

В ЗК РСФСР 1991 г. подобной общей категории земель не предусматривалось, а специальный раздел VI ЗК РСФСР был посвящен землям природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения с раскрытием их режима в соответствующих статьях

Гогаева М.Т., Миндзаев М. А. Тенденции развития природоохранительного законодательства // Журнал экологическое право. — 2008. — № 2. — С. 9−16;.

Согласно действующему ЗК и иным нормативным правовым актам, принятым в ходе административной реформы, земли особо охраняемых территорий могут быть в соответствии с масштабом, порядком образования и подчиненностью трех видов: федеральные; субъектов РФ; местного значения.

Объявление территорий особо охраняемыми, изъятие соответствующих земельных участков, установление на них особого режима использования и охраны осуществляется соответствующими органами исполнительной власти: федеральных — Правительством РФ; субъектов РФ — правительствами (администрациями) республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения; местного значения — органами местного самоуправления, в том числе представительными органами и администрациями муниципальных образований.

Незавершенность перечня особо охраняемых территорий и объектов федерального, регионального (субъектов РФ) и местного значения позволяет создавать их новые виды.

Особенно часто новые виды особо охраняемых территорий создаются на землях, занятых объектами культурного наследия РФ.

Оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и Кодексом. Содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается Кодексом и федеральными законами.

Земельные участки из земель особо охраняемых территорий, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Согласно п. 11 ст. 22 Кодекса, изъятые из оборота земельные участки не могут быть переданы в аренду, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Изъятие из хозяйственного использования и оборота земель особо охраняемых территорий производится такими актами, как постановление — для высших органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов и решение — для органов местного самоуправления.

Специальный правовой режим земель особо охраняемых территорий обеспечивается, в частности, путем введения регламентированного режима хозяйствования, проживания и природопользования, обеспечивающего сохранение земельных ресурсов, их защиту от загрязнения и преждевременного истощения.

Кодекс относит к компетенции Правительства РФ установление порядка отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения и порядка использования и охраны таких земель. При этом соответствующие постановления Правительства РФ должны основываться на нормах федеральных законов, регулирующих данную сферу отношений.

Отношения в сфере использования, развития и охраны территорий, обладающих особо ценными лечебными и оздоровительными свойствами и являющихся национальным достоянием народов Российской Федерации, регулирует Положение о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения, которое было разработано в соответствии с ФЗ от 23.02.1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и утверждено постановлением Правительства РФ от 7.12.1996 г. № 1426.

Порядок организации округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения и особенности режима хозяйствования, проживания и природопользования в пределах их территории определяет Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденное постановлением Правительства РФ от 7.12.1996 г. № 1425

Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1426 «Об утверждении Положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения» (с изм. от 20 декабря 2002 г. № 909)// Собрание законодательства Российской Федерации от 16 декабря 1996 г., № 51, ст. 5799.

При определении порядка отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, а также порядка использования и охраны таких земель органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны исходить из того, что положения принимаемых ими правовых актов по этим вопросам должны соответствовать федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации и нормативным правовым актам органов местного самоуправления.

Правом устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий, к числу которых, как уже отмечалось, относятся также земли, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые речные системы и другие, Кодекс наделяет органы, перечисленные в п. 5 статьи 94 ЗК РФ. Форма актов, в которую могут быть облечены решения об отнесении иных земель к видам данной категории, не оговаривается.

Земли особо охраняемых территорий могут быть трех видов: федерального, субъектов РФ и местного значения.

Объявление территорий особо охраняемыми, изъятие соответствующих земельных участков, установление на них особого режима использования и охраны осуществляются соответствующими органами исполнительной власти: Российской Федерации (Правительством РФ); субъектов РФ (правительствами (администрациями) республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения); органами местного самоуправления.

Перечень особо охраняемых территорий, предусмотренный в статье 94 ЗК РФ и в последующих статьях данной главы, не является исчерпывающим: указанными выше органами исполнительной власти устанавливаются и иные виды особо охраняемых земель. В городах Москва и Санкт-Петербург приняты и действуют нормативные правовые акты, регулирующие использование и охрану земель, занятых городскими лесами, парками и иными зелеными насаждениями. Выделяются в ряде городов зеленые зоны с особым правовым режимом пользования Боголюбов С. А. Экологическое право. Учебник для вузов. — М.: Издательство НОРМА, 2008. С. 118.

Представляется, что специальное выделение целевого использования земель особо охраняемых природных территорий и земель, занятых объектами культурного наследия Российской Федерации, в статье, посвященной общим положениям о всех видах земель в составе земель особо охраняемых территорий, лишено смысловой нагрузки. В статьях Кодекса, посвященных особенностям правового режима указанных видов земель особо охраняемых территорий и объектов данная специфика уже определена законодателем (п. 3 ст. 95, п. 3 ст. 96, п. 4 ст. 97, п. 5 ст. 98, п. 2 ст. 99).

1.2 Государственное управление в сфере использования и охраны земель природоохранного назначения Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий (ООПТ) в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения и определяет понятие особо охраняемых природных территорий, как участков земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

В отличие от ранее действовавшего законодательства Закон ввел понятие «категорий» и «видов» особо охраняемых природных территорий. На сегодняшний день пунктом 1 ст. 2 Федерального закона № 33-ФЗ от 14 марта 1995 г. установлены следующие категории ООПТ:

— государственные природные заповедники;

— государственные природные биосферные заповедники;

— национальные парки;

— природные парки;

— государственные природные заказники;

— памятники природы;

— дендрологические парки и ботанические сады;

— лечебно-оздоровительные местности и курорты

Боголюбов С. А. Развитие законодательства об охране окружающей среды // Журнал экологическое право. — 2008. — № 1. — С. 6.

В целом отнесение конкретной ООПТ к той или иной категории не является критерием эффективности решения природоохранных задач. Решение вопроса о создании особо охраняемой природной территории той или иной категории принимается в зависимости от особенностей охраняемых объектов, прав собственности на природные объекты и комплексы, соотношения желательной степени жесткости режимных ограничений и возможности их реализации. В основе существующей системы категорий лежат следующие критерии:

— цели создания;

— жесткость и набор ограничений;

— подведомственность;

— права собственности (или иные вещные права) на охраняемые объекты или объекты, находящиеся в границах особо охраняемых природных территорий, публичные сервитуты;

— наличие или отсутствие охраны как таковой;

— порядок создания.

Этот перечень категорий особо охраняемых природных территорий не является закрытым. В соответствии со статьей 1 Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации

Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (с изм. от 3 декабря 2008 г. № 250-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации от 14 мая 2001 г. № 20 ст. 1972″ № 49-ФЗ от 07 мая 2001 г. территории традиционного природопользования относятся к «особо охраняемым природным территориям». Округа санитарной (горно-санитарной) охраны также отнесены к ООПТ в соответствии со статьей 1 Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» № 26-ФЗ от 23 февраля 1995 г Экологическое право России (конспект лекций), М.:" Издательство ПРИОР", 2009. Редактор составитель Д. И. Платонов. — С. 54.

Следует отметить, что использование в нормативных актах терминов заказник, «заповедник», «памятник природы» для обозначения особо охраняемых природных объектов не всегда означает их принадлежность к ООПТ. Например, Законом «О недрах «№ 2395-I от 21 февраля 1992 г. предусмотрено создание особо охраняемых геологических объектов в виде геологических заповедников, заказников или памятников природы» (ст. 9). Поскольку содержание понятия особо охраняемых природных территорий не включает недра, особо охраняемые геологические объекты ООПТ не являются.

Пунктом 2 статьи установлена возможность Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления устанавливать иные категории ООПТ. В Законе приводится примерный открытый перечень иных категорий, к которым относятся:

— территории, на которых находятся памятники садовопаркового искусства;

— охраняемые береговые линии;

— охраняемые речные системы;

— охраняемые природные ландшафты;

— биологические станции;

— микрозаповедники и другие.

Практическое значение возможности устанавливать иные категории ООПТ проявляется, как минимум, в следующих правовых следствиях.

Во-первых, придание какой-либо территории статуса ООПТ (федерального, регионального или местного значения) влечет за собой ограничение оборотоспособности земельных участков в ее границах.

Во-вторых, повышается уровень ответственности (гражданской, административной, уголовной) за нарушение установленного режима природопользования.

В-третьих, меняется структура управления и экологического контроля в выделенных границах (об управлении и контроле в области организации и функционирования ООПТ.

В-четвертых, в границах новых категорий особо охраняемых природных территорий действуют особые правила природопользования и охраны окружающей среды

Экологическое право России (конспект лекций), М.:" Издательство ПРИОР", 2009. Редактор составитель Д. И. Платонов. — С. 57.

Отнесение особо охраняемой территории к ООПТ влечет за собой ограничение прав природопользователей. Ряд ограничений носит универсальный характер для любых категорий особо охраняемых природных территорий. К универсальным ограничениям можно отнести, например, следующие:

1) Ограничение в обороте земель в границах ООПТ (п. 1 ч. 5 ст. 27 ЗК РФ). Ограничение в обороте земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель заповедников и национальных парков, которые изъяты из оборота в соответствии со статьей 4 ЗК РФ) означает запрет на предоставление земельных участков в границах ООПТ в частную собственность, если иное не предусмотрено федеральными законами.

2) Запрет на изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на них для нужд, противоречащих их целевому назначении (п. 3 ст. 95 ЗК РФ).

Объем ограничений зависит от категории ООПТ. Часть ограничений природопользования установлена Федеральным законом, некоторые ограничения закреплены федеральными законами в сфере природопользования (Земельным, Водным, Лесным кодексами и др. актами). Особенности отношений, возникающих при пользовании землями, водными, биологическими и другими природными ресурсами в границах особо охраняемых природных территорий регулируются законодательством РФ и законодательством субъектов.

Здесь следует отметить, что закрепление режима ограничений в границах соответствующей ООПТ может реализовываться исключительно в той мере, в какой это не противоречит федеральному законодательству. На практике это означает, что в целях охраны природных объектов и комплексов в границах новых категорий особо охраняемых природных территорий могут вводиться только прямо предусмотренные федеральными законами ограничения хозяйственной деятельности в соответствующих сферах. Например, введение новых категорий ООПТ на сегодняшний день не повлияет на оборотоспособность земель в их границах, поскольку действующий ЗК РФ содержит закрытый перечень категорий, относящихся к землям особо охраняемых природных территорий (п. 1 ст. 95 ЗК РФ).

Практическое значение классификации ООПТ по видам заключается в следующем:

1) определяется вид собственности;

2) определяется компетенция органов власти по установлению ограничений;

3) определяется подведомственность специальных субъектов (учреждений, дирекций, администраций) Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации. — М., 2008. С. 62.

Специальный субъект правового режима особо охраняемых природных территорий — это субъект, имеющий специальные полномочия в сфере использования, охраны природных комплексов в границах соответствующих ООПТ (иногда на прилегающих территориях), контроля за соблюдением режимных ограничений. Зачастую в качестве специального субъекта выступают учреждения, что особо оговаривается в Законе. Учреждениями являются государственные природные заповедники (п. 1 ст. 6), национальные парки (п. 1 ст. 12), природные парки (п. 1 ст. 18), дендрологические парки и ботанические сады (п. 1 ст. 28). Для организации функционирования государственных природных заказников создаются администрации (п. 8 ст. 22). Никаких указаний на форму специального субъекта лечебно-оздоровительных местностей и курортов, памятника природы в комментируемом законе не содержится. Отметим, что в тексте закона термины «учреждение», «администрация» и «дирекция» используются как синонимы.

В соответствии с пунктом 3 статьи 2 Закона в целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках могут создаваться зоны с регулируемым режимом деятельности.

Такие участки именуются «охранными зонами», «округами». Создание охранных зон прямо предусмотрено для государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы. В тексте комментируемого Закона отсутствуют положения об охранных зонах государственных природных заказников, хотя из смысла пункта 3 ст. 2 следует, что установление охранных зон заказников не исключается. Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации. — М., 2008. С. 66

Округа санитарной и горно-санитарной охраны имеют режим отличный от охранных зон.

Если последние не имеют статус особо охраняемых природных территорий, то округа санитарной (горно-санитарной охраны) являются ООПТ в силу статьи 1 Федерального закона № 26-ФЗ от 23 февраля 1995 г

Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (с изм. от 27 декабря 2009 г. № 379-ФЗ)// Собрание законодательства Российской Федерации от 27 февраля 1995 г. № 9 ст. 713. Положения статьи 32 Закона также свидетельствуют о том, что такие округа входят в состав территории ООПТ. Охранные зоны в состав территорий других категорий особо охраняемых природных территорий не входят.

Важно, что большинство охранных зон и округов ООПТ были созданы в соответствии с законодательством СССР. Так, в соответствии с Положением о государственных природных заповедниках РСФСР государственные природные заповедники образуются Правительством РСФСР (п. 3 Положения) Постановление Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 48 «Об утверждении Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации» (с изм. от от 23 апреля 1996 г. № 527)// Собрание постановлений Правительства Российской Федерации, 1992 г., № 4, ст. 25. Охранные зоны государственных природных заповедников образуются органами исполнительной власти республик в составе РСФСР (Советы Министров), краев и областей (главы администраций) (п. 5). В советский период республики, а также области и края в их составе, обладали широкими полномочиями по созданию заповедников, заказников и других особо охраняемых территорий. В тот же период были введены ограничения на прилегающих участках суши (акваторий). Нормативные акты, которыми установлен режим ограничений и границы зон (округов), не отменены и продолжают действовать.

Согласно Закону об особо охраняемых природных территориях на территории государственных природных заповедников изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение, — как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. На государственные природные заповедники возлагаются следующие основные задачи:

— охрана природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;

— организация и проведение научных исследований, включая ведение Летописи природы; экологический мониторинг в рамках общегосударственной системы мониторинга окружающей природной среды;

— экологическое просвещение; участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов

Комментарий к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (под ред. Дубовик О.Л.). — Система ГАРАНТ, 2010.

На территории заповедника запрещается деятельность, противоречащая его задачам и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике. В заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. Размеры этих участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии.

Государственными природными заказниками согласно Закону об особо охраняемых природных территориях являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.

Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков. Профиль государственных природных заказников, отражающийся на режиме использования и охраны их земель, может быть различным. Заказники могут быть:

— комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);

— биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях; палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;

— гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем; геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.

Подчиненность и порядок финансирования дирекций государственных природных заказников регионального значения определяются соответствующими органами государственной власти субъектов РФ.

Собственникам, владельцам и пользователям земельных участков, находящимся в границах государственных заказников, предоставляются льготы по земельному налогу в порядке, установленном законодательствами РФ и субъектов РФ. Они обязаны соблюдать установленный в государственных природных заказниках режим особой охраны и несут за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность.

Памятники природы — это уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Они могут быть федерального, регионального, местного значения.

Памятниками природы могут быть объявлены участки суши и водного пространства, а также одиночные природные объекты, в том числе:

— эталонные участки нетронутой природы; участки с преобладанием культурного ландшафта (старинные парки, аллеи, каналы, древние копи);

— места произрастания и обитания ценных, реликтовых, малочисленных, редких и исчезающих видов растений и животных; природные объекты, играющие важную роль в поддержании гидрологического режима;

— уникальные формы рельефа и связанные с ним природные ландшафты (горы, группы скал, ущелья, каньоны, группы пещер, ледниковые цирки и троговые долины, моренно-валунные гряды, дюны, барханы, гигантские наледи);

— геологические обнажения, имеющие особую научную ценность (опорные разрезы, выходы редких минералов, горных пород и полезных ископаемых); геолого-географические полигоны, в том числе классические участки с особо выразительными следами сейсмических явлений, а также обнажения разрывных и складчатых нарушений залегания горных пород;

— местонахождения редких или особо ценных палеонтологических объектов; природные гидроминеральные комплексы, термальные и минеральные водные источники, месторождения лечебных грязей; береговые объекты (косы, перешейки, полуострова, острова, лагуны, бухты);

— отдельные объекты живой и неживой природы (места гнездования птиц, деревья-долгожители и имеющие историко-мемориальное значение, растения причудливых форм, единичные экземпляры экзотов и реликтов, вулканы, холмы, ледники, валуны, водопады, гейзеры, родники, истоки рек, скалы, утесы, останцы, проявления карста, пещеры, гроты)

Комментарий к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (под ред. Дубовик О.Л.). — Система ГАРАНТ, 2010.

Органы государственной власти РФ и субъектов РФ утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. Передача памятников природы и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, — территориями памятников природы допускается как с изъятием, так и без изъятия занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков.

На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах охранных зон запрещается деятельность, влекущая за собой нарушение их сохранности. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима их особой охраны. Согласно Федеральному закону от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ расходы землеобладателей на обеспечение установленного режима охраны памятников природы федерального или регионального значения возмещаются за счет средств соответственно федерального или регионального бюджетов.

Аналогично и достаточно подробно в Законе об особо охраняемых природных территориях регламентируются использование и охрана земель национальных, природных и дендрологических парков, ботанических садов.

Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для лечения и отдыха граждан и включают земли, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер), благоприятным климатом и иными природными факторами и условиями, которые могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.

Основополагающим законом в этой области является Федеральный закон о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах от 23 февраля 1995 г. В нем даются определения некоторым понятиям, используемым в земельном праве, предусматриваются порядок признания территории лечебно-оздоровительной местностью, курортом, а также полномочия Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, регулируются право государственной собственности на природные лечебные ресурсы, предоставление природных лечебных ресурсов, разработка месторождений минеральных вод и лечебных грязей и использование других природных лечебных ресурсов

Постатейный комментарий к Федеральному закону Российской Федерации «Об особо охраняемых природных территориях» / Степаницкий В. Б. — М.: Центра охраны дикой природы, 2007. — С. 277.

Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли относятся к особо охраняемым природным объектам и территориям. Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1425 утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны для местностей и курортов федерального значения утверждаются Правительством РФ, а регионального и местного значения — исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.

Во второй зоне запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на ведение хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Установленный режим санитарной (горно-санитарной) охраны обеспечивается: в первой зоне — пользователями, во второй и третьей зонах — пользователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами. Положения общей части земельного права, в том числе регулирующие предоставление и оформление земельных участков, распространяются и на земли особо охраняемых территорий

Постатейный комментарий к Федеральному закону Российской Федерации «Об особо охраняемых природных территориях» / Степаницкий В. Б. — М.: Центра охраны дикой природы, 2007. — С. 278.

II ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ЗЕМЕЛЬ ПРИРОДООХРАННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

2.1 Особенности правового режима земель водоохранных зон водных объектов Согласно статье 65 (часть 1) ВК водоохранная зона — это территории, примыкающие к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Статьей 1 (пункт 4) Градостроительного кодекса РФ водоохранные зоны также отнесены к зонам с особыми условиями использования территорий

Боголюбов С. А. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: проблемы применения // Журнал российского права. — 2008. — № 6. — С. 56−63;.

Из определения водоохранной зоны и других положений законодательства следуют важные выводы.

Во-первых, водоохранные зоны статьей 14 Федерального закона (ФЗ) О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" исключены из состава земель водного фонда. Поэтому на них могут быть образованы земельные участки любых категорий (целевых назначений) земель, а значит, не только водоохранного назначения. При этом земельный участок может располагаться частично в пределах, а частично за пределами водоохранной зоны, и регистрироваться в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) как имеющий обременение — водоохранную зону. Земельный участок может межеваться теперь по береговой линии, но использоваться с учетом предусмотренных нормативными актами обременений. Например, часть земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящаяся в пределах прибрежной защитной полосы водоохранной зоны, не должна распахиваться.

Во-вторых, водоохранная зона имеется не у всех водных объектов. В соответствии со статьей 65 ВК не установлена водоохранная зона озер и водохранилищ с акваторией менее 0,5 кв. км., не имеющих особо ценного рыбохозяйственного назначения; прудов и обводненных карьеров; ледников, снежников, родников, гейзеров, болот и озер внутри болот; рек и их частей, помещенных в закрытые коллекторы. Соответственно вблизи них не действуют положения законодательства о водоохранных зонах, за исключением режима береговой полосы для некоторых из них. В связи с признанием ВК возможности нахождения в частной собственности только отдельных прудов (прудов-копаней) и обводненных карьеров и отказом от установления их водоохранных зон частные лица, желающие получить в собственность водный объект и, соответственно, его береговую полосу, в том числе для последующей застройки, заинтересованы в принятии уполномоченными органами решений, например, о признании того или иного водоема именно прудом или обводненным карьером (а не озером и не водохранилищем), а также в «переименовании» озера или водохранилища в пруд или обводненный карьер, в том числе в связи с проведением работ по благоустройству водного объекта. При наличии подобных оснований либо при неизвестности происхождения — природного или искусственного — благоустроенного водного объекта такие решения могут быть приняты органами государственной власти субъектов РФ в порядке нормотворчества по предмету совместного ведения РФ и ее субъектов, поскольку на федеральном уровне такие нормативные положения отсутствуют.

В-третьих, граница водоохранной зоны зависит от границы (береговой линии, «кромки воды») водного объекта. Новый ВК, в отличие от прежнего, не рассматривает берега (береговую полосу) как часть водного объекта, поэтому его границей является береговая линия, от которой и должна отмеряться водоохранная зона. При наличии набережной водоохранная зона должна определяться «рулеткой» от парапета набережной. Учитывая, что для многих частей водных объектов береговая линия четко не установлена, в некоторых случаях может быть целесообразно для точного установления ширины водоохранной зоны на данном участке земли строительство набережной в порядке проведения работ по изменению берега водного объекта, для чего потребуется получить решение о предоставлении водного объекта в пользование (пункт 7 части 2 статьи 11 ВК)

Ерофеев Б. В. Экологическое право России: Учебник для юридических вузов — 6-е издание — М.: Юриспруденция, 2008 — С. 55.

При отсутствии набережной граница рек, ручьев, озер, каналов определяется «по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом» (пункт 2 части 4 статьи 5 ВК), что предполагает многолетние наблюдения за уровнем вод в водном объекте (такие данные должны быть включены в государственный водный реестр) и установление (при отсутствии данных) границы водного объекта с учетом разлива вод в паводкоопасный период (не по линии максимального разлива, а с учетом среднемноголетнего разлива). Это означает периодическое затопление территории, которая летом или осенью была «далеко от воды». Однако периодически затапливаемые (заливные, пойменные) земли за пределами отмеряемой от среднемноголетнего уровня вод водоохранный зоны в нее не включаются.

В еще большей степени риск затопления (и построек на ней) есть около моря, берег которого не оборудован набережной, поскольку береговая линия моря определяется «по линии максимального отлива» (пункт 1 части 4 статьи 5 ВК). При этом не имеет значения, что максимальный отлив мог произойти много лет назад и с тех пор уровень моря повышался. Это значит, что на отдельных участках моря прилегающая территория может регулярно, а кое-где и полностью скрываться под водой: ведь море может разливаться шире 500-метрой ширины водоохранной зоны, если ее отмерять от линии максимального отлива. На таких участках море, по сути, не имеет сухопутной водоохранной зоны.

В связи с этим, а также исходя из того, что ведение государственного водного реестра в настоящее время только начинается (Постановление Правительства РФ от 28 апреля 2007 года N 253 предписывало МПР РФ утвердить правила внесения сведений в него до 1 июня 2007 года), сведения о точном прохождении береговой линии водного объекта на конкретном участке в некоторых случаях отсутствуют и не могут быть установлены без определенных процедур, на практике рекомендуется формировать (при фактической возможности) и получать земельные участки подальше от водных объектов. Вместе с тем если вода водного объекта на данном участке длительное время имеет постоянный уровень и это не нуждается в доказательствах, то установление ширины его водоохранной зоны не требует разработки каких-либо проектов: ВК это не предусмотрено.

В-четвертых, водоохранная зона — тех водных объектов, где она установлена надлежащим образом, — неоднородна и имеет условные «пояса»: береговую полосу, прибрежную защитную полосу и часть водоохранной зоны, находящуюся за пределами прибрежной защитной полосы. Чем ближе пояс водоохранной зоны к воде, тем более жесткий режим использования он имеет.

Водоохранная зона имеется также и на островах, в том числе искусственных (на насыпных территориях). В зависимости от размеров острова он также имеет соответствующие «пояса» водоохранной зоны. Например, если остров — вытянутой формы и его ширина не превышает 40 метров, то весь остров имеет правовой режим «первого пояса» — береговой полосы.

В соответствии со статьей 6 ВК береговая полоса — это полоса земли вдоль береговой линии (границы) водного объекта. Она признана за всеми водными объектами, кроме болот, ледников, снежников, родников, гейзеров, рек в закрытых коллекторах, а также прудов и обводненных карьеров, находящихся в частной собственности. Ширина береговой полосы 20 метров, за исключением рек и ручьев протяженностью от истока до устья не более 10 км., а также каналов независимо от их назначения и протяженности — для них 5 метров.

Береговая полоса — тех водных объектов, где она установлена — является общедоступной, как и сам водный объект, что означает право каждого пребывать на любой ее части, а следовательно, требовать от других освобождения береговой полосы. Но эта норма в некоторых случаях не может быть исполнена, поскольку несовместима с такими целями водопользования, как строительство гидротехнических сооружений, проведение взрывных работ по изменению берега водного объекта и др. В связи с этим в решении о предоставлении водного объекта в пользование или в договоре водопользования рекомендуется на основании статьи 41 ВК указывать на право водопользователя устанавливать ограничение общедоступности водного объекта и его береговой полосы. Полное же занятие береговой полосы всего водного объекта приводит к прекращению общедоступности и его акватории.

Дополнительные ограничения использования береговых полос установлены статьей 10 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ в отношении судоходных водных объектов (например, запрет установки огней, направленных в сторону судовых ходов). Исчерпывающий перечень внутренних водных путей РФ утвержден Распоряжением Правительства РФ от 19 декабря 2002 года N 1800-р.

Прибрежная защитная полоса находится «внутри» водоохранной зоны (часть 2 статьи 65 ВК) и также отмеряется от береговой линии. Но прибрежная защитная полоса никогда не совпадает с береговой полосой и не бывает меньше нее: она всегда шире

Ерофеев Б. В. Экологическое право России: Учебник для юридических вузов — 6-е издание — М.: Юриспруденция, 2008 — С. 57.

Ширина прибрежной защитной полосы в населенных пунктах при наличии набережной совпадает с парапетом набережной, а при отсутствии набережной и за границей населенных пунктов (даже если там есть набережная) определяется от береговой линии в зависимости, как правило, от уклона берега: 30 метров — для берега с обратным или нулевым уклоном, 40 метров — для уклона до 3 градусов и 50 метров — для уклона более 3 градусов. Она должна проецироваться «по горизонтали», быть «продолжением уровня воды на сушу», а не по линии уклона берега. При определении границы прибрежной защитной полосы «не по горизонтали» она может оказаться всего в нескольких метрах от береговой линии (чем круче берег, тем ближе к воде).

Неясность градуса уклона берега на конкретном нужном участке означает необходимость проектирования границы прибрежной защитной полосы. Но в тех случаях, где градус уклона берега сомнений не вызывает, такие исследования не требуются, обязывание проводить их ВК не предусмотрено, а значит, незаконно.

Не по уклону берега ширина прибрежной защитной полосы определяется для расположенных в границах болот сточных и проточных озер и соответствующих водотоков, для рек и ручьев протяженностью менее 10 км. — для них она всегда 50 метров, а также для озера или водохранилтища, имеющего особо ценное рыбохозяйственное значение — для них всегда 200 метров. Причем для этих же озер и водохранилищ статья 65 ВК предусматривает водоохранную зону всего 50 метров, что является ошибкой: прибрежная защитная полоса не может быть шире водоохранной зоны, поэтому ширина всей водоохранной зоны таких водных объектов совпадает с прибрежной защитной полосой и составляет 200 метров.