Информационное сопровождение деятельности органов МСУ в Санкт-Петербурге

Актуальность темы

работы определена тем, что в связи с развитием местного самоуправления из конституционного и административного права выделилась самостоятельная отрасль — муниципальное право. Муниципальное право является системно развивающейся отраслью российского права, имеющей претензию на новую роль. Необходимым условием его существования как целостного упорядоченного образования служит строгая внутренняя организация образующего его нормативного массива. Муниципальное право является сложной системой, представляющей собой совокупность частей, характеризующих его внутреннее строение и обособляющих его от других отраслей права. Система муниципального права выражается в объединении единых по своей юридической природе элементов в структурно упорядоченное целостное единство, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью, автономностью функционирования и взаимодействием с внешней средой. С другой стороны, в качестве предмета муниципального права называют местное самоуправление. Однако местное самоуправление представляет собой сложную, многоплановую сферу общественных отношений, регулируемых многими отраслями права. Участие муниципальных образований, их органов в хозяйственной деятельности, имущественном обороте определяется нормами гражданского, предпринимательского права.

Введение

местных налогов, сборов, установление порядка их взимания — предмет налогового права. Разработка, принятие, исполнение местного бюджета регулируется нормами бюджетного права. Избрание выборных должностных лиц, депутатов представительных органов местного самоуправления определяется нормами избирательного права как подотраслью конституционного права. Правовое положение выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих во многом определяется нормами административного права (иногда в качестве отдельной отрасли права выделяют служебное право, имея в виду нормы законодательства о государственной, муниципальной службе). На охране местного самоуправления задействованы нормы конституционного, уголовного, административного, гражданского права. Основы местного самоуправления закладываются на уровне конституционного регулирования. В конечном итоге оказывается, что местное самоуправление — предмет регулирующего воздействия со стороны множества самых разных отраслей национального права.

Одним из факторов актуальности темы является то, что с начала 90-х годов в России наблюдалось медленное и постепенное, а с середины 90-х годов — быстрое и скачкообразное развитие различных структур «паблик рилейшнз»: в государственных органах, коммерческих фирмах, общественных объединениях; наконец, самостоятельных профессиональных PR-агентств. Параллельно нарастал объем подготовки специалистов, ориентированных на работу в PR-отрасли. Вместе с увеличением числа отечественных учебных курсов, пособий, диссертаций по связям с общественностью проходило интенсивное становление российской школы «паблик рилейшнз».

Осмысливая этот «бум», аналитики констатировали, что он вовсе не является данью моде, а вполне закономерен: поскольку связи с общественностью призваны выполнять объективную и необходимую для общества функцию, постольку можно и нужно вести речь о структурах и специалистах, которые постоянно и профессионально занимались бы этой работой.

Однако при общем осознании важности проблемы не всегда присутствовало понимание тех количественных и качественных составляющих, которые обеспечивали бы оптимальное функционирование PR-структур. Помочь разобраться в этих вопросах, дать ориентировки для творческого поиска и призвана настоящая глава.

Актуальность темы

исследования состоит и в том, что социально-экономические преобразования, происходящие в России, привели к радикальным переменам в жизнедеятельности общества, к трансформации социальной системы и, в частности, многих социальных связей. Как следствие этого, произошло разрушение традиций, которое повлекло за собой разрушение моральных норм, а также национальной культуры, а в случае с культурой правовой — обнаружение, что ее нет.

Таким образом, восстановление общественных связей в данный момент становится актуальной проблемой общества, а, значит, большое значение приобретают новые методы, помощью которых пользуются общество, социальные институты, органы власти стремясь обеспечить как гомеостазис общества, так и личностное равновесие, еще большую актуальность приобретают механизм и способы воздействия на общественное мнение в тех отраслях, где речь об этом ранее не возникала.

К таким методам относятся методы паблик рилейшнз в сфере местного самоуправления, поскольку помимо информационной функции, они имеют адаптивную и воспитательную функции. К тому же эмоциональная насыщенность некоторых приемов донесения информации позволяет быстро и корректно включать потребителя этой информации в систему отношений с органами местного самоуправления, так что нет ничего удивительного в том, что роль связей с общественностью в вопросе формирования правовой культуры за последнее время значительно возросла.

Однако, закономерно встает вопрос об эффективности данной деятельности и ее специфике. В связи с этим является актуальным изучение влияния паблик рилейшнз сфере местного самоуправления на общественное мнение.

Работа по связям с общественностью может и должна рассматриваться как один из методов в работе органов местного самоуправления, позволяющий повысить эффективность их деятельности.

Цель исследования: изучить специфику и значение использования PR в в деятельности местного самоуправления и организации взаимодействия МСУ и общественности, с учётом анализа информационных потоков.

Задачи исследования:

1. Дать анализ PR как нового вида деятельности; раскрыть сущность, смысл, необходимость и цели службы связи с общественностью в деятельности органов государственной власти и управления

2. Выяснить роль PR в формировании правовой культуры, стереотипов, традиций в сфере местного самоуправления

3. Определить роль и специфику взаимодействия отделов по связям с общественностью с СМИ.

4. Дать характеристику роли PR в деятельности органов МСУ

5. Определить средства и методы PR в системе обмена информацией между МСУ и гражданами и возможности повышения эффективности их применения.

Глава 1. Тенденции развития информационных каналов взаимодействия граждан по вопросам МСУ в Санкт-Петербурге

1.1 Деятельность Администрации СПб в отношении развития средств и механизмов информационного обмена

В политической системе функции информирования, взаимосвязи между людьми, организациями выполняет информационно-коммуникативная система.

В определенном смысле информация правит миром Сама картина мира возникает не на пустом месте. Она складывается из множества воззрений, установок, представлений, ценностных ориентации. Какими средствами распространяется, передается информация?

Можно выделить три способа коммуникации.

1. Коммуникация через средства массовой информации. Речь идет о печатных (пресса, книги, плакаты и т. д.) и электронных средствах (радио, телевидение и т. д.) массовой информации.

2. Коммуникация через организации. Политические партии или группы давления служат передаточным звеном между правителями и управляемыми. В настоящее время с полным основанием сюда следует включить разветвленную сеть научных и научно-информационных учреждений, объектом деятельности которых выступает изучение политики и накопление политической информации. Научно-информационная инфраструктура широко развита и представлена научными институтами, центрами, консультационными службами.

3. Коммуникация через неформальные контакты. Этот способ коммуникации через личные связи важен в примитивных, или традиционалистских, обществах. Но он сохраняет значение и в развитых обществах, даже в условиях расцвета средств массовой информации.

Более подробно остановимся на анализе коммуникации через средства массовой информации. СМИ являются одним из важнейших институтов современного общества. Они выполняют многообразные функции, в том числе информирования населения о событиях, происходящих в стране и мире; образования и социализации; рекламы; развлечений; научного и культурного просветительства и т. д. Средства массовой информации оказывают влияние почти на все сферы и институты общества, включая политику, образование, религию и т. д. С помощью СМИ массовая культура в различных ее вариантах формируется, распространяется и сохраняется. Очевидно, что они играют важную роль в формировании, функционировании и эволюции общественного сознания. Более того, восприятие и интерпретация важнейших явлений и событий, происходящих в стране и в мире в целом, осуществляются через и с помощью СМИ.

Эти обстоятельства приобретают особую актуальность и значение на фоне все более растущего проникновения СМИ в политическую сферу, их превращения в один из важнейших инструментов реализации политического процесса.

Знаменательно, что в современной политологии СМИ характеризуют такими пышными титулами, как «великий арбитр», «четвертая ветвь власти» (наряду с законодательной, исполнительной и судебной) и т. д. Вера во всемогущество телевидения настолько велика, что иные политические деятели считают; тот, кто контролирует телевидение, контролирует всю страну.

Особенность СМИ состоит в том, что они обладают способностью прямо обратиться к общественности, минуя такие традиционные институты, как церковь, школа, семья, политические партии и организации и т. д. Эта их способность используется политическими деятелями, политическими партиями и т. д. СМИ выступают активным субъектом политической жизни и в такой роли могут многое.

В течение долгого времени главным источником информации для широкой аудитории служила пресса — газеты и журналы. Многие из них и возникли в качестве органов тех или иных политических партий, либо в той или иной форме были вовлечены в политический процесс.

Значительно расширили возможности эксплуатации массовых коммуникационных процессов в политических целях радио и телевидение. Изобретение радио в конце XIX в. радикальным образом и навсегда изменило механизм передачи информации, сделав возможным передавать ее через государственные границы и на дальние расстояния без физического присутствия передающего. К началу и в период Второй мировой войны радио стало одним из главных средств политической мобилизации общества и важнейшим инструментом пропаганды. Еще более возросла его роль в послевоенный период, когда оно пришло практически во все уголки развитых стран.

Для телевидения период от его возникновения до превращения в важный инструмент политики оказался еще короче, чем для радио, что объясняется главным образом бурными темпами его развития и распространения. В настоящее время оно. став доминирующим средством массовой информации, обладает огромными возможностями для воздействия на общественное мнение. В зависимости от того, в чьих руках оно находится, его можно использовать как для объективного и оперативного информирования людей о реальных событиях в стране и в мире, их просвещения и воспитания, так и для манипулирования в интересах тех или иных групп людей.

Роль СМИ в политике нельзя оценивать однозначно. Они представляют собой сложный и многогранный институт, состоящий из множества органов и элементов, предназначенных реализовать многообразные задачи информирования населения о происходящих событиях и явлениях в каждой конкретной стране и во всем мире. В этом качестве СМИ обеспечивают расширенную форму человеческой коммуникации. Они могут пролить свет на скрытые пружины политики правящих кругов, обратить внимание общественности на наиболее одиозные стороны их деятельности.

Многие СМИ задают тон в публичных дискуссиях и спорах, доводят наиболее актуальные проблемы и темы, скандалы и аферы до общественности.

Необходимо отметить и то, что, апеллируя к таким чувственным, иррациональным, эмоционально-волевым элементам общественного сознания, как любовь к Родине, национально-патриотические настроения и т. д., СМИ способны мобилизовать поддержку значительными слоями населения тех или иных акций правящих кругов или отдельных заинтересованных групп. Как правило, в подобных случаях изменения в массовом сознании имеют кратковременный характер и по завершении пропагандистской кампании по данному конкретному поводу все, как говорится, возвращается на круги своя. Эта особенность функционирования СМИ наиболее отчетливо проявляется в избирательном процессе, во время избирательных кампаний.

Результаты многих социологических и социально-психологических исследований показывают, что постоянные сообщения СМИ об отклоняющихся от общепринятых в обществе норм явлениях и событиях, подаваемых чаще всего сенсационно, порождают у читателей, слушателей, зрителей беспокойство и страх перед нарушением обычного миропорядка, привычного течения жизни, страх за свое место в обществе, за свое будущее, за судьбу своих близких и т. п. В то же время факты свидетельствуют о том, что у людей, слишком часто прибегающим к услугам СМИ, легче вырабатываются негативные установки относительно окружающего мира. Причем разные категории населения могут реагировать на негативные явления по-разному.

Так, дети, которые часто и много смотрят передачи, напичканные насилием, убеждаются в том, что в мире, в котором они живут, много жестокости, беспорядка, засилья сильного и т. д. Они склонны с большей готовностью примириться с этими негативными явлениями, рассматривать их не как отклонение от нормы или результат дисфункции общественной системы, а как ее неотъемлемую, интегральную часть.

Что касается взрослого населения, то одних людей постоянные сообщения о преступности, наркомании, терроризме, беспорядках и т. д. наводят на мысль о необходимости «твердой руки», сильной личности, которая может положить конец анархии, обеспечить закон и порядок и т. д. Для других — в качестве компенсаторного механизма служит уход в частную жизнь, для третьих — присоединение к разного рода общинам, религиозным сектам и т. д.

Средства массовой информации не только субъект политической жизни, но одновременно и объект ее, поскольку сами являются частью современной действительности со всеми ее противоречиями, конфликтами, неурядицами и в той или иной форме воспроизводят их, испытывая на себе их сильнейшее воздействие. Поэтому потоки информации состоят из множества противоречивых, зачастую несовместимых друг с другом сообщений и материалов. Как относиться к ним? Ведь ясно, что одному человеку или отдельной группе людей невозможно ни голосовать за все партии или за всех кандидатов, ни покупать все рекламируемые товары, ни согласиться со всеми предлагаемыми мнениями. Зачастую эти сообщения и материалы нейтрализуют друг друга. Несомненно, совокупность программ и материалов СМИ оказывает влияние на формирование общественного мнения, но они не штампуют его.

СМИ не всегда и необязательно выступают инициаторами или субъектами изменений в сознании отдельных людей или социальных групп. Сами по себе средства массовой информации не являются ни инструментом разрушения, ни инструментом созидания и прогресса. Их позитивная или негативная роль обусловливается тем, какими именно социальными силами и с какой целью они используются. Здесь уместно вспомнить высказывание известного английского историка Дж. М Тревельяна о том, что политика — результат, а не причина социальных изменений С этой точки зрения СМИ лишь один из инструментов, дополнительный фактор, способствующий изменениям в соответствии с задачами и потребностями общественно-исторической ситуации.

Коммуникация имеет свои законы, использование которых может усилить ее эффективность. Человеку неискушенному схема коммуникации представляется простой: некий источник передает информацию — некая аудитория ее воспринимает.

Р. Якобсон, П. Лазарсфельд, Г. Лассузлл показали в своих исследованиях необходимость учета следующих факторов:

· источник информации всегда связан с наличием феномена комментатора, т. е. важно, как подается информация, кем она подается;

· информация прокомментированная является уже сообщением, имеющим ценностные акценты;

· особо значимым является контекст сообщения. Информацию, о которой нельзя умолчать, но не очень выгодную с точки зрения правящей политической элиты, можно подать в блоке новостей бегло или смонтировать с рекламой жевательной резинки Существуют и более сложные приемы, рассчитанные на объективные законы человеческой психики: информация о политических оппонентах помещается в контекст сообщений, вызывающих негативные эмоции у подавляющего большинства людей— насилие, голод, разрушения, катастрофы и т. п.;

· между источником информации и коммуникатором, с одной стороны, и сообщением и аудиторией — с другой, существуют так называемые «помехи», «шумы». Коммуникатор может привнести в сообщение даже непроизвольно (например, за счет мимики) совершенно неожиданную окраску передаваемой информации. Вместе с тем слушатель может интерпретировать получаемое сообщение, несмотря на все усилия коммуникатора, по-; своему только потому, что в это время на кухне закипел: чайник и пока он бегал его выключать, прослушал часть сообщения, имеющую важное для коммуникатора значение с точки зрения ценностных акцентов;

Наконец, важным является указание на наличие референтных групп и не всегда кажущуюся прямолинейность коммуникационного процесса. Часть аудитории воспринимает сообщение напрямую, другие — косвенно, третьи совсем выпадают из этого процесса. Референтные группы могут корректировать восприятие передаваемого сообщения прямо или косвенно, в зависимости от того, находится слушатель в это время наедине с коммуникатором или воспринимает сообщение в группе.

С развитием и углублением представлений о сущности и закономерностях массовых информационных коммуникаций становилось ясно, что средства массовой информации ставят перед обществом ряд проблем.

Важная особенность развернувшейся в настоящее время информационной и телекоммуникационной революции заключается в замене однолинейной связи между отправителем и получателем информации многофункциональной и диалоговой связью, создающей новые возможности для участия в информационном обмене. Важность такой замены для политических процессов стала особенно очевидна с внедрением кабельного телевидения «двусторонней связи», которое завоевывает все более прочные позиции во всех индустриально развитых странах.

Кабельные телеприемники оснащены коммуникационными панелями и микропроцессорами и подключаются к центральному компьютеру кабельной компании. При помощи технологии «двусторонней связи» потребитель может читать газеты, получать почту, делать покупки, чи-. тать видеокниги из библиотеки, улаживать свои финансовые дела. Более того, по системе «двусторонней связи» зрители имеют возможность выражать свое мнение по принципу «да» — «нет», «больше» — «меньше», нажимая соответствующие клавиши панелей, установленных в их телеприемниках.

Новые технические средства и приемы в политическом процессе могут быть использованы для проведения опросов общественного мнения с «моментальным» подведением их результатов в политических дискуссиях, для проведения референдумов и т. д.

Рассматриваемые средства и приемы получают настолько большую популярность, что в западной политологии их характеризуют как средства всеобщей демократизации общества. Данная технология открывает дорогу плюрализму, широким возможностям для выражения местных интересов, замены представительной демократии «демократией участия», не нанося ущерба ни одному демократическому институту. Для обозначения данного феномена изобретено даже специальное понятие «теледемократия».

«Демократия участия» рассматривается как такая система политической организации общества, при которой граждане прямо, без посреднической помощи избираемых представителей, решают интересующие их сравнительно простые социальные и политические вопросы. Действительно, при решении (особенно на местном уровне) конкретных проблем, имеющих значение для того или иного региона или страны в целом, могут быть эффективно использованы отдельные элементы «теледемократии», приемы «электронного голосования на дому».

В то же время с распространением телевидения и данной технологии некоторые исследователи стали связывать надежды на сокращение избирательных кампаний, рост информированности и политической активности избирателей и усиление общественного контроля над политическим процессом. Однако, вопреки ожиданиям, во всех демократических странах продолжительность и стоимость избирательных кампаний неуклонно возрастают. Дорогостоящая реклама стала важной составной частью любой избирательной кампании на сколько-нибудь высокие государственные посты. Характерно, что значительную часть расходов на проведение избирательных кампаний кандидатов ныне составляют расходы на средства массовой информации.

В обстановке усиливающейся политической конкуренции фактор времени приобретает все большее значение. Поэтому еще до начала избирательной кампании органы СМИ пользуются особым вниманием со стороны всех претендентов и кандидатов. Политический деятель, решивший баллотироваться на ту или иную должность, стремится как можно раньше обратить на себя внимание органов СМИ, а через них — общественности и деловых кругов.

Введя представление о взаимодействии по линии «СМИ — политика — властные структуры — общественность» — можно непосредственно переходить к конкретными примерам.

Деятельность Администрации Санкт-Петербурга по вопросам развития связей с общественностью и механизмов взаимодействия органов местного самоуправления (МСУ) и граждан в области информационного обмена определяется нормативно-правовыми актами по вопросам местного самоуправления и взаимодействия их с вышестоящими уровнями — федеральным и субъектом федерации. Конституция РФ, федеральные законы занимают особое место в правовой основе местного самоуправления, которое определяется следующими факторами.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление как особый уровень власти в государстве, специфическую форму осуществления народовластия, относя при этом местное самоуправление к основам конституционного строя Российской Федерации (ст. 3, 12 и др.).

В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, Конституция определяет пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти: установление единых, общих для всех территории России основ построения и функционирования местной, муниципальной власти.

Конституция РФ закрепляет в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муниципального развития в нашей стране. К ним относятся прежде всего положения о признании и равной защите муниципальной собственности наряду е другими формами собственности; о праве органов местного самоуправления самостоятельно; управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы Конституция Российской Федерации: комментарий / под общей редакцией Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М.: Юридическая литература, 2004 — С. 131.

Кроме того, Конституция РФ, признавая право граждан на местное самоуправление, гарантирует его осуществление в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций через формы прямой и представительной демократии. Она определяет также сферу деятельности местного самоуправления: вопросы местного значения, допуская при этом возможность делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Наконец, Конституция РФ устанавливает важнейшие гарантии прав местного самоуправления:

а) самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления;

б) необходимость учета мнения населения при изменении границ, территорий местного самоуправления

в) обязательность передачи органам местного самоуправления соответствующих материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями;

г) компенсация дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

д) запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами, а также судебная защита этих прав Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2003 — С. 446.

Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепляемые Конституцией РФ, получили развитие в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. В нем определены единые принципы формирования и развития основ местного самоуправления в нашей стране: правовых, территориальных, организационных и финансово-экономических.

Вместе с Конституцией РФ, Европейской Хартией местного самоуправления он составляет, таким образом, юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Федерации.

При этом следует учитывать особую роль Закона об общих принципах организации местного самоуправления в системе федеральных законов. Согласно ст. 7, ему не могут противоречить другие федеральные законы, устанавливающие нормы муниципального права. В случае же противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции РФ, Закону об общих принципах организации местного самоуправления должны применяться положения Конституции РФ и названного Закона. При этом его положения распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа Уткин Э. А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление. М.: Инфра-М, 2005 — С. 209.

Значение указанного Закона для развития правовой основы местного самоуправления определяется также и тем, что он разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления. Полномочия федеральных органов государственной власти включают:

а) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления. Оно осуществляется путем принятия и изменения федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, основах местного самоуправления (финансовых основах, основ муниципальной службы, основ приватизации муниципального имущества и т. д.). Кроме того, федеральные органы государственной власти принимают правовые акты по конкретным сторонам, направлениям муниципальной деятельности. Так, они регулируют порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами; устанавливают ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов; регулируют особенности организации местного самоуправления в приграничных территориях, административно-территориальных образованиях; наделяют органы местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации.

В целях обеспечения конституционных прав граждан осуществлять местное самоуправление федеральным законом могут быть установлены временные нормы. Они регулируют отношения, отнесенные к ведению субъектов Федерации, муниципальных образований, и действуют в случае, если соответствующими актами субъектов Федерации и муниципальных образований указанные отношения не урегулированы. Временные нормы действуют до вступления в силу норм, которые устанавливаются нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации либо уставами муниципальных образований, иными, принимаемыми в соответствии с ними, актами муниципальных образований (в зависимости от того, на каком уровне правового регулирования отсутствуют данные нормы) и направлены на урегулирование соответствующих отношений Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление М.: Инфра-М, 2003 — С.78;

б) закрепление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления. В этих целях федеральные органы государственной власти: обеспечивают осуществление обязанностей государства в области местного самоуправления; обеспечивают федеральные гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; устанавливают государственные минимальные социальные стандарты; принимают федеральные программы развития местного самоуправления; компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти; регулируют и защищают право граждан на осуществление местного самоуправления; устанавливают федеральные гарантии избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; устанавливают порядок судебной защиты и обеспечивают судебную защиту прав местного самоуправления;

в) обеспечение контроля за соблюдением законодательства о местном самоуправлении. Федеральные органы государственной власти контролируют соблюдение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления. При этом они обеспечивают соответствие законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству. Кроме того, осуществляется прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Наконец, значение федеральных законов о местном самоуправлении обусловлено тем, что они, обеспечивая общие для всех субъектов Федерации подходы к вопросам формирования и развития правовой основы местного самоуправления, дают определения основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений: муниципального образования; вопросов местного значения; органов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальной службы и др.

Важное место в системе нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти о местном самоуправлении занимают указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления Сергеев А. А., Розенфельд В. Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления //Государство и право, 2002, № 12 — С. 25.

В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Это дает ему возможность играть существенную роль в разработке и реализации государственной политики по развитию местного самоуправления в Российской Федерации. Вопросам местного самоуправления постоянно уделяется внимание в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации.

В рамках своих конституционных полномочий Президент РФ регламентирует те или иные стороны муниципальной деятельности. В частности, 26 ноября 1997 г. издан Указ «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды». Указами Президента РФ могут быть инициированы эксперименты в сфере местного самоуправления, разработке проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления Мокрый В. Ключевая роль местного самоуправления в укреплении государственности // Проблемы теории и практики управления, 2005, № 5 -С.75.

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, в том числе и по вопросам муниципальной деятельности. К таким актам относится постановление от 22 сентября 1999 г. «Об утверждении критериев присвоения муниципальному образованию статуса наукограда и Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда и прекращения такого статуса».

На процесс формирования правовой основы местного самоуправления оказывают влияние постановления Конституционного Суда РФ, в которых затрагиваются вопросы местного самоуправления. Правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в его постановлениях, способствует утверждению конституционных принципов местного самоуправления в практике правового регулирования местного самоуправления. Так, постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. «по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» имеет важное значение для правового регулирования субъектами Федерации территориальной организации местного самоуправления.

Рассмотрим теперь правовое регулирование местного самоуправления со стороны субъектов Федерации. Российская Федерация состоит из равноправных субъектов: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Республика, являясь государством, имеет свою конституцию, а иные субъекты — устав. Конституции и уставы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Федерации положения о местном самоуправлении не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией РФ и Законом об общих принципах организации местного самоуправления Фабричный С. Ю. Особенности правового регулирования муниципальной службы // Правоведение, 2004, № 4 — С. 45.

Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Согласно Федеральному закону от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения и до принятия соответствующих законов. Однако, после принятия федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом. Полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, закрепляемые в ст. 5 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, включают:

а) осуществление правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления. Субъекты Федерации принимают и изменяют законы, иные нормативные акты по вопросам местного самоуправления. Они принимают законы о местном самоуправлении, о муниципальных выборах, о местном референдуме, о муниципальной службе, о порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований и многие другие законы, а также нормативные правовые акты в сфере местного самоуправления;

б) обеспечение гарантий местного самоуправления. Органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают: гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; государственные минимальные социальные стандарты; сбалансированность минимальных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Федерации; передачу материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных полномочий субъектов Федерации; защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления; принятие региональных программ развития местного самоуправления;

в) обеспечение контроля за соблюдением законодательства о местном самоуправлении. Субъекты Федерации вправе создавать свои конституционные (уставные) суды, которые призваны, в частности, обеспечивать соответствие нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления, нормативных правовых акт муниципальных образований конституции (уставу) субъекта Федерации.

К нормативным правовым актам муниципальных образований относятся, во-первых, решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, во-вторых, решения органов и должностных лиц местного самоуправления. Данные акты принимаются по вопросам, отнесенным к ведению муниципальных образований.

Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления — уставы муниципальных образований, в которых на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Признаваемые и гарантируемые Конституцией РФ организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления государством, самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая выбор конкретных организационных форм осуществления местного самоуправления, определение структуры органов местного самоуправления — все это предопределило необходимость появления в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уставов муниципальных образований Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 2004 — С. 124.

Следует отметить, что прежний российский закон о местном самоуправлении предусматривал принятие районным и городским Советами положения (устава) о местном самоуправления. Поселковый и сельский Советы могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении. Закон об общих принципах организации местного самоуправления исходит из того, что каждое муниципальное образование имеет свой устав. В ст. 8 определяется круг основных вопросов, регулируемых уставом муниципального образования, принципы его разработки, принятия и порядок государственной регистрации.

В соответствии с законом муниципальное образование самостоятельно разрабатывает свой устав. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. Закон предусматривает два пути принятия устава муниципального образования: представительным органом местного самоуправления и населением непосредственно, т. е. местным референдумом или на сходе граждан.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает, что основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции и законам РФ. При этом отказ в государственной регистрации может быть обжалован в судебном порядке гражданами и органами местного самоуправления (ст. 8).

Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

Устав муниципального образования должен содержать, во-первых, наименование муниципального образования с указанием его границ и состава территории. Возможно также закрепление в уставе символики муниципального образования, отражающей исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции, так как согласно ст. 11 Закона об общих принципах организации местного самоуправления муниципальные образования вправе иметь собственную символику: герб, эмблемы и т. п.

Во-вторых, в уставе указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования. Их перечень содержится в ст. 6 названного Законе. Муниципальные образования вправе расширить этот перечень за счет вопросов, отнесенных к вопросам местного значения законами субъектов Федерации, а также вопросов, не исключенных из их ведения и не отнесенных к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

В-третьих, устав муниципального образования определяет организационную структуру местного самоуправления, правовой статус органов и должностных лиц местного самоуправления, условия и порядок организации муниципальной службы. В нем закрепляются структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. При этом следует иметь в виду, что согласно ст. 14 Закона наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Органы местного самоуправления должны быть наделены уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Устав муниципального образования закрепляет статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также гарантии прав должностных лиц местного самоуправления. При этом срок полномочий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть меньше двух и более пяти лет. Кроме того, устав должен определять основания и порядок прекращения их полномочий Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России — теоретико-правовые основы взаимодействия. Уфа: Ихтик, 2002 — С.136−137.

В соответствии с законом субъекта Федерации устав муниципального образования устанавливает наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу. Уставом муниципального образования определяются выборные и иные органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами.

В-четвертых, в уставе муниципального образования должны быть закреплены формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Речь идет о таких институтах муниципальной демократии, как местный референдум; муниципальные выборы; собрание (сход) граждан; народная правотворческая инициатива; обращения граждан в органы местного самоуправления, а также территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

В-пятых, устав муниципального образования устанавливает основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

В-шестых, уставом муниципального образования определяются экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

В-седьмых, в уставе муниципального образования могут регулироваться вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций.

Устав муниципального образования может содержать и другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами ее субъектов.

Кроме устава на муниципальном уровне принимаются и другие нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы организации и деятельности местного самоуправления. К ним относятся прежде всего акты, определяющие порядок работы органов местного самоуправления, в частности — регламент представительного органа местного самоуправления, устанавливающий порядок проведения его заседаний, принятия им решений, а также структуру штатов, право и обязанности должностных лиц представительного органа, порядок их избрания.

Представительным органом местного самоуправления могут также утверждаться положения о комиссиях, образуемых представительным органом, о депутатских группах.

В соответствии с законами субъектов Федерации уставом муниципального образования органами местного самоуправления могут приниматься положения о территориальном общественном самоуправлении.

Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам муниципальной службы, а также по другим вопросам муниципальной деятельности Сергеев А. А Территориальное общественное самоуправление как форма муниципальной демократии //Правоведение, 2003, № 6, с. 82.

Деятельность администрации Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления в отношении развития средств информационного обмена осуществляется по следующим направлениям:

· осуществление гарантий реализации права граждан на информацию, в том числе о деятельности органов местного самоуправления;

· развитие способов предоставления информации (в том числе по поводу официального опубликования информации).

Основными принципами реализации права на информацию о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления являются:

· открытость информации о деятельности органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами;

· соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами;

· открытость информации, затрагивающей интересы граждан;

· обеспечение безопасности личности, общества и государства;

· систематическое информирование о деятельности органов местного самоуправления, о предполагаемых или принятых решениях;

· достоверность информации и своевременность ее предоставления;

· свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом;

· защита права на получение информации.

Обладателем информации о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления является муниципальное образование.

От имени муниципального образования правомочия обладателя информации осуществляются органами местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных соответствующими нормативными правовыми актами.

Органы местного самоуправления, как обладатели информации, если иное не предусмотрено федеральными законами, вправе:

· разрешать или ограничивать доступ к информации, определять порядок и условия такого доступа;

· использовать информацию, в том числе распространять ее, по своему усмотрению;

· передавать информацию другим лицам по договору или на ином установленном законом основании;

· защищать установленными законом способами свои права в случае незаконного получения информации или ее незаконного использования иными лицами;

· осуществлять иные действия с информацией или разрешать осуществление таких действий.

Обладатель информации при осуществлении своих прав обязан:

· соблюдать права и законные интересы иных лиц;

· принимать меры по защите информации;

· ограничивать доступ к информации, если такая обязанность установлена федеральными законами.

К общедоступной информации относятся общеизвестные сведения и иная информация, доступ к которой не ограничен. Общедоступная информация может использоваться любыми лицами по их усмотрению при соблюдении установленных федеральными законами ограничений в отношении распространения такой информации.

Обладатель информации, ставшей общедоступной по его решению, вправе требовать от лиц, распространяющих такую информацию, указывать себя в качестве источника такой информации.

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны в течение установленного законодательством срока хранить принимаемые ими акты, акты органов, правопреемниками которых они являются, акты, устанавливающие их правовой статус, и вести реестры правовых актов, издаваемых в процессе своей деятельности. Хранение, учет и использование вышеуказанных нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с нормативным правовым актом муниципального образования об архивном фонде муниципального образования.

Реестр должен содержать наименование акта, дату его принятия (подписания), номер, сведения о его опубликовании или направлении тому, кого он касается. Орган местного самоуправления, ведущий реестр, может устанавливать и другие обязательные требования к этим документам.

Органы местного самоуправления создают в своем составе структурные подразделения или назначают ответственных лиц, на которых возлагаются обязанности по непосредственному обеспечению предоставления информации заинтересованным лицам.

Органы местного самоуправления организуют возможность получения по телефону кратких бесплатных справок о порядке получения информации, в том числе об уточнении предмета запросов на предоставление информации, режима работы должностных лиц.

Установление платы за предоставление органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами.

Граждане вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных федеральным законодательством и законодательством Санкт-Петербурга.

Гражданин имеет право на получение от органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы.

Не может быть ограничен доступ:

· к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение органов местного самоуправления;

· к информации о деятельности органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);

· к информации, накапливаемой в муниципальных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан и организаций такой информацией, в соответствии с нормативным правовым актом муниципального образования о муниципальных информационных ресурсах.

Органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения, если иное не установлено нормативными правовыми актами.