Государственный аппарат и механизм государства

До недавнего времени в теории государства и права понятие «механизм государства» употреблялось как адекватное феномену «государственный аппарат»^[1]. При этом сам государственный аппарат рассматривался как в узком, так и в широком смысле.

Узкий подход содержит в себе представление о структуре государственного аппарата как совокупности органов государственной власти и управления, в основу деятельности которых положен механизм государственного принуждения. Данная позиция в качестве первоосновы использует концептуальный подход, сформулированный В. И. Лениным, по мнению которого, под государственным аппаратом подразумевается, прежде всего, постоянная армия, полиция и чиновничество.

Сторонники широкого понимания государственного аппарата включают в него органы государственной власти, а также государственные органы и учреждения, не обладающие самостоятельными властными полномочиями, однако жизненно необходимые государству для эффективной реализации властных предписаний. Такие органы (учреждения) получили в науке название «материальные придатки государства». Как правило, к материальным придаткам государства относят институты, при помощи которых реализуется государственное принуждение: вооруженные силы, полицию, органы безопасности, исправительные учреждения и т. д.

Научная дискуссия

Так, ио мнению М. И. Марченко, «государственный механизм рассматривается как совокупность различных государственных органов, организаций, вооруженных сил, материальных средств государственной власти, а государственный аппарат ограничивается лишь системой государственных органов»^[2]. Сходную точку зрения высказывают В. С. Афанасьев и В. В. Лазарев, которые считают, что «в государственный механизм входят законодательные органы, судебные и иные органы, а также силовые структуры, осуществляющие в случае необходимости меры принуждения (армия, внутренние войска, тюрьмы т.п.)»^[3].

Но мнению В. М. Боера и Н. Г. Янгола, материальные придатки государства — «это, как правило, вооруженные формирования, наделяемые в особых случаях чрезвычайными полномочиями и, что весьма существенно, в силу вооруженности могущие выйти из-под контроля тех государственных органов, которыми они создаются и которыми управляются»^[4].

Представляется, что отождествление «материальных придатков» государства исключительно с силовыми структурами является неточным. К числу инструментов («придатков») государства, при помощи которых осуществляются обеспечение и защита государственных интересов, наряду с силовыми структурами, целесообразно относить предприятия, учреждения, организации, нс входящие в структуру аппарата государственной власти и, вместе с тем, задействованные в процессе реализации функций государства. Так, к примеру, образовательные, научные, медицинские организации, деятельность которых осуществляется за счет государственного бюджета, непосредственно к органам государственной власти не относятся, однако представить без них современное государство невозможно. В этом смысле вполне приемлемым является определение механизма государства, сформулированное М. К. Исаковой: «Механизм государства — законодательно закрепленная система, располагающая необходимыми материальными придатками государственных органов, посредством которых осуществляются задачи и функции государства»^[5].

В современной юридической литературе высказываются и иные точки зрения на соотношение терминов «государственный аппарат» и «механизм государства». Ее сторонники обращают внимание, прежде всего, на этимологию рассматриваемых понятий. Действительно, слово «аппарат» применительно к юридической науке означает «учреждение или ряд учреждений, обслуживающих какую-либо отрасль управления или хозяйства»^[6]. Слово же «механизм» определяется как система, в которой движение одного вызывает движение другого.

На основании этого и утверждается, что понятия «государственный аппарат» и «механизм государства» лежат в разных плоскостях и соотносятся между собой как вещь, находящаяся в покое, в статике (государственный аппарат), и эта же вещь, находящаяся в движении, в динамике (механизм государства)^[7].

Исходя из изложенного, можно утверждать, что по вопросу соотношения понятий «механизм государства» и «государственный аппарат» сложилось две основные позиции:

• — понятие «механизм государства» по объему и содержанию полностью совпадает с понятием «государственный аппарат»;
• — «механизм государства» — более широкое понятие, чем «государственный аппарат».

В рамках второго подхода имеется несколько точек зрения. Первая из них представляет различные вариации состава государственного механизма, прежде всего, по отношению к материальным придаткам:

• 1) государственный механизм включает в себя органы государственной власти (государственный аппарат) и государственные организации, учреждения, казенные предприятия, не наделенные властными полномочиями. То есть материальные придатки, созданные государством для выполнения своих регулятивных задач и функций;
• 2) государственный механизм включает в себя органы государственной власти (государственный аппарат), государственные организации, учреждения, казенные предприятия и охранительно-силовые материальные придатки (армия, полиция, исправительные учреждения).

Вторая точка зрения в рамках подхода разделения понятий «государственный механизм» и «государственный аппарат» исходит из того, что государственный механизм — это совокупность органов, учреждений и должностных лиц, осуществляющих задачи и функции государства (государственный аппарат в статике) плюс порядок и процедуры деятельности государственных органов по осуществлению властных полномочий, обеспечивающих взаимодействие как между собой, так и с населением (динамика деятельности государственного аппарата).

Анализ вышеперечисленных подходов позволяет говорить о том, что их общим недостатком является смешивание структурных и функциональных аспектов государственной организации общества и, как следствие, отождествление двух типов понимания государства: политического, в рамках которого государство рассматривается в качестве аппарата публичной политической власти, и социологического, в рамках которого государство представляется как форма социальной организации общества. Причем, если в условиях этатизации политико-правовой науки советского периода практическое значение названной теоретической неточности было ничтожным (в силу фактического огосударствления всех сфер общественной жизни), то в условиях плюралистичной демократической системы, определенной Конституцией РФ в качестве идеальной модели государственного строя России, подобный подход представляется односторонним и в силу этого не соответствующим потребностям современного теоретического государствоведения.

Изменения, произошедшие в последние годы в политико-правовой системе России, обусловили усиление влияния негосударственных институтов (органы местного самоуправления, политические партии, вошедшие в парламент, СМИ и т. д.), которым государство передает часть своих функциональных полномочий и которые в различных сферах общественной жизнедеятельности активно влияют на процессы реализации функций государства. В сложившейся ситуации представляется уместным разграничение структурных и функциональных составляющих государства и, как следствие, различение феноменов «механизм государства» и «государственный механизм».

Структуру механизма государства образуют государственные органы и учреждения, создаваемые по воле государства и действующие преимущественно в общегосударственных интересах. Здесь следует выделять государственный аппарат (аппарат государственной власти) и материальные придатки государства.

Под государственным механизмом следует понимать систему объединенных структурными и функциональными связями институтов, деятельность которых направлена на достижение целей и решение задач, определяемых системой функций государства.

Следовательно, категория «государственный механизм» включает в себя помимо механизма государства систему негосударственных органов, которым государство делегировало право реализации отдельных государственных функций и наделило их соответствующими государственными полномочиями (прежде всего полномочиями, связанными с правоприменительной деятельностью).

В условиях правового демократического государства допускается существование официальной (легальной) политической оппозиции, представители которой могут осуществлять конструктивную критику деятельности государственной власти и в рамках установленного конституционного порядка стремиться к ее изменению.

Следовательно, наряду с государственными органами и должностными лицами — представителями государственной власти важную роль в государственном механизме играют общественные организации', которые,^[8]

не являясь органами государства, вместе с тем активно участвуют в процессе реализации государственных функций и оказывают в достаточной степени заметное влияние на эффективность государственной деятельности. В условиях демократизации общественных отношений государство поощряет социальную активность граждан, направленную на самостоятельное решение отдельных вопросов, связанных с реализацией прав и законных интересов, разрешением споров о праве и юридических конфликтов, обеспечением правопорядка в местах проживания.

Функционирование общественных организаций осуществляется на основании принципов самоорганизации, самоуправления и самофинансирования. В отличие от государственных органов, создаваемых по «инициативе сверху» и представляющих результат властной деятельности государства, общественные организации создаются в ходе добровольного объединения людей, движимых частными интересами, которые по своему содержанию не противоречат интересам публичного (общегосударственного) характера, но и не поглощаются ими. При этом реализация частных интересов осуществляется за счет собственных ресурсов соответствующей организации.

Отношения между государственными и негосударственными структурами в государственном механизме могут быть условно названы «отношениями социального симбиоза» (взаимной полезности). Государство определяет и закрепляет при помощи правовых норм общезначимые правила поведения, осуществляет контроль за их реализацией, а также определяет и применяет меры юридической ответственности за выявленные правонарушения. В свою очередь негосударственные организации оказывают влияние на правотворческие и правоприменительные процессы, конкурируют с государством в экономической сфере, ограничивают (при помощи общественных правозащитных организаций) возможности применения государственного принуждения и не допускают его «перерастания» в государственный произвол.

В зависимости от осуществляемых функций негосударственные организации, включаемые в государственный механизм, следует подразделять на властные структуры, органы общественного контроля, общественные правозащитные организации, организации, осуществляющие информационное воздействие и формирование общественного мнения, «группы давления» и др.

Властные структуры обладают определенным объемом властной компетенции и могут принимать самостоятельные решения по вопросам, отнесенным к их ведению. К числу властных структур могут быть отнесены органы местного самоуправления^[9] и третейские суды.

Реализация властных полномочий представителями названных организаций осуществляется от имени государства, в рамках определенного законом объема властной компетенции, в порядке предусмотренных.

законом процедур, является подконтрольной государству и обеспечивается при помощи системы государственных гарантий и санкций. К числу последних относятся, в том числе, правоограничительные меры, осуществляемые при помощи средств государственного принуждения.

Органы общественного контроля создаются в целях осуществления контрольных функций, сводящихся к экспертизе нормативных правовых актов, а также выявлению нарушений правопорядка и законности в деятельности исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. В Российской Федерации на федеральном уровне общественный контроль осуществляет Общественная палата РФ^[10]. Кроме того, функцию общественного контроля осуществляют СМИ и создаваемые на их основе агентства независимых журналистских расследований.

Основная цель общественных правозащитных организаций — осуществление защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина от противоправных посягательств, в том числе осуществляемых представителями государственной власти, злоупотребляющими своим служебным положением. К числу правозащитных организаций относятся адвокатура, нотариат, профсоюзы, общество защиты прав потребителей и др.

Организации, осуществляющие информационное воздействие и формирование общественного мнения, нередко называют «четвертой ветвыо власти». Газеты, журналы, телевидение, интернет-порталы в настоящее время не только аккумулируют информационные потоки и направляют их на определенные аудиторные группы (молодежь, пенсионеры и домохозяйки, активное взрослое население и др.), но и оказывают мощное манипулятивное воздействие на общественное сознание, выступая в качестве инструментов формирования общественного мнения, оказывающего как конструктивное, так и деструктивное влияние на общественные отношения.

«Группы давления» {лобби) образуют общественные организации, деятельность которых связана с оказанием целенаправленного влияния (давления) на официальную государственную власть с целью обеспечения «продвижения» корпоративных интересов лоббиста. Лоббируемые интересы могут находиться в русле официальной государственной политики, а могут идти вразрез с ней. Лоббистской деятельностью могут заниматься политические партии, СМИ, бизнес-структуры, профсоюзы и др.

Лоббирование может осуществляться как в правовых, так и в противоправных формах. Противоправное лоббирование представляет собой коррупционное преступление и, как правило, связано с вовлечением в коррупционные отношения государственных чиновников, от которых зависит принятие соответствующего политического решения. Правомерное лоббирование осуществляется в не противоречащих праву формах и предпола;

гает выдвижение конструктивных аргументов, способных убедить ответственных лиц в необходимости выбора предлагаемого лоббистом варианта.

• [1] Представителями этой точки зрения являются, в частности, М. И. Хмелин, А. И. Денисов, В. Н. Корельский, М. И. Байтин, А. Ф. Черданцев и др. (см.: Хмелин М. И. Сущность, типы и формы государства // Теория государства и права. М., 1970. С. 87; Основы теориигосударства и права. М., 1980. С. 197, 214; Байтин М. И. Механизм государства // Теориягосударства и права: курс лекций / под ред. II. И. Матузова, А. В. Малько. М., 1999. С. 98;Черданцев А. Ф. Теория государства и права: учебник для вузов. М., 2001. С. 136).
• [2] Марченко М. И. Аппарат социалистического государства //Теория государства и права.М., 1987. С. 256
• [3] Общая теория нрава и государства: учебник / под ред. В. В. Лазарева. М., 1994. С. 36.
• [4] Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность: от тоталитаризма к правовомугосударству. СПб., 1997. С. 103—104.
• [5] Исакова М. К. Механизм советского общенародного государства: дне. … канд. юрид.наук. Саратов, 1984. С. 53.
• [6] 0 Словарь иностранных слов. М., 1964. С. 63.
• [7] См.: Боер В. А/., Япгол Н. Г. Российская государственность: от тоталитаризма к правовому государству. С. 108—109. В качестве примера подобной позиции можно сослатьсяна точку зрения Г. А. Мурашина, но мнению которого механизм государства представляетсобой систему государственных организаций, органов, учреждений, взятую в их взаимодействии и практическом функционировании (см.: Мурашин Г. А. Органы прокуратуры в механизме советского государства: дис… канд. юрид. наук. Киев, 1972. С. 16).
• [8] Общественная организация — неправительственное добровольное объединение гражданна основе совместных интересов и целей. В ст. 8 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ"Об общественных объединениях" говорится: «Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельностидля защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан».
• [9] 2 К примеру, в соответствии с п. 2 ст. 132 Конституции РФ «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачейнеобходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».
• [10] В соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» Общественная палата РФ действует «в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительнойвласти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (ст. 1).