Местное самоуправление. 
История отечественного государства и права

Становление местного самоуправления в современной России началось еще до принятия в 1993 г. Конституции РФ. 12 января 1990 г. Совмин СССР и Совмин РСФСР приняли совместное постановление № 38 «О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования». Такие эксперименты начали проводить в Кемеровской и Московской областях, Татарской АССР и в Москве. 9 апреля 1990 г. появился Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйствования в СССР», спустя год — Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550−1 «О местном самоуправлении в РСФСР». Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Эти два закона начали формировать новый образ жизнедеятельности населения, основанного на принципах самоуправления. В качестве основной формы самоуправления выступали местные Советы, но упомянуты были также органы территориального общественного самоуправления, а также такие формы непосредственной демократии, как местные референдумы, собрания, сходы граждан. От Советов требовалось осуществлять местное самоуправление, исходя из интересов населения и административных единиц, сочетая местные и государственные интересы. Предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой полномочия в области социального и экономического развития территории. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного осуществления своих интересов предоставлено было право объединяться в ассоциации. Принимаемое новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами.

До 1993 г. в России формально сохранялась, с некоторыми изменениями, советская система управления. Новые принципы самоуправления в 1993 г. были закреплены Конституцией РФ. Чтобы покончить с принципом демократического централизма, который господствовал в управлении на протяжении нескольких десятилетий XX в., ст. 12 Конституции 1993 г. провозгласила, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», действуют самостоятельно, неся ответственность перед населением. Статьи 130- 133 Конституции и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» признаны соответствующими Европейской хартии местного самоуправления, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 г. Ныне действует Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-?З «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон вступал в силу поэтапно. Завершение процесса относилось к 2009 г. Однако и теперь органы местного самоуправления таковыми в полной мере не являются. Ограниченные финансовые и экономические возможности превращают их фактически в нижний уровень административной вертикали.

Конституция 1993 г. признает и гарантирует местное самоуправление и устанавливает ряд базовых принципов местного самоуправления в Российской Федерации. Она содержит также ряд норм прямого действия, которыми непосредственно урегулированы некоторые вопросы местного самоуправления. В соответствии с Конституцией установление общих принципов местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Поэтому юридические рамки местного самоуправления устанавливает не только федеральный закон, но и законодательство субъектов РФ. В итоге система законодательства о местном самоуправлении включает Конституцию РФ, федеральное законодательство о местном самоуправлении, а также законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении. Ряд нормативных положений о местном самоуправлении содержится в указах Президента РФ и иных подзаконных актах Российской Федерации и субъектов РФ.

Органы местного самоуправления составляют важную часть экономической, политической и социальной системы российского общества. Они работают в разных областях. Поэтому невозможно предусмотреть в специальном законодательстве о местном самоуправлении все вопросы, связанные с деятельностью органов местного самоуправления, которые руководствуются в своей деятельности общим законодательством РФ и ее субъектов. Таким образом, можно разделить законодательство, относящееся к местному самоуправлению на две следующие части: специальное законодательство РФ и субъектов о местном самоуправлении, общее законодательство по разным вопросам, которым надлежит руководствоваться в своей работе органам местного самоуправления.

Федеральный закон дает перечень вопросов местного значения, которые составляют компетенцию органов местного самоуправления. Региональное законодательство может увеличивать этот список, передавая органам местного самоуправления дополнительные полномочия. Органы местного самоуправления, в свою очередь, могут брать на себя дополнительные функции, если последние не были исключены из компетенции органов местного самоуправления законом. В любом случае передача дополнительных государственных полномочий предполагает и передачу необходимых финансовых ресурсов. В 1995 г. двухуровневая система (т.е. одно муниципальное образование существует в границах другого) еще не была закреплена законодательно, и предметы ведения могли быть разделены между двумя муниципальными образованиями законом соответствующего субъекта РФ. Закон 2003 г. сделал двухуровневую систему универсальной. В соответствии с федеральным законодательством органы местного самоуправления в Российской Федерации имеют право издавать нормативные правовые акты по вопросам местного значения. Эти акты обязательны для местного населения и тех, кто пользуется муниципальными услугами на данной территории. Многие предметы ведения требуют от органов местного самоуправления лишь организации обеспечения и создания условий для оказания услуг. Сами же услуги во многих случаях могут и должны оказываться хозяйствующими субъектами частной формы собственности, а задача органов местного самоуправления заключается лишь в том, чтобы организовать и обеспечить предоставление таких услуг населению. Это достигается формированием и конкурсным размещением муниципальных заказов, созданием условий для развития частного предпринимательства в сфере услуг населению.