Коррупция в системе органов местного самоуправления муниципального образования г. Красноярск

Термин «коррупция» произошел от сочетания латинских слов «correi» — несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и «rumpere» — ломать, повреждать, нарушать, отменять. В результате образовался самостоятельный термин — «corrumpere», который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых является «порча», «повреждение» нормального хода процесса управления делами общества.

Коррупция проникла сегодня во все сферы государственного, регионального и муниципального управления. Опасным последствием распространения коррупции стало разложение государственного, регионального и муниципального аппаратов управления, дискредитация власти в целом.

Наряду с этим, об актуальности рассматриваемого вопроса свидетельствует приоритетная деятельность органов государственной власти направленная на противодействие коррупции, выражающееся в принятии ряда нормативно-правовых актов, в частности: Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-ФЗ, Закон Красноярского края «О противодействии коррупции в Красноярском крае» от 07.07.2009 № 8−3610, Указ Президента «О мерах по реализации отдельных положений федерального закона «О противодействии коррупции» от 21.07.2010 № 925, Решение Красноярского городского совета депутатов «О мерах по противодействию коррупции в городе Крсноярске» от 22.12.2009 № 8−144, также ряда постановлений, распоряжений органов местного самоуправления города Красноярска.

Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика — следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны. Коррупция всегда увеличивается, когда государство находится в стадии генезиса, переживает не просто изменения, а коренную ломку общественных, государственных и экономических устоев, поэтому неудивительно, что она следует общим закономерностям развития, в том числе и негативным.

Усиление коррупции ведет к дальнейшему ослаблению институтов всех уровней власти, отсутствию доверия к ней со стороны граждан, формирует в людях социальную пассивность, деморализует общество, возбуждая в нем агрессивность.

Коррупция становится не только разновидностью преступности, но и способствует тесному сращиванию криминальных структур со всеми ветвями и уровнями власти, проникновению организованной преступности в сферу управления банковским бизнесом, крупными производствами, торговыми организациями, средствами массовой информации, другие сферы общественной жизни.

Актуальность темы

настоящей работы обусловлена важностью изучения коррупции в органах местного самоуправления, как социального и антиправового явления: коррупция ведет к нарушениям прав и свобод граждан; субъекты коррупционных преступлений, как правило занимают высокое общественное положение; коррупция как явление приспосабливается к различным условиям, непрерывно видоизменяясь, совершенствуясь и приобретая изощренно-интеллектуальные способы совершения, принося огромный материальный и моральный ущерб государству в целом.

Объектом данной работы является коррупция в системе органов местного самоуправления муниципального образования город Красноярск.

Предмет исследования — истоки, виды, условия возникновения и существования коррупции в системе органов местного самоуправления, а также организационные и правовые механизмы противодействия коррупции в деятельности органов местного самоуправления.

Цель дипломной работы — проанализировать коррупцию как социальное явление, изучить основания распространения коррупции в системе муниципального управления, выявить особенности антикоррупционной политики государства, региональных властей, органов местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели в работе необходимо:

— рассмотреть коррупцию как социально — правовое явление;

— выявить основания распространения коррупции в системе органов местного самоуправления;

— проанализировать антикоррупционную политику государства.

Информационной базой исследования являются законодательные и нормативные акты, постановления, решения государственных и муниципальных органов, аналитические и статистические материалы МВД РФ, исследования социологических организаций, научные труды историков, политологов, социологов, юристов, материалы периодической печати, материалы электронных источников информации.

Структура дипломной работы соответствует поставленным в работе целям. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, приложений.

Глава 1. КОРРУПЦИЯ КАК СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЕ ЯВЛЕНИЕ

1.1 Понятие, признаки, виды и масштабы распространения коррупции в органах государственной, региональной власти и органах местного самоуправления

Успех противодействия коррупции во многом зависит от зрелости понимания данного вопроса, и наоборот, как свидетельствует мировой опыт, неглубокие и разрозненные представления о данном явлении способны завести антикоррупционную деятельность в тупик, а порой — многие десятилетия «водить за нос» разработчиков государственной политики в области противодействия коррупции.

Идеальную ситуацию президент России Дмитрий Медведев сформулировал так: «Коррупция должна стать неприличной». Но она таковой становиться упорно не хочет.

Выделяют следующие типы понимания коррупции:

1. Системное понимание: при активном интересе к проблеме, есть системное понимание коррупции, как сложного социально-экономического явления.

2. Бытовое понимание: при пассивном интересе коррупция рассматривается, как совокупность разрозненных аморально-криминальных проявлений.

3. Отсутствие понимания: нет интереса к проблеме, при слабом понимании явления коррупции.

С точки зрения такого подхода, понимание коррупции зависит от двух переменных: интереса к проблеме и системности (бессистемности) подхода к анализу. Как правило, системное понимание связано, а во многих случаях, продиктовано интересом к проблеме. И наоборот, бессистемное понимание связано с отсутствием интереса, либо с пассивным интересом к коррупции.

Распространенность системного понимания во многом определяет успех антикоррупционной деятельности. Именно такому пониманию коррупции соответствует реальный анализ, основанный на:

— причинах коррупции, а не на её внешних проявлениях;

— многообразия проявления коррупции в органах власти;

— нетерпимом отношении к данному явлению.

Выделим следующие типы понимания коррупции:

— моральные оценки коррупции;

В данном случае речь идет, о бытовом понимании коррупции. Коррупция ассоциируется с ложью, нечестностью чиновников, как правило, доминирует представление о связи коррупции и доходах конкретных коррупционеров.

— отождествление коррупции со взяточничеством;

Подобное понимание коррупции являет собой среднее между системным и бытовым. С одной стороны, отсутствует отождествление коррупции с неэтичностью поведения, с другой — вся совокупность коррупционных проявлений, существующих в России, сводится только к взяточничеству.

— коррупция, как слияние криминала с властью;

Такое понимание коррупции представляет собой еще один вариант бытового понимания. Коррупция понимается, как сращивание полномочий власти и преступности.

— коррупция возникает из-за нарушения связи начальник-подчиненный;

Указанное понимание коррупции относится к типу системного. Фундаментальным здесь является термин «интерес». Коррупция понимается как подмена интересов, как конфликт общественного интереса в угоду личному, как предательство начальника, руководителя. Данный тип коррупции является одним из наиболее адекватных к целям антикоррупционной политики.

коррупция — весь спектр отношений;

В данном случае представлен классический пример системного понимания коррупции как совокупности всех коррупционных проявлений.

Рассматривая вопрос соотношения понятий коррупция и власть, коррупцию во власти следует понимать как процесс, при котором имеет место прямое использование должностными лицами прав, связанных с должностными полномочиями, в целях личного обогащения.

Ученые, политики, юристы, общественные организации, изучающие проблему коррупции в органах государственной, региональной власти и местного самоуправления, разделяют ее по различным основаниям на виды. Рассмотрим некоторые из мнений:

— Кузьминов Я. Н. различает коррупцию в широком (нарушения должностным лицом своих обязанностей ради материального вознаграждения) и узком (взяточничество и чиновничье предпринимательство) смысле;

— Ожиганов Э. Н. разделяет современную коррупцию на бюрократическую и политическую, принудительную и согласованную, централизованную и децентрализованную;

— Радаев В. В. говорит о трех моделях коррупции: монополистической, дерегулируемой, конкурентной;

— Центр социально-либеральной политики — Россия подразделяет коррупцию на:

1. государственную (коррупция чиновников);

2. политическую (коррупция политических деятелей);

3. коммерческую (коррупция бизнесменов и менеджеров);

4. бытовую (коррупция в сфере услуг (ЖКХ, медицина и др.),

5. безопасности (полиция, прокуратура, суды, ГИБДД).

Вывод: видами коррупции могут быть подкуп и продажность, коррупция «низов» и «верхов», коррупция в государственном, региональном, муниципальном и негосударственном секторах.

Явление коррупции многообразно. С одной стороны оно включает неправовые этические коррупционные нарушения, с другой — коррупционные гражданско-правовые деликты; административные, в том числе дисциплинарные проступки; преступления.

Содержание коррупции не исчерпывается продажностью и подкупаемостью государственных и муниципальных служащих, а включает также различные проявления эксплуатации служебного статуса вопреки интересам службы. При этом коррупция в системе государственной и муниципальной службы традиционно рассматривается как качественно более опасное явление.

Можно выделить следующие формы проявления коррупции во власти:

— злоупотребление должностными полномочиями;

— получение взятки;

— коммерческий подкуп;

— дача взятки;

— служебный подлог;

— провокация взятки или коммерческого подкупа;

— воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий;

— протекции друзьям, родственникам и знакомым;

— «продажа» услуг, входящих в круг служебных обязанностей;

— получение «откатов» за предоставление муниципальных контрактов;

— патронаж чиновников над определенными муниципальными контрактами, осуществляемый через подставные фирмы или так называемых «партнеров», либо непосредственно в форме «консультирования»;

— вымогательство незаконных вознаграждений за ускоренную выдачу документов и др.

По данным ВЦИОМа, 22% опрошенных россиян — выступают за применение смертной казни по отношению к коррупционерам. Смертная казнь, как показывает опыт того же Китая, отнюдь не решение, но судебная практика пока слишком сильно отстает от российского «рынка взяток», объем которого достигает по разным оценкам 300 миллиардов долларов в год.

Если дело доходит до суда, то для кого-то становится важно, чтобы вся цепочка, задействованная в механизме коррупции, не потянулась и сохранила «работоспособность». Поэтому принцип простой: пока ты соблюдаешь «правила игры», к тебе будет снисхождение — такова плата за лояльность. Рубить подобные цепочки, можно и необходимо только с головы.

1.2 Причины, порождающие коррупцию в российском обществе

Эксперты сходятся в том, что коррупция в России вошла в стадию формирования коррупционных сетей — организованных групп, созданных для совместного извлечения дохода из коррупционной деятельности.

Любая коррупционная сеть, по мнению экспертов, включает три составляющих:

— коммерческую или финансовую структуру, которая реализует полученные выгоды и льготы и превращает их в деньги;

— группу чиновников, обеспечивающую прикрытие при принятии решений;

— группу защиты коррупционных сетей, которую осуществляют должностные лица правоохранительных органов.

В мировой практике принято отмечать множественность причин коррупции. Среди них — низкие заработные платы государственных, муниципальных служащих, а также их высокие полномочия, возможность влиять на деятельность фирм и граждан. Коррупция расцветает всюду, где у чиновников есть широкие, неоднозначно траткуемые полномочия распоряжаться материальными, финансовыми средствами, муниципальной собственностью.

Высокий уровень закрытости в работе органов власти, многоуровневая система отчетности, отсутствие должной прозрачности в системе кулуарного принятия решений, «нужная» кадровая политика органов местного самоуправления, допускающая возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих, также ведет к возникновению коррупционных состовляющих.

На основании изложенного, выделим следующие причины коррупции:

— неспособность «властимущих» поставить «во главу угла» общественные, а не личные интересы;

— чрезмерная бюрократизация;

— административные барьеры для ведения бизнеса, толкающие бизнес на дачу взяток чиновникам;

— недоверие общества к власти, как таковой;

— неоднозначные законы с возможностью интерпретации;

— непредоставление информации, трудности в сборе данных;

— неграмотность в сфере юридических прав, как граждан, так и «неграмотность» должностных лиц;

— отсутствие независимого мониторинга действий власти;

— психологическая терпимость населения к коррупционным проявлениям.

Коррупция в сфере государственного и муниципального управления имеет место потому, что существует возможность чиновника распоряжаться ресурсами и принимать решения не в интересах государства и общества, а исходя из своих личных корыстных побуждений.

Коррупция среди чиновников муниципального уровня сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену. К ним относятся вопросы, связанные с изменением формы собственности, муниципальные контракты, выделение земельных участков, субсидий, пролонгации действующей документации.

Коррупция на муниципальном уровне происходит при непосредственном взаимодействии человека с представителями органов местного самоуправления.

Большое количество нарушений выявлено в сфере распределения земельных участков, оформления землеотводов под строительство, временное размещение объектов.

Много коррупционных моментов возникает при оформлении аренды и продаже муниципальной собственности, как недвижимости (земельных участков, строений, сооружений, помещений), так и имущества (автомобили, оргтехника, инженерное оборудование), а также при ее регистрации.

Коррупция в органах любого уровня власти определяется неправомерной деятельностью при исполнении чиновниками своих должностных полномочий при реализации управленческих решений. Сюда входят: подкуп, хищения, взяточничество, злоупотребление должностными полномочиями, протекционизм, предоставление конфидициальной, служебной информации.

Коррупция в органах государственной власти ведет к неэффективной экономике и неоправданным расходам из-за своего влияния на распределение бюджетных средств, фондов, продукции и в сфере потребления. Прибыль, полученная через коррупционные связи, в основном, не передается в инвестиционный сектор, а используется в секторе потребления или передается в иностранный банковский сектор, что в итоге влечет за собой утечку капитала из страны.

Потери от коррупции являются системными, их можно свести к следующему:

1. Нарушаются механизмы конкуренции, нормальной рыночной экономики. Коррупция тормозит экономический рост, экономическое развитие, увеличивая накладные расходы, уменьшая инвестиции, увеличивает неопределенность, риски.

2. Социальный эффект состоит в неоправданном расслоении доходов, вызывающим социальное напряжение в обществе.

3. Политические издержки, проявляющиеся в политической нестабильности, недееспособности органов власти, в угрозе демократии в целом; поскольку «приватизированный» государственный аппарат оказывается не способным к созданию эффективной экономики, обеспечению достойной жизни людей.

Выводы о состоянии коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления неутешительны: коррупция в стране образует укорененную систему социальных отношений, метостазами пронизывающую все гражданское общество. Круг причин, порождающих коррупцию, образует синдром, тесно переплетающийся с двумя другими, один из которых называется «неэффективность власти», а другой — «неэффективность экономики».

Актуальность борьбы с коррупцией обусловлена рядом обстоятельств:

— коррупция ведет к серьёзным нарушениям прав и свобод граждан;

— субъекты коррупционных преступлений, как правило, занимают высокое общественное положение;

— это явление приспосабливается к различным условиям, непрерывно видоизменяясь, совершенствуясь и приобретая изощренно-интеллектуальные способы совершения;

— огромный материальный и моральный ущерб причиняемый этим деянием;

— исключительная латентность коррупционных преступлений, отсутствие полных данных об этом явлении, еще меньше виновных лиц, предстающих перед судом, и лишь единицам из них назначается реальное уголовное наказание;

— коррупция имеет не только скрытый, но и согласительный характер совершения, она, как правило, не влечет за собой жалоб, так как виновные стороны получают взаимную выгоду от незаконной сделки;

— коррупционные действия обычно совершаются в сложных специфических и конфиденциальных видах государственной и муниципальной деятельности, где разобраться непрофессионалу трудно;

— коррупция серьезно дискредитирует аппарат власти, подрывает его авторитет;

— указанное явление быстро распространяется во властных структурах;

— по существу, все охраняемые законом общественные отношения могут стать объектом преступной деятельности коррумпированных должностных лиц.

Главным же из вышеизложенного перечня является то, что коррупция подрывает сами основы государства, поистине приобретая характер всеобъемлющего зла. Коррупция не только константна, но и сложнейшим образом законспирирована теми реальными властными наднациональными структурами, которые максимально используют многие взаимозависимые и многоуровневые общественные изменения в своих узкокорыстных интересах.

1.3 Эволюция российского законодательства о коррупции

«Известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела» писал в свое время Шарль Монтескье.

История развития общества показывает, что коррупция появилась, как только в государстве возник управленческий аппарат. Первое упоминание о «посуле» как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий в законодательстве Руси связано с Двинской уставной грамотой 1397−1398 гг.

В 1397 г. в Псковской Судной грамоте понятие «посула» употребляется в смысле взятки.

Дальнейшее ограничение незаконного вознаграждения принадлежит Ивану III в Судебнике 1497 г. Его внук — Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках. Взяточничество осуждалось и в Соборном уложения 1649 г., которое действовало более двух веков. В российских правовых документах коррупционное поведение лиц, состоявших на государственной службе, именовалось «лихоимством».

В основе преподношений чиновнику лежала «почесть» как форма добровольного приношения, существовавшая со времен Киевской Руси и призванная выразить уважение к тому, кто ее удостаивался. Этот обычай, существующий и поныне, есть не что иное, как видоизмененная практика подношений средневековой Руси.

В XVII в. происходит трансформация подношений в мздоимство («почесть» все более приобретала значение разрешенной взятки, законодательно не запрещенной в допетровской Руси).

Практика «кормления от дел» была частью государственной системы содержания чиновничества в XVII в. В отличие от «почести» и платы «за работу» «посул» был запрещен законом как взятка. Законодательство XIV-ХVI вв. запрещало «посулы», понимая под ними подношения, связанные с неправильным решением дела. Однако в XIV-ХVII вв. не регламентировались и даже не упоминались «почесть» и подношения «за работу», которые таким образом молчаливо разрешались.

В допетровской Руси местная власть — воеводы и их штат — казенного жалованья от московской власти не получала и устанавливала поборы на собственное содержание. Финансовые трудности государства не позволяли регулярно платить даже минимальное жалованье. Отсюда можно заключить, что государственная власть толкала чиновника на произвол и поборы. Лишь в XVIII в. институт «кормления» был признан пагубным.

Губернской реформой Петра I 1708 г. была организована государственная служба за жалованье.

В декабре 1714 г. Петр I принял Указ «О воспрещении взяток и посулов», в котором взяточничество квалифицировалось как преступление, подлежащее строжайшему наказанию.

Указ Петра I «О воспрещении взяток и посулов» был развит в законодательных актах правительств Екатерины II, Александра I, Александра III и других государей. Однако фактами коррупции, казнокрадства и взяточничества перенасыщены все последующие царствования вплоть до последнего императора.

Во второй половине XIX в. появились первые теоретические научные исследования коррупции, возникла социология чиновничества. Принципиально важен вывод исследователей о том, что подкуп административного лица стал устоявшейся традицией российского государственного быта. П. Берлин в 1910 г. отмечал, что взяточничество «неразрывно слилось и срослось со всем строем и укладом политической жизни»; он также отмечает, что «стремясь привязать к себе чиновничество крепкими узами… правительство сквозь пальцы смотрело на обогащение с помощью казнокрадства.

Определенные надежды на уничтожение коррупции как социального явления давала смена политического строя в результате Октябрьской революции. Известны высказывания главы Советского государства В. И. Ленина о необходимости искоренения взяточничества и строгого наказания виновных и других лиц, причастных к этому преступлению. Старые кадры несли в себе традиции, в том числе в сфере коррупции, а новые еще не были сформированы.

В 1918 г. Совет Народных Комиссаров принял Декрет «О взяточничестве», а в 1921 г. декрет «О борьбе со взяточничеством». Данные декреты явились хорошей базой для установления соответствующих норм Уголовного кодекса РСФСР. Вместе с тем губернские партийные организации брали взятки от крепких хозяйств в форме займов. Почти все губкомы РКП (б) были задействованы в данном процессе.

Было бы неверно считать, что при Сталине не было коррупции. Она просто приняла другие формы. Мелкое взяточничество продолжалось, как и раньше без всяких перемен. Но крупные чиновники, зная что они могут лишиться своего места и власти в любой момент, стали всё более относиться к своей службе как к источнику личного процветания, где по крайней мере, они могли пользоваться властью. Отсюда было и чинопочитание и властный тон с подчиненными и уважение силы, а не закона.

Именно при Сталине была вымуштрована советская циничная номенклатура. Её ценностями было не уважение к закону или уважение к службе, как это было типично для ментальности бюрократии Российской империи. Новая номенклатура понимала, что сидит у кормушки не за свой профессионализм, а за послушание хозяину. Использовать власть в целях личной наживы было вполне нормальным явлением. А для чего же тогда власть, если не для укрепления собственного положения. Когда и низы и верхи общества укрепились в таком понимании власти, она стала обреченной в исторической перспективе.

Вновь актуальной проблема коррупции стала перед советским государством на рубеже 60−70-х гг. ХХ в. — коррупция проникла в структуры КПСС, усилилась экономическая преступность.

Егор Гайдар отмечал, что «система получастной полyгосударственной экономики с мощным элементом бюрократического регулирования есть идеальный питательный бульон для бактерий коррупции».

В этот период и вплоть до середины 90-х годов XX века — широко распространены перепродажа дефицитных товаров (спекуляция) работниками торговли; взятки и иные злоупотребления должностных лиц, отвечающих за распределение потребительских благ. Особенно в период заката советской империи власть партократии, повисшая в воздухе, коррупция, поразившая все ветви госаппарата; в национальных республиках коррупция захватила всё: партаппарат, милицию, правосудие. Покупались должности, решение судов.

Коррупция в России превращается в социальный институт, элемент системы управления, тесно взаимосвязанный с другими социальными институтами.

Институционализация коррупции — превращение ее из разряда преступлений отдельных чиновников в массовое социальное явление, ставшее обыденным элементом социально-экономической системы государства.

Анализируя законодательство, направленное на противодействие коррупции начнем с международных конвенций.

Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (принята Советом Европы в Страсбурге, 27.01.1999).

Данная Конвенция подчеркивает основные проблемы наличия коррупции: коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает эффективное государственное управление, нарушает принципы равенства и социальной справедливости, ведет к искажению условий конкуренции, затрудняет экономическое развитие и угрожает стабильности демократических институтов, моральным устоям общества и определяет, что каждая сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы квалифицировать в качестве уголовных преступлений в соответствии с ее внутренним правом следующие виды коррупции:

— активный подкуп национальных государственных должностных лиц;

— пассивный подкуп национальных государственных должностных лиц;

— подкуп членов национальных государственных собраний;

— подкуп иностранных государственных должностных лиц;

— подкуп членов иностранных государственных собраний;

— активный подкуп в частном секторе;

— пассивный подкуп в частном секторе;

— подкуп должностных лиц международных организаций;

— подкуп членов международных парламентских собраний;

— подкуп судей и должностных лиц международных судов;

— использование служебного положения в корыстных целях;

— отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией;

— преступления, касающиеся операций со счетами.

Ратифицировав данную конвенцию, Россия встала на путь совершенствования международного сотрудничества в области противодействия коррупции, данный шаг помог в дальнейшей интеграции России в европейское правовое пространство.

Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции.

Данная Конвенция применяется в соответствии с ее положениями к предупреждению, расследованию и уголовному преследованию за коррупцию и к приостановлению операций (замораживанию), аресту, конфискации и возвращению доходов от преступлений, связанных с коррупцией. Конвенция отражает природу коррупции, предлагает разнообразные меры борьбы с ней, призывает усилить антикоррупционное сотрудничество на международном уровне. В документе акцентируется внимание на том, что коррупция подрывает развитие, ослабляет демократию, борьбу с организованной преступностью, терроризмом и другими угрозами всеобщей безопасности.

Федеральный закон «О противодействии коррупции».

Данный закон впервые в истории современной России дает легальное определение понятию «коррупция»:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица;

Статья 3 настоящего закона устанавливает основные принципы противодействия коррупции:

1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

2) законность;

3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;

6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;

7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Статьей 8 настоящего закона устанавливается обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе, обязательствах имущественного характера — это является одной из мер борьбы с коррупцией.

Данный закон устанавливает обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.

Законом устанавливается ответственность физических и юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений.

Одним из важных компонентов антикоррупционного законодательства Российской Федерации стал Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Его основной функцией является выявление и нейтрализация коррупционных рисков как в действующих, так и в разрабатываемых нормативных правовых актах.

В настоящее время проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов широко развернуто всеми органами государственной власти, в которых сформированы подразделения по проведению экспертизы издаваемых этими органами нормативных правовых актов на коррупциогенность. Положительным моментом этой деятельности, является подключение к этой работе общественных объединений, политических партий и отдельных граждан.

Меры ответственности за совершение коррупционных правонарушений установлены также и иными нормативными актами:

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность должностных лиц за совершение административных правонарушений предусмотренных ст. 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица» и 19.29. «Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего)».

Уголовный кодекс Российской Федерации — в нем законодатель разграничил публичные коррупционные преступления (преступления против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления — Глава 30) и непубличные коррупционные преступления (преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях — Глава 23), посчитав что последние скорее относятся к преступлениям в сфере экономики и при этом являются менее опасными.

Исходя из норм уголовного закона, мы можем дать следующее определение: «коррупционное преступление — это предусмотренное в Уголовном кодексе Российской Федерации общественно опасное деяние, которое непосредственно посягает на авторитет и законные интересы службы и выражается в противоправном получении государственным, муниципальным, либо служащим коммерческой или иной организации (в том числе, международной) каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот) либо в предоставлении последним таких преимуществ».

Из данного определения следует, что непременными признаками коррупционного преступления являются:

— непосредственное нанесение ущерба авторитету публичной службы (государственной службы, службы в органах местного самоуправления, непосредственному исполнению функций органов государственной власти), а также непубличной службы (службы в коммерческих и иных организациях). Опосредованно такой ущерб могут причинять любые преступления;

— незаконный (противоправный) характер получаемых государственным (муниципальным) служащим или иным публичным служащим, либо служащим коммерческой или иной организации преимуществ (имущества, услуг или льгот);

— использование виновным своего служебного положения вопреки интересам службы;

— наличие у совершившего коррупционное преступление, признаков лица, принадлежащего к одной из категорий, указанных в примечаниях к ст. 285 и ст. 201 УК РФ, за исключением: активного подкупа участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов и пассивного подкупа спортсменов (ст. 184 УК РФ); дачи взятки должностному лицу (ст. 291 УК РФ), активного коммерческого подкупа (ч.1 или 2 ст. 204 УК РФ); провокации взятки или коммерческого подкупа с целью шантажа (ст.304); подкупа свидетелей, потерпевших, экспертов и переводчиков (ч.1 ст. 309 УК), которые наказываются вне зависимости от наличия у виновного служебного статуса;

— наличие у виновного умысла на совершение действий (акта бездействия), объективно причиняющих ущерб интересам публичной или непубличной службы;

— наличие у виновного корыстной или иной личной заинтересованности (последняя может носить и неимущественный характер).

В рамках нашего исследования остановимся еще на одном нормативном акте — Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». Данный закон устанавливает права, обязанности, ответственность должностных лиц муниципальных органов, виды дисциплинарной ответственности, к которым они могут привлекаться.

Статья 14.1. Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе:

Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, муниципального образования.

Под личной заинтересованностью муниципального служащего понимается возможность пролучения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно длямуниципального служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте 5 части 1 статьи 13 настоящего Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

Закон Красноярского края «О противодействии коррупции в Красноярском крае».

В соответствии со ст. 5 данного закона, участие органов местного самоуправления в противодействии коррупции определяется в следующем:

Органы местного самоуправления участвуют в реализации мер по противодействию коррупции в соответствии с полномочиями, установленными федеральным законодательством и законодательством Красноярского края.

Органы местного самоуправления могут принимать целевые программы по профилактике и противодействию коррупции, проводить антикоррупционную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов, проводить антикоррупционный мониторинг, участвовать в формировании в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, организовывать информирование граждан о фактах коррупции и о мероприятиях по противодействию коррупции, создавать совещательные органы по противодействию коррупции.

Решением Красноярского городского Совета «О мерах по противодействию коррупции в городе Красноярске», принятого 22.12.2009 № 8−144, утверждена муниципальная антикоррупционная программа, создан совет при главе города по противодействию коррупции, положено начало антикоррупционному мониторингу и антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов города.

Распоряжением администрации города красноярска от 25.11.2010 № 168-р утверждено «Положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации города Красноярска и урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе». Данным распоряжение регламентируется порядок работы комиссии, порядок обращения в нее муниципального служащего при возникновении конфликта интересов, процедурный порядок офрмления выявленных фактов коррупции.

Данный перечень нормативно-правовых актов, направленных на противодействие коррупции в Российской Федерации, Красноярском крае. Городе Красноярске не является исчерпывающим, рассмотрены лишь специальные акты, необходимые для освещения темы настоящего исследования.

Подводя итог рассмотренным в данной главе вопросам можно сделать следующие выводы:

коррупцию следует понимать как подмену интересов, как предательство общественного интереса в угоду частному. Данное понимание коррупции является одним из наиболее адекватных целям антикоррупционной политики. Оно объединяет в себе признание неизбежности коррупции, что позволяет ставить достижимые цели, и максимально точную диагностику причин коррупции, позволяющую применять наиболее действенные инструменты противодействия коррупции.

коррупция затрагивает весь спектр властно-распорядительных полномочий. Системное понимание проблемы коррупции позволяет понимать ее как совокупность всех коррупционных проявлений;

коррупцию во власти целесообразно понимать как процесс, при котором имеет место прямое использование должностными лицами прав, связанных с должностью, в целях личного обогащения;

коррупция в России вошла в стадию формирования коррупционных сетей — организованных групп, созданных для совместного извлечения дохода из коррупционной деятельности;

любая коррупционная сеть включает три составляющих: коммерческую или финансовую структуру, которая реализует полученные выгоды и льготы и превращает их в деньги; группу чиновников, обеспечивающую прикрытие при принятии решений; группу защиты коррупционных сетей, которую осуществляют должностные лица правоохранительных органов;

в мировой науке принято отмечать множественность причин коррупции и среди них — низкие заработные платы государственных, муниципальных служащих и одновременно их высокие властные полномочия. Указанная составляющая — детерминанта в подрыве основ управления государством, разлагающая госаппарат изнутри.

Итак, в настоящее время к нормативно-правовым источникам, противостоящим коррупции в Российской Федерации следует отнести: Конституцию РФ, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции, Федеральный закон РФ «О противодействии коррупции», Федеральный закон РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», Закон Красноярского края «О противодействии коррупции в Красноярском крае», Решение Горсовета города Красноярска «О мерах по противодействию коррупции в городе Красноярске», распоряжение администрации города Красноярска «Об утверждении Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации города Красноярска и урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе» и комплекс других нормативно-правовых актов.

ГЛАВА 2. ФАКТОРЫ РАСПРОСТРАНЕНИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1 Социально-психологические условия коррупции, как путь к должностному преступлению

На масштабность коррупции большое влияние оказывает морально-психологическая атмосфера, царящая в обществе. Значительная часть муниципальных служащих рано или поздно сталкиваются с обстоятельствами, в которых им предстоит сделать выбор: принимать или не принимать коррупционное решение. К принятию противоправного решения их могут подталкивать следующие социально-психологические факторы:

1. Информационная среда, формирующая снисходительное отношение к коррупции. Честный государственный служащий, который каждый день слышит и читает, что известные политики и высшие должностные лица используют свои публичные возможности для личного обогащения, что «У нас берут все!», может начать воспринимать себя белой вороной, неудачником, которому даже взяток никто не предлагает. В этой атмосфере он не видит сдерживающих факторов для своего личного обогащения. Ему остается только дождаться удобного случая для своей «реабилитации» .

2. Ощущение политической и экономической нестабильности подталкивает чиновника идти на риск и обменивать свой властный капитал на капитал экономический.

3. Несоответствие заработной платы сложности и ответственности выполняемого служащим труда, неэффективная система социальных гарантий.

4. Несправедливость при продвижении по служебной лестнице.

5. Слабость системы контроля, не обеспечивающего неотвратимости наказания за совершенные проступки.

Важная особенность социально-психологического климата в обществе, способствующая процветанию коррупции, — двойной моральный стандарт. С одной стороны, коррупция, особенно верхушечная, считается общественно-неприемлемой. Это всячески поддерживается и обыденной моралью, и прессой, и политической практикой, эксплуатирующей актикоррупционную тематику.

С другой стороны, коррупция, особенно низовая, является принимаемой «по умолчанию» частью быта. Продолжают существовать зоны, почти закрытые для действий правоохранительных органов, борющихся с коррупцией. Обвинения в коррупции стали настольно обыденными и расхожими, что грань между нормой и отклонением стирается.

Чиновник может стать коррупционером не только после принятия критического решения, но и в результате плавного перехода от действий «пограничного» характера к преступным. Это облегчается тогда, когда не налажены четкие технологии управления, принятия решений, когда размыты полномочия и сферы ведения. В переходные периоды плавное вхождение в коррупцию облегчается также следованием устаревшим, но еще действующим традициям, культурным стереотипам.

Например, в прежней системе существовал особый вид ценных бумаг — документы, снабженные разными визами, резолюциями и «уголками» с грифами от Политбюро до сельсовета. Они допускали неформализованную конвертацию властного капитала в экономический. Эта практика сохранялась во всех ветвях и уровнях власти и с огромным трудом изживается сейчас.

Подобные эффекты вызываются также одновременным существованием старых и новых стереотипов административного поведения. Советская система позволяла легально конвертировать власть в личный комфорт и нелегально — в личный капитал. Но она категорически запрещала обратный путь конвертации. Исключения были, но считались неприемлемыми и время от времени карались. Можно было получить теневое влияние, но нельзя было легально за деньги получить легальную власть.

Устоявшиеся «демократические» традиции допускают конвертировать экономический капитал во властный, например, через механизм выборов, но в своих развитых формах препятствует конвертации властного капитала в экономический.

Специфика данного периода — смещение традиционных и культурных ценностей, свобода практически беспрепятственной конвертации одних форм капитала в другие. В результате должностные лица рассматривают свою службу как продолжение рынка, а демократию трактуют как свободу преобразования нормального рынка в рынок коррупционных услуг.

Морально-психологическая атмосфера в обществе серьезно влияет на уровень коррупции. Большинство чиновников рано или поздно сталкивается с обстоятельствами, в которых они впервые должны делать выбор: принимать или не принимать коррупционное решение. Появление этих обстоятельств зависит как от обсуждавшихся выше проблем и условий, порождающих коррупцию, так и от социально-психологических факторов. Поняв их природу, легче определить, что надо делать для борьбы с коррупцией.

Среди наиболее распространенных мотивов — компенсация за ощущаемый чиновником ущерб, связанный с прохождением службы. К потере нравственного иммунитета подталкивает:

1. упоминавшееся выше ощущение нестабильности;

2. низкая зарплата, не соответствующая квалификации и ответственности работы;

3. несправедливость при продвижении по службе;

4. хамство или некомпетентность начальника.

Бороться с этим можно, соответствующим образом реформируя систему муниципальной службы.

Должностная коррупционная преступность во многом предопределяется общими для всей преступности страны криминогенными социально-экономическими, политическими, социально-психологическими и другими факторами. К их числу относятся общие негативные последствия реформирования страны (кризис и нестабильность развития экономики, существование ее «теневой» составляющей, «дикого» рынка, криминального бизнеса, неразвитость форм правового регулирования рыночных отношений, падение нравственности, снижение уровня правосознания населения и т. п.). В то же время для анализируемой преступности присущи и особенно значимы специфические причины и условия ее существования и развития, связанные преимущественно с государственной, муниципальной и иной службой. Среди этих факторов следует выделить те из них, которые связаны с особенностями и условиями муниципальной службы; с характеристикой самих служащих; с состоянием социального контроля за их служебной деятельностью.

Выделяя муниципальную службу в качестве продуцирующего должностную и коррупционную преступность фактора, особое внимание необходимо обратить на:

условия службы;

существующий тип управления;

социально-психологическую обстановку в коллективе.

Существующие в настоящее время условия службы большинства чиновников, размер оплаты их труда, не позволяющий достойно жить им и их семьям, к сожалению, зачастую влияют на формирование корыстной мотивации служащих, провоцируют их на совершение преступлений. Наличие во многих учреждениях ситуативного, а не нормативного типа управления, позволяющего служащим решать многие вопросы по своему усмотрению, а также распространенность не уведомительного, а разрешительного порядка решения физическими и юридическими лицами тех или иных своих проблем способствуют практической реализации чиновниками их корыстной мотивации.

На должностную и коррупционную преступность серьезно влияет и существующая в учреждениях социально-психологическая обстановка, признание коррупции в среде служащих нормальным явлением. Большое значение в системе детерминант должностной и коррупционной преступности имеют негативные личностные характеристики самих государственных и иных служащих, особенно учитывая колоссальный рост в стране их количества.

К числу этих характеристик относятся такие черты, как антиобщественная установка, корысть, зависть, карьеризм, готовность принести в жертву материальной выгоде закон, нормы морали, профессиональную честь.

На формирование и проявление этих черт личности служащих существенное влияние оказывают: изначальная настроенность служащих на использование своей работы в личных корыстных интересах; наличие в их среде лиц с высоким уровнем материального благосостояния, достигнутого за счет криминальной деятельности; некоторое снижение уже достигнутого ранее уровня материальной обеспеченности личности и желание поднять его с помощью совершения преступлений; ориентированность на высокие стандарты жизни, достигнутые сослуживцами; наличие дорогостоящих привычек и интересов; желание возместить понесенные ранее расходы на получение образования, устройство на работу, а также включиться в общий процесс коррупции.

Одним из существенных условий, способствующих совершению должностных и коррупционных преступлений, являются недостатки организационно-распорядительного характера и социального контроля. К ним относятся: недостатки планирования, нарушение дисциплины; недостатки в организации служебной деятельности (распределение обязанностей, передача полномочий, чрезмерная загрузка); недостатки в подборе и расстановке кадров (прием на работу лиц по признаку семейственности); недостатки учета и контроля; недостатки в работе контролирующих органов, отсутствие контроля за расходами должностных лиц, служащих.

Существование недостатков социального контроля — результат крупных просчетов управления в органах местной власти, в формировании организационно-правовых основ функционирования муниципальной службы, в распространении психологии вседозволенности и допустимости использования любых средств обеспечения личного благополучия муниципальных служащих. В результате ослаблена работа правоохранительных органов, их борьба с должностной, коррупционной преступностью. Привлечение к ответственности, как следствие, невысокого ранга взяточников, а не лиц, занимающих в органах местного самоуправления высокие должности или имеющих высокопоставленных покровителей. Поэтому в новом Уголовном Кодексе преступные деяния, совершённые должностными лицами отнесены к главе № 30 и названы вместо «Должностных преступлений» «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления».

Эту группу преступлений можно определить как общественно опасные деяния (действия или бездействие), которые совершаются представителями власти и должностными лицами, благодаря занимаемому ими служебному положению и вопреки интересам службы, и причиняют существенный вред нормальной деятельности органов государственной власти, интересам государственной службы или службы в органах местного самоуправления либо содержат реальную угрозу причинения такого вреда. Эти преступления отличаются от других преступных посягательств специальными признаками:

1. они совершаются специальными субъектами (должностными лицами или лицами, занимающими государственные должности);

2. их совершение возможно лишь благодаря занимаемому служебному положению лиц с использованием служебных полномочий;

3. нарушают нормальную деятельность органов власти и управления.

Сущность рассматриваемых преступлений заключается в совершении должностным лицом, вопреки интересам службы, противоправных действий (бездействия) с использованием своего служебного положения, причиняющих существенный вред государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам граждан.

Криминалистическую характеристику должностных преступлений образуют такие элементы, как способы и мотивы их совершения, обстоятельства, способствующие им, а также связь должностных преступлений с другими преступными деяниями.

Способы совершения должностных преступлений в муниципальных органах власти многообразны. Практика показывает, что в случаях, когда преступление совершается путем активных заведомо противоправных действий, нарушающих обязательные для исполнения правила, инструкции, положения, используются различные способы. К ним можно отнести следующие: