Историко-правовой анализ становления и развития института лицензирования в Республике Беларусь

Историко-правовой анализ становления и развития института лицензирования в республике Беларусь

Правовые институты государственного регулирования экономических отношений, сходные с лицензированием, возникали в разные времена и в различных странах. Так, в средневековой Англии существовали профессиональные гильдии, «которые использовались для защиты от незаконной коммерческой практики и ограничения конкуренции». Там же в XVI веке был принят закон, «ограничивающий деятельность развозных торговцев в выборе вида и места деятельности». Во Франции в XVIII веке во время объявленной Наполеоном континентальной блокады Англии всем французским купцам предписывалось прекратить торговлю с Англией. «Исключение составляли купцы, которые покупали в английских колониях товары, необходимые Франции для войны. Этим купцам выдавались разрешения, называемые лицензиями» .

Лицензирование в современном понимании этого слова возникло в США в начале ХIХ века. В 1819 году в штате Алабама было введено лицензирование адвокатской деятельности, в 1823 — медицинской. С этого времени в США начинается бурное развитие данного института, который доказал свою эффективность при государственном регулировании экономики. В настоящее время в США по разным оценкам лицензированию подлежат от 800 до 4000 видов деятельности. Правда, в отличие от нашего понимания лицензирования в США лицензированию подлежат в основном профессии конкретных лиц.

Как видим, впервые понятие «лицензия» было введено во Франции в период континентальной блокады Англии. В процессе истории данное понятие претерпело некоторые изменения, и в настоящее время под ним понимается специальное разрешение, выдаваемое государством субъекту хозяйствования, на занятие конкретным видом деятельности.

лицензирование беларусь институт Историко-правовой анализ становления и развития института лицензирования, как представляется, целесообразно разделить на четыре периода: дореволюционный (в период вхождения территории Беларуси в состав Российской империи), переходный, советский и современный.

Что касается первого периода, то среди ученых имеются различные точки зрения относительно времени возникновения института лицензирования в России. А. В. Шестаков полагает, что институт лицензирования в России возник во времена континентальной блокады Англии в период присоединения к ней Российской империи. Обоснованность его позиции заключается в том, что лицензированию подлежала внешнеэкономическая деятельность российских купцов, которым по аналогии с французскими выдавались разрешения на торговлю с английскими колониями, называемые «льготными письмами» [11, с.26−27]. Данная точка зрения имеет право на существование, поскольку в данный период времени разрешения выдавались на определенный вид деятельности (внешняя торговля), к купцам предъявлялся ряд требований и условий (разрешалось закупать только те товары, которые были необходимы для ведения войны), были введены определенные меры ответственности за нарушение этих требований и условий. Однако целью данной меры было не развитие экономики страны или обеспечение общественной безопасности или общественного порядка, а ослабление другого государства, к тому же данная мера вводилась на определенный период времени и была отменена с момента снятия континентальной блокады.

Иная точка зрения представлена в работах А. В. Гущина [11, с. 48, 49] и О. С. Соболь. Авторы связывают возникновение института лицензирования с налоговой реформой графа С. Ю. Витте и принятием в 1898 году «Положения о государственном промысловом налоге». Они с различными оговорками единодушны в том, что возникновение лицензирования в России связано с введением промыслового налога, которому подлежали «во-первых, торговые предприятия (в том числе кредитные и страховые); во-вторых, промышленные предприятия (в том числе фабрично-заводские, ремесленные, горные и перевозочные); в-третьих, личные промысловые занятия» [14, с. 20]. После уплаты этого налога плательщику выдавалось патентное свидетельство на право занятия определенным видом деятельности. Как отмечает О. С. Соболь, «следует особо подчеркнуть, что закон содержал перечень видов деятельности, занятие которыми не требовало получения соответствующего свидетельства и уплаты сбора». Здесь следует обратить внимание на то, что от промыслового налога освобождалась лишь часть предприятий, к которым относились «казенные кабинетские ведомства учреждения императрицы Марии, духовного ведомства, городские и сословные предприятия, организуемые с благотворительными и просветительскими целями; мелкие сельскохозяйственные предприятия, подходящие под определенные законом условия». Как видно, от уплаты освобождались не конкретные виды деятельности, а определенные предприятия и учреждения независимо от того, какой деятельностью они занимались. Закон не содержал перечня видов деятельности, в отношении которых был предусмотрен разрешительный порядок их осуществления. Целью введения данного налога было пополнение казны, в то время как основными целями лицензирования являются обеспечение общественной безопасности или общественного порядка, защита нравственности и здоровья населения. Как представляется, данный налог целесообразнее отнести не к лицензированию, а к плате за регистрацию предприятия.

Несмотря на разнообразие точек зрения по вопросу зарождения лицензирования в России, исследователи необоснованно обходят своим вниманием введение в 1893 году винной монополии и издание «Положения о казенной продаже питей». Согласно этому положению «винокурение, пивоварение, производство портера и браги предоставлялось по-прежнему частным заводам. Однако развитие производства ставилось в зависимость от разрешения администрации. Исключительным правом казны стала продажа спирта, вина и водочных изделий для местного потребления. Продажа этих продуктов производилась из принадлежащих казне заведений, а также из заведений, которые содержались частными лицами, но с разрешения казны» .

Несомненно, целью введения винной государственной монополии было стремление государства взять в свои руки этот высокодоходный сектор экономики, однако основная цель — борьба с пьянством. Как пишет А. В. Шишов: «император Александр III и Кабинет министров были озабочены тем, что „народ спивается“. И что здесь надо ставить какие-то законодательные преграды». На заседаниях Государственного совета 5 и 7 мая 1893 года граф С. Ю. Витте отмечал: «свобода кабацкого промысла несовместима со значением в государственном и народном хозяйстве вина, составляющего предмет сего промысла. Интересы фиска и народного здравия требуют правильного развития потребления вина и уничтожения злоупотреблений в потреблении этого продукта» .

Таким образом, завершая рассмотрение первого периода становления и развития института лицензирования в Республике Беларусь, необходимо отметить, что среди ученых не существует однозначного мнения по поводу времени возникновения данного института в России. По нашему мнению, временем возникновения института лицензирования в России следует считать 1893 год, так как именно винная монополия наиболее полно соответствует лицензированию в современном понимании этого слова по следующим признакам: цель введения — защита нравственности, здоровья населения, общественного порядка и безопасности; наличие определенных требований и условий осуществления деятельности, контроля за соблюдением этих требований и условий, разрешительного порядка осуществления определенного вида деятельности. Такое положение дел просуществовало вплоть до февраля 1917 года.

Второй период становления и развития института лицензирования в Республике Беларусь можно охарактеризовать как переходный. Это связано с тем, что после Октябрьской революции и национализации практически всей промышленности вопрос о лицензировании стал неактуален. Однако, несмотря на стремление молодого Советского государства взять всю экономику в свои руки, самостоятельно регулировать все экономические процессы оно было не в состоянии. С 1922 года в стране начинается новая экономическая политика (НЭП). В этот период государство было вынуждено прибегнуть к помощи предприятий с негосударственной формой собственности (в основном это были акционерные общества и различные товарищества). Однако государственное регулирование их деятельности сводилось к чисто экономическим методам: регулированию закупок продукции и кредитованию. В данный период институт лицензирования не получил своего дальнейшего развития, поскольку за такой короткий период существования НЭПа невозможно было сформировать все наиболее эффективные методы управления рыночными экономическими отношениями при отсутствии законодательного опыта. После свертывания НЭПа в 1928 году вся хозяйственная деятельность в стране вновь оказалась в руках государства.

Что касается третьего периода становления и развития лицензирования в Республике Беларусь, то в условиях тоталитарного государства, каковым являлся Советский Союз, когда вся экономическая деятельность находилась в руках государства, существовал запрет на занятие предпринимательской деятельностью, данный правовой институт попросту не был востребован. Существовало так называемое лицензирование внешнеэкономической деятельности предприятий, однако лицензированием это можно назвать с большой натяжкой. Данное утверждение основано на том, что целью лицензирования является защита национальной безопасности, общественного порядка, прав и свобод, нравственности, здоровья населения, окружающей среды при осуществлении отдельных видов деятельности в административно-политической, социально-культурной и экономической сферах. Другими словами, законодатель определяет потенциально опасные виды деятельности и устанавливает особый порядок их осуществления. Что же касается лицензирования внешнеэкономической деятельности предприятий в Советском Союзе, то здесь преследовались совершенно другие цели, а именно — контроль со стороны государства за поступлением иностранной валюты в страну.

После распада Советского Союза и последовавшей после этого либерализации всех общественных отношений начинается новый период становления и развития института лицензирования в Республике Беларусь. В этот период возникла необходимость поиска новых подходов к процессу государственного регулирования экономики. Именно с этого момента начинается развитие в Республике Беларусь лицензирования как такового.

Первым шагом к формированию института лицензирования в Республике Беларусь стало издание «Временного положения о порядке выдачи субъектам хозяйствования специальных разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности» (далее — Положение), утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16 октября 1991 г. № 386. С изданием этого Положения была предпринята первая попытка систематизировать общественные отношения в области лицензирования. Данное Положение определяло порядок выдачи и отмены субъектам хозяйствования специальных разрешений (лицензий) на осуществление видов деятельности, которые могут наносить вред интересам Республики Беларусь, природной среде или угрожать здоровью людей.

Положение определяло порядок продления лицензий, проведения экспертиз, ответственность за нарушение порядка осуществления лицензируемой деятельности, взимание платы за выдачу и продление лицензии. Оно содержало также перечень видов деятельности, на осуществление которых требовалось специальное разрешение (лицензия), и органов, выдающих эти разрешения (лицензии). Согласно перечню лицензированию подлежало семьдесят семь видов деятельности, лицензирование осуществляли двадцать пять различных органов государственного управления.

Несмотря на все положительные моменты, Положение содержало ряд существенных недостатков:

1) отсутствовало определение ряда ключевых понятий (лицензирование, лицензия, лицензиат, лицензиар и т. д.). Данные определения содержались в различных нормативных актах, регулировавших лицензирование конкретных видов деятельности;

2) разработка положений о лицензировании отдельных видов деятельности отдавалась на усмотрение органам государственного управления, осуществлявшим лицензирование, а также Совету Министров Республики Беларусь, что позволяло этим органам по-разному трактовать данное Положение. Например, в постановлении Министерства спорта и туризма Республики Беларусь от 28 июня 2000 г. № 7 «Об утверждении Положения о лицензировании туристской деятельности» было определено, что «срок, на который приостанавливается действие лицензии, включается в общий срок ее действия и не может превышать трех месяцев» [2], а Положение о порядке лицензирования деятельности управляющего в производстве по делу об экономической несостоятельности (банкротстве), утвержденное постановлением Министерства экономики Республики Беларусь от 16 января 2002 г. № 10, вообще не содержало сроков приостановления действия лицензии. Этим же постановлением определялось несколько категорий лицензий на занятие деятельностью управляющего в производстве по делу об экономической несостоятельности (банкротстве) [3];

3) Положение определяло порядок взимания платы за выдачу и продление лицензий, причем плата взималась дифференцированно, в зависимости от статуса соискателя лицензии. Так, за выдачу лицензии субъектам хозяйствования, осуществляющим свою деятельность с образованием юридического лица, взималась плата в размере пятнадцати базовых величин, а за продление лицензии — в размере семи базовых величин, за выдачу лицензии предпринимателям, осуществляющим свою деятельность без образования юридического лица, — в размере двух базовых величин, а за продление лицензии — в размере одной базовой величины.

За выдачу лицензий на отдельные виды деятельности Советом Министров Республики Беларусь могли быть установлены и иные размеры платы.

На практике это приводило к тому, что Положение о плате за выдачу лицензии практически не соблюдалось. Так, за выдачу разовой лицензии и регистрацию контракта на экспорт специфических товаров (работ, услуг) взималась плата в размере 0,5 процента от цены сделки, но не менее 20 базовых величин; выдачу генеральной лицензии на экспорт специфических товаров (работ, услуг) — в размере 1 процента от контрактной цены, но не менее 40 минимальных заработных плат; внесение изменений в ранее выданную лицензию на экспорт специфических товаров (работ, услуг) — в размере 10 минимальных заработных плат; выдачу дубликата лицензии на экспорт (импорт) специфических товаров (работ, услуг) — в размере 10 минимальных заработных плат; продление срока действия лицензии на экспорт (импорт) специфических товаров (работ, услуг) — в размере 10 минимальных заработных плат.

Плата за лицензирование охранной деятельности взималась с юридического лица в размере, исчисленном объединением «Охрана» на основании коэффициентов трудоемкости выполненных работ (оказанных услуг), с учетом размеров оплаты труда работников объединения «Охрана» и понесенных объединением «Охрана» материальных и денежных затрат.

За выдачу субъектам хозяйствования, включая предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица, лицензии на оптовую торговлю алкогольными и табачными изделиями взималась плата в размере 100 минимальных заработных плат, а за продление лицензии — 50 минимальных заработных плат.

Кроме того, в Положении предусматривалась возможность освобождения от платы за выдачу лицензии. Освобождение от платы или установление иных ее размеров за выдачу (продление) лицензии могло производиться по решению Совета Министров Республики Беларусь (в отношении субъектов хозяйствования, плата за выдачу лицензий которым зачисляется в республиканский бюджет). Исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов по лицензируемым ими видам деятельности могли освобождать от платы за выдачу лицензии или уменьшать ее размеры, кроме лицензии на оптовую торговлю алкогольными и табачными изделиями. На практике это могло приводить к различным злоупотреблениям со стороны должностных лиц государственных органов, занимавшихся лицензированием;

4) отсутствовал общегосударственный реестр лицензий. Сведения о лицензиях и лицензиатах заносились в специальные реестры органов государственного управления, осуществлявших лицензирование.

21 августа 1995 г. было принято постановление Кабинета Министров Республики Беларусь № 456 «О перечне видов деятельности, на осуществление которых требуется специальное разрешение (лицензия), и органов, выдающих эти разрешения (лицензии)». Данным постановлением был существенно расширен перечень лицензируемых видов деятельности (120) и органов, осуществляющих лицензирование (59).

Важным шагом к дальнейшей систематизации общественных отношений в области лицензирования в Республике Беларусь стало издание Положения «О лицензировании отдельных видов деятельности», утвержденного Декретом Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003 г. № 17, которое действует до настоящего времени.

По сравнению с Положением 1991 года Положение 2003 года содержит ряд прогрессивных моментов: впервые на законодательном уровне сформулированы ключевые понятия (лицензирование, лицензия, лицензионные требования и условия, реестр лицензий, соискатель лицензии), определены субъекты лицензионных отношений. Разработка положений о лицензировании отдельных видов деятельности возложена на Совет Министров Республики Беларусь, что обеспечивает единство всех нормативных документов в сфере лицензирования. Также более детально разработан порядок выдачи и продления лицензий, приостановления действия и аннулирования лицензий, прекращения их действия, ответственность за нарушения лицензиатами лицензионных требований и условий осуществления их деятельности. Положение 2003 года существенно сократило перечень лицензируемых видов деятельности (48) и органов, осуществляющих лицензирование (28). Несмотря на это, институт лицензирования в Республике Беларусь нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.

На основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

целями лицензирования являются защита национальной безопасности, общественного порядка, прав и свобод, нравственности, здоровья населения, окружающей среды при осуществлении отдельных видов деятельности в административно-политической, социально-культурной и экономической сферах;

среди ученых нет единой точки зрения по вопросу возникновения института лицензирования в Российской империи (в период вхождения в ее состав территорий современной Беларуси). Это связано с тем, что лицензирование как таковое в странах бывшего СССР начало развиваться только с начала 90-х годов ХХ века. Административно-правовые механизмы регулирования экономических отношений, сходные с лицензированием в дореволюционной России, возникали неоднократно в различные периоды ее истории, что обусловило существование различных точек зрения по вопросу возникновения института лицензирования в Российской империи;

представляется, что на территории Республики Беларусь механизм регулирования экономических отношений, сходный с лицензированием, возник в период ее вхождения в состав Российской империи в 1893 году после введения государственной винной монополии. Данный вывод основан на том, что именно винная монополия наиболее полно соответствует лицензированию в современном понимании этого слова по следующим признакам: цель введения — защита нравственности, здоровья населения, общественного порядка и безопасности; наличие определенных требований и условий осуществления деятельности, контроля за соблюдением этих требований и условий, разрешительного порядка осуществления определенного вида деятельности;

понятие «лицензия» возникло во Франции в ХVIII веке в период континентальной блокады Англии;

институт лицензирования в современном понимании этого слова возник в США в 1819 году как разрешительный порядок осуществления определенной профессиональной деятельности;

в Советском Союзе института лицензирования не существовало, так как в условиях тоталитарного государства, каким являлся Советский Союз, когда вся экономическая деятельность находилась в руках государства и существовал запрет на осуществление предпринимательской деятельности, данный правовой институт не был востребован;

лицензирование в Республике Беларусь как правовой институт начало существовать сравнительно недавно. В настоящее время продолжается его развитие. Общественные отношения в данной сфере регулируются декретами и указами Президента Республики Беларусь, а также различными нормативными актами Совета Министров Республики Беларусь. Необходимо и далее совершенствовать законодательство о лицензировании в целях наиболее эффективного воздействия на экономические отношения в Республике Беларусь;

в связи с формированием в Республике Беларусь в последние десятилетия рыночных отношений определение места и роли государства в их регулировании является как никогда актуальным. Взятый государством курс на либерализацию экономики предполагает предоставление большой свободы субъектам экономических отношений в выборе видов деятельности. И в этой связи важнейшей задачей государства является осуществление определенного воздействия на субъекты хозяйствования в целях обеспечения национальной безопасности, общественного порядка, защиты прав и свобод, нравственности, здоровья населения, охраны окружающей среды, интересов личности, общества и государства. Наиболее эффективным инструментом такого воздействия является институт лицензирования.

1. О лицензировании отдельных видов деятельности: Декрет Президента Респ. Беларусь, 14 июля 2003 г., № 17: с изм. и доп.: текст по состоянию на 26 нояб. 2007 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2003. — № 79. — 1/4779.

2. Об утверждении Положения о лицензировании туристской деятельности: постановление Мин-ва спорта и туризма Респ. Беларусь, 28 июня 2000 г., № 7 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2000. — № 64. — 8/3681 (утратило силу: постановление Мин-ва спорта и туризма Респ. Беларусь, 8 янв. 2004 г., № 1 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2004. — № 19. — 8/10 465).

3. Об утверждении Положения о порядке лицензирования деятельности управляющего в производстве по делу об экономической несостоятельности (банкротстве): постановление Мин-ва экономики Респ. Беларусь, 16 янв. 2002 г., № 10 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2002. — № 48. — 5/5921 (утратило силу: постановление Мин-ва экономики Респ. Беларусь, 27 окт. 2003 г., № 207 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2003. — № 123. — 8/10 153).

4. О порядке выдачи субъектам хозяйствования специальных разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности и государственной регистрации предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 16 окт. 1991 г., № 386 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2001. — 5/8603 (утратило силу: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 20 окт. 2003 г., № 1389 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2003. — № 128. — 5/13 369).

5. О совершенствовании государственного контроля за перемещением через таможенную границу Республики Беларусь специфических товаров (работ, услуг): постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 10 янв. 1998 г., № 27 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2001. — 5/6574 (утратило силу: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 4 февр. 2003 г., № 133 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2003. — № 17. — 5/11 913).

6. Об утверждении положения о лицензировании охранной деятельности в Республике Беларусь: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 19 февр. 1999 г., № 262 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 1999. — № 17. — 5/322 (утратило силу: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 20 окт. 2003 г., № 1389 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2003. — № 128. — 5/13 369).

7. О некоторых вопросах лицензирования деятельности по оптовой торговле алкогольными и табачными изделиями: постановление Кабинета Министров Респ. Беларусь, 17 июля 1995 г., № 376 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2001. — 5/8335 (утратило силу: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 26 нояб. 1999 г., № 1845 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 1999. — № 94. — 5/2133).

8. О перечне видов деятельности, на осуществление которых требуется специальное разрешение (лицензия), и органов, выдающих эти разрешения (лицензии): постановление Кабинета Министров Респ. Беларусь, 21 авг. 1995 г., № 456 // Собр. Указов Президента и постановлений Кабинета Министров Респ. Беларусь. — 1995. — № 24 (утратило силу: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 20 окт. 2003 г., № 1389 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2003. — № 128. — 5/13 369).

9. Мельничук, Г. В. Лицензирование как форма государственного регулирования предпринимательской деятельности в России и США: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14/Г.В. Мельничук. — М., 2007. — 224 л.

10. Соболь, О. С. Лицензирование предпринимательской деятельности: автореф. дис. … канд. юрид. наук / О. С. Соболь. — М., 2004. — 30 с.

11. Шестаков, А. В. Лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности / А. В. Шестаков. — М.: Дашков и К, 2000. — 139 с.

12. Гущин, А. В. Лицензирование в Российской Федерации: правовые и организационные основы / А. В. Гущин. — М.: Дашков и К, 2004. — 164 с.

13. Шишов, А. В. Витте: досье без ретуши / А. В. Шишов. — М.: ВЕЧЕ, 2004. — 423 с.

14. Собрание сочинений и документальных материалов С. Ю. Витте: в 5 т. / редкол.: Л. И. Абалкин [и др.]. — М.: Наука, 2003. — Т.2: Налоги, бюджет и государственный долг России. — 653 с.