Теоретические основы системы государственного и муниципального управления

• 1. Потребность в теории государственного управления. Современная система государственного управления переживает глубокий кризис, симптомы которого выражаются в ее неспособности эффективно решать масштабные проблемы, вызванные глобальными угрозами и рисками. При этом национальное государство и в XXI в. по-прежнему остается самым универсальным механизмом организации и регуляции совместной деятельности людей, важнейшим фактором социального прогресса. Государство призвано выражать общезначимые потребности своих граждан, согласовывая нарастающее многообразие интересов индивидов, групп, социальных общностей (этносов, наций). Свои функции государство осуществляет через систему административно-государственного управления — властный механизм реализации общественных запросов. Кризис публичного управления прежде всего связан с кризисом концепции и методологии административного государства, уже неспособных сформулировать стратегию успешного функционирования системы государственного администрирования в качественно новых условиях постмодерна. Теория государственного управления, призванная распознавать новую реальность и конструировать модели государственного управления, сама нуждается в переосмыслении и инвентаризации своего теоретического арсенала и инструментария.
• 2. Предметное поле теории государственного управления. В качестве самостоятельной отрасли знания адмииистративио-государствениое управление (public administrative management) возникло в США и Западной Европе на рубеже XIX—XX вв. Термин «public administrative management» впервые был использован в 1886 г. в программе Республиканской партии США для обозначения деятельности компетентного правительства, владеющего научными методами управления и способного осуществлять эффективное регулирующее воздействие в условиях нарастающей нестабильности^[1]. Позднее этот термин дал название одноименной научной дисциплине, возникновение которой было обусловлено необходимостью государственного вмешательства в экономическую и социальную сферу перед лицом растущего могущества монополий. Динамика социальных и экономических изменений потребовала переосмысления либерального представления о государстве как «ночном стороже» и осознания необходимости государственного регулирования, а вместе с ней и учреждения самостоятельной административной власти, которая не зависела бы от политической конъюнктуры. В результате возник новый подход к управлению, в основе которого лежала идея разделения политических и управленческих функций, некогда сосредоточенных в представительных учреждениях и политическом руководстве. Уяснение важности оперативного разрешения возникающих социальных конфликтов потребовало четкого понимания не только растущего значения функции государственного регулирования, которую должна осуществлять публичная администрация (бюрократия), но и знания того, как и при каких условиях она может эффективно функционировать.
• 3. В поисках новой парадигмы государственного управления. Концептуальный вызов теории административного государства в 70—80-е гг. XX в. связан с тем, что основу новой социальной реальности составляет информационное общество и глобальное экономическое пространство, разрывающее принципы государственного суверенитета как основы государственности в условиях индустриального общества. В этой ситуации национальные модели современного государства и правовые системы начинают ощущать признаки кризиса институтов власти и управления, привыкших работать в простой и стабильной социальной среде. В условиях динамично меняющейся реальности, неопределенности и культивирования перманентных рисков радикально изменился объект управления — им стало информационное общество, в котором «информация становится важнее самой вещи». Институт собственности, который некогда цементировал экономику индустриального общества, его социальную структуру и всю систему управления, уступил место интеллектуальной собственности.

В современном постиндустриальном обществе обладание информацией, производство и контроль за ней стали решающим административным ресурсом, основанием социального неравенства и деления общества на страты (слои). В условиях резких социальных изменений и нарастания глобальных рисков возникает потребность в смене парадигм в анализе места и роли государства, трансформации основных принципов и методов государственного управления в направлении их эффективности и клиентоориентированности. Новая реальность, сложившаяся в первой четверти XXI в. в результате противоречивого взаимодействия глобальных и региональных факторов, вызывала настоятельную потребность в переосмыслении традиционных подходов к организации государственного управления и формировании новой модели администрирования. Разнонаправленные действия этих преобразующих факторов приводят к тому, что будущее устройство мира для нас пока еще покрыто туманом неопределенности. Но как заметил И. Валлерстайн: «Мы не знаем, какой тип исторической системы придет на смену ныне существующему. Но мы наверняка знаем, что та своеобразная система… в которой государства играли ключевую роль в обеспечении безграничного накопления капитала, не способна более функционировать»^[2].

4. Модель компетентного правительства для России. Для России задача формирования эффективной системы управления совпала с целями системной модернизации. Интеграция России в мировую экономику и международные организации происходит в условиях стремительно нарастающей динамики глобальных угроз, которые дополняются процессами внутренней трансформации экономической сферы, формирования институтов политической демократии и новой социальной структуры. Решение задач, доставшихся от разных исторических этапов развития, предполагает конструирование модели управления, обладающей значительным мобилизационным потенциалом и перманентной способностью к инновациям. В этих условиях задача государственного управления состоит в том, чтобы быть динамичной системой, способной адаптировать институты государственной власти, и прежде всего исполнительной, к потребностям общества, которые стремительно изменяются в процессе структурных реформ. Поиск новой парадигмы организации государственной власти, объясняющей изменения природы публичного администрирования в условиях постмодерна, позволит создать эффективную систему государственного управления, адекватную запросам общества первой четверти XXI в. Эта задача не может быть решена без опоры на теорию государственного управления как науку.

• [1] См.: American public administration: past, present, future / ed. by F. C. Mosher. The Univ. of Alabama Press, 1975. P. 12.
• [2] Валлерстайн И. Указ. соч. С. 104