Социальная политика. 
Государственные финансы

Можно выделить два вида перераспределения дохода. Первый — перераспределение дохода между фазами жизненного цикла индивида (пожизненное перераспределение). Оно помогает более или менее выровнять потребление во времени. Ведь люди не хотят жить по принципу «Сегодня густо, а завтра пусто». «Пустое завтра» может наступить из-за болезни, безработицы, потери кормильца, травмы на работе, старости и по другим причинам. Вероятность наступления материальной необеспеченности в результате утраты трудового дохода по социально значимым причинам, а также в связи с дополнительными расходами на содержание семьи называется социальным риском.

Неформальные и рыночные методы управления социальным риском неплохо справляются с его идиосинкратической разновидностью. Но они непригодны для защиты от ковариантного (макро-) риска вроде безработицы. Это систематический, недиверсифицируемый риск. Например, практически невозможно перераспределить через рынок из трудовой фазы в пенсионную фазу всю ту часть трудового дохода, которая становится трудовой пенсией. (Кое-что можно отложить «на старость», используя ценные бумаги и банковские депозиты.).

На помощь приходит государство. Оно старается перераспределять так, чтобы жертвы социального риска не остались «без куска хлеба и крыши над головой». Оно обязывает работодателей отчислять часть фонда заработной платы на пенсионное обеспечение и прочие социальные нужды. Состарившись до определенного возраста, работники выходят на пенсию; получив травму на производстве, они получают пособия; заболев и оформив бюллетень, они сохраняют заработок и т. п. Частное медицинское страхование, личные сбережения и индивидуальные пенсионные планы тоже защищают от социального риска. Но частное пожизненное перераспределение, в отличие от государственного, исключает коллективную ответственность за покрытие ущерба от социального риска и источает значительный кредитный риск.

Второй вид перераспределения — перераспределение между богатыми и бедными. Популярным мерилом неравенства в доходах является коэффициент Джини¹. Он меняется от ноля до единицы. Ноль означает совершенное равенство (все имеют один и тот же доход), а единица — максимальное неравенство (один человек имеет все доходы). В конце прошлого десятилетия в странах — участницах ОЭСР коэффициент Джини варьировался от 0,24 у Словения до 0,49 у Чили. Наивысший коэффициент у Южной Африки — 0,70. У России, Китая, Бразилии и Индии (не входят в ОЭСР) — соответственно 0,42; 0,41; 0,56 и 0,38^[1][2].

Существует целая батарея аргументов в пользу государственного участия в борьбе с бедностью. Что касается экономики, пожалуй, самый общий аргумент состоит в том, что в менее стратифицированном обществе больше социальной справедливости, а социальная справедливость положительно сказывается на экономическом росте. В исследовании для Всемирного института экономики развития Джованни Корния и Джулиус Корт рекомендуют проводить умеренную политику перераспределения и избегать крайностей, гак как крайний эгалитаризм и крайнее неравенство замедляют экономический рост. Они разработали «интервал эффективного неравенства» — от 0,25 (как у типичной североевропейской страны) до 0,40 (как у США, Великобритании, Германии и Франции)^[3]. Эндрю Берг и Джонатан Остри из МВФ обнаружили сильную обратную связь между неравенством и продолжительными периодами экономического роста. Такие развивающиеся страны с глубоким неравенством, как Бразилия, Камерун и Иордания, смогли добиться высоких темпов роста на несколько лет, но «длительные периоды роста прочно ассоциируются с большим равенством в распределении дохода»^[4].

Некоторые сторонники государственного участия в борьбе с бедностью считают, что неравенство в доходах не только сдерживает экономический рост, но и вызывает экономические кризисы. Например, американские экономисты Уоддилл Кетчингс, Уильям Труфант Фостер, Рексфорд Тагвелл, Адольф Берл, а после Второй мировой войны Гэлбрейт отстаивали теорию недопотребления. По этой теории коренной причиной Великой депрессии.

1930;х гг. является глобальное избыточное инвестирование в реальный капитал, притом что выручка от независимых бизнесов не обеспечила нужной покупательной способности. Экономика производила больше продуктов, чем люди могли купить, потому что их доходы были малы. Чтобы экономика не впадала в кризисы, нужно перераспределить богатство в пользу простых потребителей путем прогрессивного налогообложения¹.

В 1920;х гг. заработки в США росли медленнее производительности труда. Большая часть выгоды от роста производительности «уходила» в прибыль, а прибыль «уходила» нс в потребление, а на рынок ценных бумаг, где превратилась в огромный «пузырь», лопнувший в 1929 г. Так неравное распределение дохода вызвало Великую депрессию. Отсюда следует, что государство должно перераспределять доход в пользу менее обеспеченных потребителей путем дополнительного налогообложения высоких доходов. А дополнительные доходы государства следует направлять на общественные работы с целью роста занятости и подъема экономики. До 1932 г. экономическая политика американского правительства была прямо противоположной. С принятием в 1932 г. программ общественных работ и Закона о доходах, который существенно повысил ставки налогов и сделал шкалу подоходного налогообложения куда более прогрессивной, началось перераспределение покупательной способности в пользу домохозяйств с низким доходом.

Для бедных успешное противодействие социальному риску — вопрос жизни и смерти^[5][6]. Государство приходит на помощь как легальный коллективный Робин Гуд. Оно отбирает часть дохода у богатых и раздает бедным. Чтобы не перепутать бедных с прочими жертвами социального риска, государство проводит «черту бедности». «Черта бедности» — это минимальный доход, признанный адекватным в данной стране. Он включает стоимость всех необходимых ресурсов, потребленных среднестатистическим взрослым индивидом за год. По расчетам Всемирного банка, в 2015 г. единая международная «черта бедности» составила 1,9 долл, в день^[7].

Российским вариантом «черты бедности» является прожиточный минимум. В третьем квартале 2016 г. он составил 9889 руб. надушу населения^[8]. В контексте социальной защиты населения правительство США ежегодно публикует руководство по «черте бедности» (Federal Poverty Guidelines). Например, для домохозяйства, состоящего из одного человека, «черта бедности» в 2016 г. равна 11 880 долл., из двух человек — 16 020 долл., из трех — 20 160 долл.^[9] Как и в России, «черта бедности» используется для определения тех, кому полагается материальная поддержка в некоторых разделах социальной защиты.

В «Ведомостях» от 6 ноября 2012 г. читаем: «Россия заняла первое место в мире среди крупных стран… по неравенству распределения богатства! Неравенство распределения богатства выше только в нескольких странах Карибского бассейна с налоговыми офшорами. Поданным Global Wealth Report, на долю самых богатых 1% россиян приходится 71% всех личных активов в России. Для сравнения: в следующих за Россией (среди крупных стран) по этому показателю Индии и Индонезии 1% владеет 49 и 46% всего личного богатства. В мире в целом этот показатель равен 46%, в Африке — 44%, США — 37%, Китае и Европе — 32%, Японии — 17%. Россия лидирует в мире и, но доле самых состоятельных 5% населения (это 82,5% всего личного богатства страны), и самых состоятельных 10% населения (87,6%), и по коэффициенту Джини распределения богатства (0,84).

Лидирует Россия и по такому показателю, как богатство миллиардеров в отношении к богатству остального населения. В среднем на каждого миллиардера в России приходится 15 млрд долл, накопленного домохозяйствами. В мире на каждого миллиардера приходится 194 млрд долл, богатства домохозяйств. Другими словами, в России отношение богатства миллиардера к богатству обычного россиянина выше в 13 раз, чем в среднем по миру. Российские миллиардеры (а их всего лишь 96!) владеют 30% всех личных активов российских граждан. В среднем по миру миллиардеры владеют лишь 2% всех личных активов. Другими словами, в России этот показатель в 15 раз выше среднемирового"^[10].

Пожизненное перераспределение не может сократить пропасть между богатыми и бедными, так как оно лишь выравнивает потребление одного человека, чей пожизненный доход остается неизменным. Однако оно может уменьшить неравенство и нищету в каком-то моменте времени, а также пожизненную нищету (при доходе над «чертой бедности»).

Государство, играющее ключевую роль в защите и повышении экономического и социального благополучия своих граждан, именуется социальным государством. Оно исповедует принципы равенства возможностей, справедливого распределения богатства и ответственности перед обществом за тех, кто неспособен обеспечить себя минимальными условиями для хорошей жизни. Неотъемлемой частью политики социального государства является социальная политика, которую можно определить как политику защиты работников от «дурного влияния» рынка труда, падения трудового дохода и в конечном счете лишения работодателя преимуществ над работником. Еще одно определение — управление социальным риском (раз граждане и рынок не могут с ним совладать самостоятельно).

Рассматривая перераспределительный эффект социальной защиты населения, следует учитывать, как она финансируется и структурируется. С точки зрения финансирования и структурирования социальная защита в развитых странах является продуктом идей канцлера Германской империи Отто фон Бисмарка и английского экономиста и государственного деятеля Уильяма Бевериджа. У Бисмарка социальная защита базировалась на принципах социального страхования, и бенефиции зависели от контрибуций (страховых взносов) претендентов на бенефиции. У Бевериджа преобладала универсальная социальная защита; бенефиции присуждались по признаку резидентства (в отдельных случаях нуждаемости) и финансировались из государственной казны за счет общих налоговых доходов, а их ставки были плоскими.

Концептуальная двойственность социальной защиты (Бисмарк и Беверидж «в одном флаконе») сказывается на результатах перераспределения. Оценивая эти результаты, следует различать:

• целенаведение бенефиций — определение кандидатов в бенефициары или уровня бенефиций (все бенефиции, кроме универсальных «базовых», — целевые, расписанные по определенным категориям населения);

• • прогрессивность бенефиций — сравнение бенефиций с рыночным или располагаемым доходом (как распределяются бенефиции между равными по доходу группами населения; выигрывают бедные от трансферов больше, чем богатые?);
• • перераспределение дохода — фактическое изменение распределения дохода под воздействием средств социальной защиты.

В развитых странах первой главной целью социальной защиты является страхование от социального риска путем пожизненного перераспределения дохода. Вторая главная цель — борьба с бедностью путем перераспределения дохода от богатых к бедным. Бисмаркианское социальное государство отдает приоритет первой главной цели, а бевериджианское — второй. Целенаведение бенефиций обычно объявляется мероприятием в рамках борьбе с бедностью^[11].

Денежные средства для пожизненного перераспределения дохода и борьбы с бедностью государству приносят взносы на социальные нужды и налоги, в основном подоходные (рис. 7.2).

Рис. 7.2. Перераспределительная функция государства

Чтобы денег хватало на обещанные бенефиции, используется прогрессивная шкала налогообложения. Это когда ставка налога растет с ростом налоговой базы. Исключение составляют четыре десятка стран, в том числе Россия, где применяется плоская шкала. В этих странах государство можно назвать условно-социальным. Все или в большинстве своем разделы и институты социальной защиты могут быть узаконены, но деньги «размазываются» по бенефициям тончайшим слоем.

Слово «прогрессивная» описывает распределительное влияние налогов на доходы (или расходы): чем выше доход налогоплательщика, тем больший его процент причитается государству в порядке перераспределения, притом что средняя ставка налога меньше предельной ставки. Прогрессивная шкала ослабляет налоговое бремя на людей с меньшей способностью платить, перекладывая все большее бремя на граждан с большей платежеспособностью. Это слово можно применять как к отдельным налогам, в первую очередь подоходным, так и ко всей налоговой системе на протяжении года, нескольких лет или всей жизни¹.

Прогрессивная шкала приносит государству больше денег, чем плоская, но в обоих случаях перераспределяемая часть дохода распадается на два потока. Один устремляется в производство общественных благ, другой — в систему социальной защиты населения, главным образом в ту ее часть, которая называется обязательным государственным социальным страхованием.

Первый поток — это налоги, которые, поступив в бюджет государства, превращаются в издержки (идут на финансирование) снабжения общества нерыночными продуктами (скорее услугами, чем товарами). Нерыночными называются продукты, поставляемые по нулевым или экономически незначимым ценам. К таким продуктам относятся, например, услуги государства по защите от внешней агрессии, бесплатное обучение в государственных школах и университетах. Тем самым субсидируются все домашние хозяйства — богатые и бедные. Но богатые могли бы обойтись без этой субсидии; они могли бы потреблять по рыночным ценам, если бы поставщиком был рынок. А бедным эта субсидия позволяет намного расширить потребительский ассортимент; некоторые рыночные цены им не по карману. Часто субсидирование принимает форму специальных программ поддержки групп населения с низким доходом. Это отсрочка, отмена и сокращение сумм обязательных налогов и сборов, аренда дешевого муниципального жилья, ипотечные кредиты по субсидируемым ставкам, продовольственные талоны (купоны, карточки, марки) и многое другое.

В России ветераны боевых действий в Афганистане имеют следующие льготы за счет средств федерального бюджета:

• • ежемесячная денежная выплата плюс набор социальных услуг;
• • льготы по оплате в размере 50% занимаемой общей площади жилого помещения;
• • льготы по оплате в размере 50% коммунальных услуг;
• • обеспечение жильем ветеранов, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 г.;
• • сохранение обслуживания в медицинских учреждениях, к которым указанные лица были прикреплены в период работы до выхода на пенсию, а также внеочередное оказание медицинской помощи по программам государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в федеральных учреждениях здравоохранения (в том числе в госпиталях ветеранов войн)^[12][13].

В США семьи с доходом, близким к «черте бедности», могут получать продовольственные марки из расчета 100 долл, на члена семьи в месяц. В конце 1990;х гг. эта «старая добрая» федеральная программа была модернизирована, и вместо марок номиналом 1,5 и 10 долл, теперь используются пластиковые платежные карты.

В столице Словении Любляне самый дешевый способ для студентов хорошо поесть — это использовать студенческие купоны. В любом из сотни ресторанов, где подают студенческую еду, можно хорошо поесть за пол цены. Номинал одного купона (набора блюд) — 3—5 евро. Предъявив студенческий билет, можно купить 20 субсидируемых государством купонов в месяц.

Второй поток — взносы на социальные нужды. Взносы «идейно» отличаются от налогов. В них материализуется решимость потенциальных жертв социального риска на основе совместной ответственности противостоять риску и распределять финансовое бремя возмещения ущерба. В налогах такой решимости не просматривается. Взносы — «чистой воды» трансферы, а именно: денежные и натуральные переводы между группами частного сектора обычно при посредничестве фондов социального обеспечения, таких как Пенсионный фонд России. В бюджетном учете взносы и налоги — разные виды доходов государства, хотя взносы иногда именуются налогами из-за их обязательности. Например, в России они — теперь страховые взносы — недавно назывались единым социальным налогом, а в США до сих пор называются социально-страховым налогом {social security tax). Налоги редко привязаны к конкретным видам расходов. Доминирует принцип совокупного (общего) покрытия расходов налогами. Взносы, наоборот, привязаны к конкретным видам бенефиций, которые, в свою очередь, расписаны по конкретным категориям населения. Доминирует принцип «бенефиции в обмен на контрибуции»: не будет взносов — не будет, например, трудовой пенсии, как в страховой компании: не будет премий — не будет «страховки».

Небольшая часть взносов превращается в бенефиции с плоской шкалой. Плоские бенефиции, например базовая пенсия, не привязаны к заработку и делятся по охвату на универсальные (все резиденты), категориальные (например, безработные) и адресные (отдельные граждане). В плоских бенефициях грань между пожизненным распределением и борьбой с бедностью едва заметна. Бенефициары — бедные. Но субсидировать за счет богатых можно только тех бедных, которые работают.

Если семья плохо питается из-за низкого заработка кормильца, то государство предлагает бесплатные продовольственные талоны. Хлеб в стандартной упаковке обходится такой семье дешевле, чем тем, кто талонов не получает. Это субсидирование. Государство делится с бедными своими доходами, раздавая им талоны.

А если кормилец становится зарегистрированным безработным, то его поджидает пособие по безработице, потому что его работодатели и он сам, пока работал, «отстегивали» государству «на всякий пожарный» подобно тому, как клиенты страховых компаний регулярно платят премии, рассчитывая получить от компаний «страховку» при наступлении страхового случая. По большому счету государство не делится своими доходами с субъектами пожизненного перераспределения. Оно действует как агент поколений, гарант, архитектор и менеджер системы межпоколенческих трансферов, раз сами жертвы социального риска не способны выполнять эти функции.

Борьба с бедностью — это история скромных побед и громких провалов. Экономический рост позволяет социальному государству направлять на борьбу с бедностью все больше ресурсов, и проблема бедности становилась бы менее острой, если бы подъем не сменялся спадом. Последний кризис нанес огромный социальный урон даже странам «золотого миллиарда».

В странах — участницах ОЭСР неравенство в доходах (без учета налогов и трансферов) возросло за три года кризиса (2007—2010 гг.) больше, чем за 20 предыдущих лет. Социальное государство смягчило удар кризиса по благосостоянию многих, но дальнейшее сокращение расходов на социальные нужды таит в себе риск увеличения неравенства и бедности в предстоящие годы. «Эти тревожные открытия подчеркивают необходимость защищать наиболее уязвимых членов общества, особенно когда правительства пытаются поставить иод контроль свои расходы, — заявил генеральный секретарь ОЭСР Ангел Гуррия. — Нужно стимулировать занятость и рост, чтобы обеспечить справедливость, эффективность и участие. Важно реформировать налоговые системы, чтобы каждый вносил свою справедливую долю и получал выгоды и нужную поддержку»^[14].

• [1] В 1912 г. итальянский статистик и социатог Коррадо Джини предложил измерять этимкоэффициентом неравенство (вариацию) значений распределений частот. В России этоткоэффициент рассчитывает Росстат.
• [2] OECD, Income inequality // OECD Factbook 2013: Economic, Environmental and SocialStatistics. OECD Publishing. URL: http://www.dx.doi.org/10.1787/factbook-2013;25-en.
• [3] Cm.: Giovanni A. Comia, CartJ. Inequality, Growth and Poverty in the Era of Liberalizationand Globalization, UNU/WIDER, 2001.
• [4] Berg A., Ostry J. Inequality and Unsustainable Growth: Two Sides of the Same Coin? //IMF Staff Discussion Note. 2012. April 8.
• [5] Теория недопотребления стала основой для развития кейнсианской теории агрегатногоспроса после 1930;х гг. Она оказала некоторое влияние на американского президента Франклина Делано Рузвельта.
• [6] Но рискуют и небедные: ежегодно 100 млн человек впадают в бедность, не выдержавфинансового бремени риска здоровью или платежей за медицинские услуги.
• [7] IJ RL: http:// www.rueconomics.ru/106 180-vsemirnyiy-bank-povyisirporog-bednosti.
• [8] URL: https:// www.ria.ru/economy/20 161 117/1481565832.
• [9] URL: http:// www.familiesusa.org/product/federal-poverty-guidelines.
• [10] URL: http://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2012/11 /06/pervaya_sredi_neravnvh.
• [11] В реальности социальная защита во всех развитых странах — эго смесь двух главныхцелей, где одна «главнее» другой. Однако имеющиеся данные не показывают точный составэтой смеси, так как они не улавливают степени оплаты домашними хозяйствами полученныхи ожидаемых бенефиций.
• [12] Прогрессивный подоходный налог нельзя отрывать от всей налоговой системы, таккак налоговые кодексы имеют множество взаимозависимых переменных. Например, когдавозмещаемые налоговые кредиты и прочие налоговые стимулы включаются во весь спектрдоходов, США оказываются на нервом месте по «прогрессивности» налогового кодексасреди стран — участниц ОЭСР, хотя американские ставки подоходного налога ниже среднейпо ОЭСР.
• [13] Перечислены с купюрами и не все льготы.
• [14] URL: http://www.oecd.org/els/soc/growing-risk-of-inequality-and-poverty-as-crisis-hits-the-poor-hardest-says-oecd.htm.