Контроль над землепользованием

Одним из методов государственного регулирования землепользования является контроль над использованием земель. В современной системе управления земельными ресурсами действуют различные виды контроля — государственный земельный надзор, муниципальный, общественный и производственный земельный контроль.

Государственный земельный надзор

Этот вид контроля осуществляется уполномоченными Правительством РФ федеральными органами исполнительной власти на всей территории страны.

Цель государственного земельного надзора заключается в сохранении земли как природного ресурса, основы жизни и деятельности граждан России.

Государственный земельный надзор — это деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений земельного законодательства органами власти, юридическими и физическими лицами.

Основными принципами осуществления государственного земельного надзора (далее — ГЗН) являются законность, приоритет мер предупреждения правонарушений в области земельных отношений и неотвратимость наказания за совершенные нарушения земельного законодательства, восстановление нарушенных прав собственников земли и землепользователей.

ГЗН осуществляется путем проведения проверок, принятия мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений, систематического наблюдения за исполнением требований земельного законодательства, анализа и прогнозирования состояния исполнения требований земельного законодательства.

В рамках систематического наблюдения за исполнением требований законодательства РФ должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора, проводится административное обследование объектов земельных отношений.

Административное обследование объекта земельных отношений — это исследование его состояния и способов использования на основе информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными и другими методами.

Если по итогам проведения административного обследования будут обнаружены нарушения земельного законодательства, то результаты такого обследования оформляются актом.

Функции ГЗН можно подразделить на информационную, превентивную и функцию пресечения.

Информационная функция ГЗН заключается в сборе, обобщении и анализе сведений о состоянии и использовании земель, об исполнении контролируемыми субъектами предписаний земельного законодательства, а также направлении материалов о выявленных земельных правонарушениях на рассмотрение уполномоченных органов для решения вопроса о привлечении виновного лица к ответственности.

Превентивная функция состоит в профилактике нарушений земельного законодательства путем вынесения обязательных для исполнения предписаний, направленных на устранение причин и условий, порождающих нарушения.

Функция пресечения направлена на приостановление неправомерных действий лиц, виновных в совершении земельных правонарушений. Так, в исключительных случаях государственный инспектор по контролю над использованием и охраной земель вправе самостоятельно принять решение о приостановлении деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица. К таким случаям, в частности, можно отнести приостановление промышленного строительства, разработки месторождений полезных ископаемых, проведения агротехнических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и других работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя почвы и другим деградационным процессам, а также, если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим экспертизу либо получившим отрицательное заключение.

Государственный земельный надзор осуществляется в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 № 1.

Уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственный земельный надзор, являются Росреестр, Росприроднадзор, Россельхознадзор и их территориальные управления.

Росреестр осуществляет надзор за соблюдением требований:

• 1) о недопущении самовольного занятия или самовольной мены земельных участков, использования земельных участков без оформленных на них документов;
• 2) о переоформлении юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобретении земельных участков в собственность;
• 3) об использовании земельных участков по целевому назначению;
• 4) связанных с обязательным использованием земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, жилищного или иного строительства, в указанных целях;
• 5) органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;
• 6) по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
• 7) о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;
• 8) о выполнении предписаний, выданных должностными лицами Росреестра и его территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Росприроднадзор осуществляет государственный земельный надзор за соблюдением:

• а) обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры;
• б) требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
• в) режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;
• г) требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
• д) предписаний, выданных должностными лицами Службы и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Росселъхознадзор осуществляет в отношении земель сельскохозяйственного назначения надзор за соблюдением:

• а) требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
• б) требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
• в) требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности;
• г) требований в области мелиорации земель, при нарушении которых рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляют органы государственного земельного надзора;
• д) предписаний, выданных должностными лицами Россельхознадзора и его территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Главным государственным инспектором РФ по использованию и охране земель является руководитель Росреестра. Специалисты структурного подразделения Росреестра, к сфере ведения которого отнесено осуществление государственного земельного надзора, по должности являются государственными инспекторами Российской Федерации по использованию и охране земель.

В регионах главными государственными инспекторами субъектов РФ по использованию и охране земель являются руководители территориальных управлений Росреестра, государственными инспекторами — сотрудники соответствующих подразделений территориальных управлений.

Государственные инспекторы по использованию и охране земель имеют право:

• 1) запрашивать и безвозмездно получать от органов власти, организаций и граждан необходимые для проверки сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, о правах на земельные участки, о лицах, использующих земельные участки;
• 2) посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами;
• 3) давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий;
• 4) составлять протоколы об административных правонарушениях и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения с целью привлечения виновных лиц к ответственности;
• 5) обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственными инспекторами законной деятельности, а также в установлении лиц, виновных в нарушении земельного законодательства;
• 6) носить форменную одежду.

Главный государственный инспектор РФ и главные государственные инспекторы субъектов РФ помимо указанных выше прав имеют право:

• 1) рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные штрафы;
• 2) выносить предупреждения о допущенном земельном правонарушении;
• 3) направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;
• 4) вносить в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, издавшие акты, касающиеся вопросов земельных отношений, предложения о приведении указанных актов в соответствие с земельным законодательством.

Государственный земельный надзор осуществляется в форме проверок, плановых и внеплановых. Плановые проверки проводятся в соответствии с ежегодными планами, утвержденными органами государственного земельного надзора и согласованными с органами прокуратуры. План проверок составляется с учетом результатов проведения административного обследования объектов земельных отношений, анализа результатов предыдущих проверок, данных государственного мониторинга земель, анализа состояния соблюдения требований, установленных нормативными правовыми актами РФ. Плановые проверки в отношении каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в три года.

Внеплановые проверки проводятся в случаях:

1) истечения срока исполнения выданного ранее предписания об устранении выявленного нарушения земельного законодательства;

• 2) поступления в органы ГЗН обращений и заявлений граждан, юридических лиц, информации от органов власти о фак те возникновения угрозы или факте причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• 3) выявления по итогам проведения административного обследования земельного участка признаков нарушений требований законодательства РФ, за которые предусмотрена административная и иная ответственность;
• 4) поступления в орган ГЗН обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов власти о нарушениях имущественных прав РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, юридических лиц, граждан.

Проверяемые не должны препятствовать проведению проверки и обязаны обеспечить инспектору доступ на обследуемые земельные участки и предоставить необходимую документацию.

Проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Инспекторы осуществляют свою деятельность в соответствии с административным регламентом, утвержденным приказом Министерства юстиции РФ от 30.06.2011 № 318. Установленная этим регламентом последовательность административных процедур при осуществлении земельного надзора представлена на рис. 2.2.

Для проведения проверки выносится распоряжение Росрссстра или его территориального управления, в котором указывается фамилия, имя, отчество и должность инспектора, уполномоченного на проведение проверки; наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, физического лица, в отношении которых проводится проверка; цели, задачи и предмет проводимой проверки; правовые основания проведения проверки, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке; дата начала и окончания проверки.

Проверка проводится в указанные в распоряжении сроки, которые не должны превышать 20 рабочих дней. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных или длительных исследований, экспертиз, срок проведения проверки может быть продлен, но не более чем на 20 рабочих дней.

Инспектор обязан предъявить проверяемому лицу заверенную копию распоряжения о проведении проверки одновременно со служебным удостоверением.

По результатам проверки составляется акт, в котором делается запись о наличии или отсутствии нарушений земельного законодательства на проверяемом земельном участке. К акту прилагаются объяснения лиц, на которых возлагается ответственность за совершение нарушений, и другие документы или их копии, имеющие отношение к проверке. Вместе с актом проверяемому лицу вручается предписание об устранении нарушения земельного законодательства.

Рис. 2.2. Алгоритм проведения государственного земельного надзора.

В случае выявления при проведении проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нарушений обязательных требований, за которые предусмотрена административная ответственность, инспекторы в пределах своих полномочий принимают меры по привлечению к административной ответственности в установленном законодательством порядке. В случае выявления признаков преступления материалы, указывающие на его наличие, передаются в правоохранительные органы для принятия решения о возбуждении уголовного дела.

По официальным данным Росреестра, в 2013 г. в целом по России государственными инспекторами по использованию и охране земель было проведено 342 тыс. проверок соблюдения земельного законодательства, в результате которых в 2013 г. на территории РФ выявлено 178 тыс. нарушений, из них 9,8% нарушений совершено юридическими лицами, 79,1% — гражданами, 11,1% — должностными лицами.

Наиболее распространенным нарушением является самовольное занятие земельных участков, использование их без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов и документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности. В 2013 г. органами ГЗН было выявлено 80 тыс. таких нарушений (45,3% от общего числа нарушений). Основными правонарушителями по данному виду являются граждане (78,6% нарушений). Кроме того, значительную долю нарушений составляет невыполнение предписаний госземинспектора (за 2013 г. выявлено 42 220 таких нарушений). На рис. 2.3 представлена структура правонарушений, представленная в Государственном (национальном) докладе о состоянии и использовании земель в 2013 г.

Инспекторы несут ответственность за своевременное принятие мер к нарушителям земельного законодательства, за объективность материалов проверок. Убытки, причиненные собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам неправомерными действиями инспектора возмещаются в порядке, установленном законодательством. Жалобы на их действия подаются вышестоящему должностному лицу или в суд.

Росреестром проводятся совместные проверки с органами муниципального земельного контроля, органами прокуратуры, с судебными приставами-исполнителями, территориальными органами Россельхознадзора и Росприроднадзора, с иными органами и должностными лицами, чья деятельность связана с реализацией функций в области государственного надзора.

В последние годы, благодаря усилению государственного земельного надзора, наметилась устойчивая положительная тенденция в использовании земель сельскохозяйственного назначения: фактов выявления неиспользуемых пахотных земель стало меньше, вырос общий уровень культуры земледелия, подавляющее большинство землепользователей изменило свое отношение к использованию земель. На этом фоне более активно протекают процессы передачи земель в аренду эффективным землепользователям.

Рис. 2.3. Количество и виды нарушений, выявленных при проведении ГЗН в 2013 г.:

• 1 — уничтожение межевых знаков — 1307 ед. (0,7%); 2 — самовольная переуступка права пользования землей — 392 ед. (0,2%); 3 — сокрытие, искажение или несвоевременное представление сведений о состоянии земель — 0 ед. (0%);
• 4 — невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, — 73 ед. (0,1%); 5 — использование земель не по целевому назначению — 6737 ед. (3,8%); 6 — неиспользование земельных участков — 4425 ед. (2,5%); 7 — неповиновение требованию госзсминспсктора или воспрепятствование осуществлению им служебных обязанностей — 4902 ед. (2,8%); 8 — невыполнение предписаний госземииспектора, но вопросам устранения нарушений земельного законодательства —
• 42 220 ед. (23,7%); 9 — непринятие по постановлению органа, рассмотревшего дело, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, — 86 ед. (0,1%); 10 — непредоставлеиие в государственный орган сведений, необходимых для осуществления его законной деятельности, — 749 ед. (0,4%); 11 — неуплата административного штрафа в срок — 3375 ед. (1,9%); 12 — иные нарушения земельного законодательства —
• 33 038 ед. (18,5%); 13 — самовольное занятие земельных участков, использование их без правоустанавливающих документов и документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, — 80 648 ед. (45,3%)

Как показывает практика, осуществление государственного земельного надзора ориентирует собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земли на рациональное использование земельных участков в соответствии с их целевым назначением и условиями предоставления, на соблюдение установленных законодательством требований. Привлечение правонарушителей к ответственности и обеспечение устранения допущенных нарушений земельного законодательства позволяют восстановить нарушенные права законных владельцев земельных участков, своевременно вернуть землю в хозяйственный оборот.