История института прокуратуры

Дискуссии о роли и месте прокуратуры в современной России, начавшиеся в конце 80-х годов прошлого века, не завершены до сих пор. Не решенным остается основной вопрос, который стоял и стоит перед исследователями, занимающимися проблемами прокуратуры, о сущности этого института и его основной функции. Одни авторы полагают, что прокуратура должна оставаться в России в качестве, прежде всего, надзорной власти, другие уверены, что она должна превратиться исключительно в институт государственного обвинения. Поиски оптимальной модели прокуратуры в России продолжаются. Споры о прокуратуре являются довольно острыми и носят политический характер. Это связано в немалой степени с тем, что прокуратура, а российская в особенности, по своей сути всегда была институтом консервации общественных отношений, а не реформирования общественного и государственного строя. Поэтому конфликты между теми социальными силами, которые стремятся к созданию нового общества, выходя за рамки действующего законодательства, и прокуратурой, стоящей на страже существующего закона, неизбежны.

Сегодня в политических кругах, в общественном мнении не ослабло желание решительно реформировать российскую прокуратуру, и вопрос о роли и значении этого государственного института в новых общественных условиях сохраняет свою актуальность.

Естественно, что в решении основного вопроса о предназначении прокуратуры важная роль принадлежит исследованиям в сфере конституционного, административного и уголовно-процессуального права. Но не меньшее значение имеют и исследования теоретиков и историков права.

В спорах, которые ведут сегодня представители юридической науки и практики, нередко присутствуют аргументы и доказательства исторического характера.

Изучение истории отечественной прокуратуры должно способствовать выявлению места этого института не только в системе российского самодержавия, но и в современном государственном механизме, а также осветить некоторые аспекты истории смежных институтов — судов, полиции и других.

Поэтому изучение истории института прокуратуры является актуальным.

Объект исследования: прокуратура Российской империи.

Предмет: структура и функции такого прокуратуры в XVIII — начале ХХ вв.

Целью работы является установление структуры и компетенции такого своеобразного государственно-правового института, как прокуратура императорской России.

Для достижения этой цели необходимо было решение следующих задач:

1) выявить структуру и компетенцию института российской прокуратуры в XVIII — первой половине XIX вв.;

2) выявить структуру и компетенцию института российской прокуратуры во второй половине XIX — начале ХХ вв.

К целенаправленному изучению истории российской прокуратуры правоведы приступили только во второй половине XIX века.

Комплексное исследование истории прокуратуры Российской империи проводилось Н. В. Муравьевым более 100 лет назад.

Ранее деятельности прокуроров уделяли внимание историки в своих общих курсах. Впрочем, о прокурорах историки написали немало и впоследствии. Много фактического материала из истории прокуратуры мы находим в курсах русской истории С. М. Соловьева и В. О. Ключевского.

Большинство дореволюционных исследователей изучали прокуратуры XVIII в. Их привлекала история центральной прокуратуры и, прежде всего, роль генерал-прокуроров в системе самодержавия. Это касается фундаментальных работ В. И. Веретенникова, В. М. Грибовского, Ф. В. Благовидова. Наиболее значительный труд по истории прокуратуры был подготовлен выдающимся прокурором, государственным деятелем и ученым Н. В. Муравьевым. Он первым в российской историографии попытался собрать материал не только по истории института российской прокуратуры, но и его европейских аналогов, проследив их судьбу со времен античности.

Истории пореформенной прокуратуры как таковой уделялось гораздо меньше внимания. Непосредственно этой теме посвящена только одна работа Ф. И. Гредингера. Но зато период второй половины Х1Х-начала XX вв. характеризуется немалым числом произведений, посвященных прокуратуре, хотя и не историко-правовых, но дающих богатый материал современным историкам права. К их числу следует отнести работы Н. А. Буцковского, А. Квачевского, И. Г. Щегловитова и др.

В советский период прокуратура дореволюционной России мало привлекала внимание юристов. Это обусловлено по всей видимости следующими причинами. Советская власть уничтожила прежнюю прокуратуру еще в ноябре 1917 г. в соответствии с Декретом о суде № 1. Советская прокуратура была создана через 5 лет (в 1922 г.), и считалось, что она не имеет ничего общего с антинародными царской прокуратурой и прокуратурой Временного правительства. Однако, хотя «красная, рабоче-крестьянская» прокуратура всячески открещивалась от старой дореволюционной прокуратуры, но при более внимательном рассмотрении обнаруживалось, что они имеют много общего и в организации и в методах работы и что самое главное — в своем отношении к закону и законности.

Но нельзя утверждать, что советская историческая и юридическая наука вовсе не затрагивали вопросы образования и развития российской прокуратуры. Они рассматривались в работах как историков, так и юристов: Г. Н. Анпилогова, Л. А. Стешенко, К. А. Софроненко, Н. И. Павленко, Н. А. Воскресенского, Н. В. Голиковой, Е. В. Анисимова, Н. П. Ерошкина, Б. В. Виленского, М. Г. Коротких, Н. Н. Ефремовой, Н. В. Черкасовой. Однако эти произведения, за исключением статьи Л. А Стешенко, посвящались не собственно прокуратуре, а преобразованиям и реформам государственного аппарата Российской империи в целом или смежным темам, в которых прокуратуре уделяется сравнительно мало внимания.

В последние годы историография отечественной прокуратуры пополнилась целым рядом интересных работ научно-популярного характера, принадлежащих перу соавторов: А. Г. Звягинцева и Ю. Г. Орлова, а также научных работ: В. И. Баскова, В. И. Безрядина, С. М. Казанцева.

Методы исследования:

— исторический;

— сравнительный;

— структурно-функциональный;

— нормативно-юридический.

1. Структура и компетенция российской прокуратуры в XVIII — первой половине XIX вв.

Образование прокуратуры в России приходится на период царствования Петра I, когда была провозглашена Российская империя (1721 г., после победы над Швецией в Северной войне) и Россия становилась централизованным государством, которым правил самодержавный монарх.

Однако, несмотря на самодержавное правление, одной из самых серьезных болезней государственного управления, существенно мешавшей всякого рода преобразованиям и реформам, задуманным Петром I, являлся бюрократизм. Бюрократизм показал себя как самодовлеющая сила, стремящаяся обособиться от государственной власти и нужд общества.

Известный историк В. О. Ключевский писал: «…непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления, превосходящей даже смелость московских дьяков, которые, бывало, на пятнадцатом указе непременно послать подьячего по делу стойко помечали «и по тому его великого государя указу подьячий не послан».

Мздоимство, стяжательство, бюрократизм государственных чиновников распространились на всю территорию России, на все уровни государственного управления. Историки отмечают, что даже ближайшим сподвижникам Петра I Александру Меншикову и генералиссимусу Алексею Шеину не была чужда жажда наживы. Меншиков растрачивал средства государственной казны на личные нужды, а Шеин за определённую мзду производил в звания полковников и генералов.

Борьбу с беззаконием Петр I ведет, хотя и без обдуманного плана, но решительно и по разным направлениям: он ужесточает наказания за должностные преступления и проступки, усиливает регламентацию службы и, наконец, в 1711 г. вводит институт фискалов (фискалат), который является формой надзора, системой надзора и прообразом, а в дальнейшем и составной частью прокуратуры.

По мнению большинства авторов, Петр I решил заимствовать этот институт в Швеции. С фискалами Петр познакомился не только в теории, но и на практике — в завоеванных прибалтийских провинциях. Но высказывалось мнение и о том, что, скорее, немецкие, чем шведские фискалы, стали образцом для петровского института.

Впервые фискалы упоминаются в указе Петра I от 2 марта 1711 г. об обязанностях Сената. Фискал должен был не только обнаруживать нарушения закона, но и обвинять преступника.

Становление фискалата проходило трудно и медленно. Этот институт сразу, с первых дней своего существования вызвал, если не ненависть, то, по крайней мере, неприятие всей чиновничьей иерархии — от сенаторов до последних подьячих, и держался он только благодаря активной поддержке самого царя. Как вынужден был заметить сам Петр, «фискала чин тяжел и ненавидим». Не только сенаторы и губернаторы, но и мелкие чиновники на местах старались всячески выказать свою неприязнь к этому «чину».

Деятельность фискалов приносила некоторые плоды в борьбе с коррупцией. Петр планировал учреждение должности «государственного фискала», которому, помимо руководства фискалатом, он хотел поручить весьма ответственную и деликатную роль надзирателя за Сенатом. Но в связи с тем, что подходящего человека на эту должность царь найти не смог, он возлагает обязанность надзора за высшим государственным органом на дежурных офицеров гвардии, на месячный срок. Очень скоро монарх убеждается в том, что это тоже не выход — нужен все-таки постоянный надзиратель более высокого ранга.

Появлению прокуратуры в России предшествовал не только фискалат, но и другие формы надзорной власти: генерал-ревизор, обер-секретарь Сената и дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли сам царь и Сенат. Идея института прокуратуры объективно вызревала в России. Самодержавию требовался какой-то орган, который должен был как бы замкнуть «круг всеобщего надзора», требовался надзиратель за самими надзирателями, т. е. за Сенатом и за фискалами.

Первые предложения и проекты учреждения должности генерал-прокурора, появились еще в 1716 г. Учреждение прокуратуры было тесно связано с реформой Сената.

12 января 1722 г. Петр издает указ о реорганизации Сената, в котором впервые официально говорится о прокурорах. А 18 января 1722 г. царь назначил в генерал-прокуроры Павла Ягужинского, а в обер-прокуроры — Григория Писарева. В тот же день были учреждены должности прокуроров в надворных судах. Но ни о функциях, ни о полномочиях ничего сказано не было.

Указом от 12 января гласил: «Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, а также во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору.

Представляя сенаторам первого генерал-прокурора Павла Ивановича Ягужинского, Петр I дал понять, какое место он намерен отвести прокурору в государстве: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы и делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы однако ж то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления…».

Таким образом, изначально прокурор уполномочивался быть «оком государевым, представителем высшей власти. Ему предписывалось строго следить за тем, «чтобы не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись».

Последующими указами задачи прокурора конкретизируются и уточняются. Указом от 18 января 1722 г. были введены должности прокуроров при надворных судах, а 27 апреля 1722 г. издан Указ «О должности Генерал-прокурора, в котором определялись должностные обязанности и полномочия прокурора. В частности, генерал-прокурор должен был осуществлять надзор за Сенатом, «…дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал. А ежели что увидит противное сему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно, с полным изъяснением, в чем они или некоторые из них не так делают, как надлежит, дабы исправили. И далее: «А ежели не послушают, то должен в тот же час протестовать и оное дело остановить. И немедленно донесть нам, если весьма нужное. Указ предписывал генерал-прокурору «смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали… Генерал и оберпрокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего». Здесь же о генерал-прокуроре сказано: «…понеже сей чин — яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет».

Прокуроры стали занимать важное место в государственной службе. Активно складывался прокурорский корпус, которому царь Пётр старался дать «большую силу и авторитет».

Главной функцией прокуроров становится надзор за деятельностью тех учреждений, при которых они состоят. Надзор осуществлялся в форме напоминания о необходимости строго следовать регламентам и указам, а также в форме проверки исполнения принятых решений и опротестования незаконных решений.

Создавая прокуратуру, Пётр I в ее организации и функциях ориентировался в большей степени на положения аналогичного органа во Франции, хотя были учтены и особенности российской действительности (исторически свойственный русскому народу правовой нигилизм, разгул корыстных злоупотреблений государственных чиновников, гипертрофированные размеры чиновничьего аппарата).

Таким образом, в России возникает институт надзора, который, хотя и получил французское название, однако не был скопирован с французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра I. Он включал элементы французской прокуратуры, института шведских омбудсманов, шведского и немецкого фискалата и чисто русские изобретения.

Причины, по которым Пётр I избрал для России модель надзорного органа, схожего с французским образцом, само его наименование «прокуратура», остаются предметом дискуссий среди ученых.

Возможно, на Петра I большое впечатление произвёл французский королевский прокурор во время посещения Петром I Парижского парламента в 1717 г.

Из Франции, помимо названия должностей, была заимствована иерархическая командная структура института (но если во Франции прокуроры были слугами закона, охраняющими интересы короны, то в России они стали слугами короны, охраняющими ее законы). Из Франции была заимствована главная функция — надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор (но французские прокуроры были при судебных органах, а русские — главным образом при административных).

По своему назначению русский генерал-прокурор был ближе шведскому высшему омбудсману. Так считали и С. Петровский, и Н. Павлов-Сильванский, и А. Н. Филиппов.

В.И. Веретенников пытается противопоставлять должности французского и русского генерал-прокурора шведскому высшему омбудсману. Генерал-прокурору так же как и омбудсману, были подчинены фискалы. Но следует иметь в виду, что фискальский надзор в Швеции был гласным. Так же как генерал-прокурор омбудсман надзирал за исполнением указов, однако преимущественно в судебной области. И тот, и другой являлись фактически министрами при Сенате. Но омбудсман был призван ограничивать аристократические поползновения Сената в интересах короля, а русский генерал-прокурор должен был ограничивать уголовные поползновения сенаторов в их отношениях друг к другу, долгу службы и имуществу казны.

После смерти Петра I прокуратура и прокурорский надзор пережили несколько «взлётов и падений». Значение прокуратуры в обществе менялось полярно: то она становилась малозаметной структурой в государственном устройстве страны, то снова занимала подобающее положение в государстве.

При императрице Екатерине I и императоре Петре II роль и значение прокуратуры существенно снизились из-за проводимой ими политики, усилении роли других институтов власти, которые видели в прокуратуре ограничение своей власти.

Верховный тайный совет, вершивший государственные дела при императрице Екатерине I и императоре Петре II, упразднил должность Генерал-прокурора и прокуроров народных судов. В большинстве коллегий также были упразднены должности прокуроров. Следует отметить, что некоторые обязанности Генерал-прокурора в этот период выполнял обер-прокурор, однако в полном объеме правами Генерал-прокурора он не обладал и занимался в основном вопросами делопроизводства. В своей деятельности обер-прокурор был подчинён Верховному тайному совету. От надзора за Сенатом он был полностью отстранён. Таким образом, в период с 1727 по 1729 гг. прокуратура и фискалат в России были фактически упразднены. За П. И. Ягужинским формально была сохранена должность Генерал-прокурора, однако он был направлен послом в Польшу.

Некоторое возрождение былого авторитета прокуратуры происходит при Императрице Анне Иоанновне. По-видимому, здесь сыграло роль стремление Анны Иоанновны показать себя во всех делах преемницей Петра I и, кроме того, Анна Иоанновна ставила целью ограничение власти Верховного тайного совета, в чём прокуратура и лично П. И. Ягужинский могли быть чрезвычайно полезны.

В частности, её указом в октябре 1730 г. восстанавливаются должности Генерал-прокурора, прокуроров коллегий и народных судов. В 1733 г. был принят ещё один законодательный акт — «Должности губернского прокурора», который предоставил губернским прокурорам право приносить протесты на незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением об этом Генерал-прокурора. Если данный протест поддерживался генерал-прокурором, то исполнение решения по делам приостанавливалось. Однако период активизации прокуратуры был недолог. После того как Генерал-прокурор, обязанности которого в то время выполнял всё тот же П. И. Ягужинский, впал в немилость Императрице, прокуратура вновь утратила своё влияние, уступив место созданной в тот период всесильной Тайной канцелярии.

Во второй четверти XVIII в., независимо от возвышений или понижений роли генерал-прокурора в чиновной иерархии и его отношений с Сенатом и другими высшими государственными органами, независимо от личных качеств прокуроров, значение этого института в деле осуществления надзора за законностью оставалось незначительным. Прокуратура в это время занималась главным образом наблюдением за внешним порядком делопроизводства, пыталась бороться с волокитой, следила за соблюдением законов в местах заключения. Гораздо меньше активности прокуратура проявляла в борьбе со взяточничеством и другими должностными преступлениями; в судебных делах прокуроры практически не участвовали.

Но нельзя недооценивать роль прокуроров с точки зрения наведения хотя бы формального порядка в рассмотрении дел в государственных органах. Челобитные того периода свидетельствуют, что установленный законом порядок разрешения дел многими местными и даже центральными учреждениями часто не учитывался, а некоторые чиновники о нем даже и не знали. Поэтому протесты прокуроров по поводу явных отступлений от буквы закона были не лишними.

Постепенно к середине XVIII в. роль генерал-прокурора возрастала. Это происходило не вследствие усиления его надзорных полномочий, а благодаря наделению его функциями исполнительной власти.

В дальнейшей истории России прокуратура оставалась верным стражем царского самодержавия, но ее положение и полномочия, задачи и функции изменялись в зависимости от целей и политики верховной власти.

Правление Екатерины II знаменует в истории прокуратуры еще большее значение исполнительно-распорядительных, почти министерских функций генерал-прокурора. В своем наставлении назначенному ею генерал-прокурору князю А. А. Вяземскому относительно надзора за Сенатом, имея в виду наличие там двух партий, Екатерина II писала: «…Вам не должно уважать ни ту, ни другую сторону, обходится должно учтиво и безпристрастно, выслушать всякого, имея толко единственно ползу отечества и справедливость в виду, и твердыми шагами идти кратчайшим путем к истинне…».

Эта тенденция усилилась в результате сначала сенатской (1763 г.), а затем губернской (1775 г.) реформ. При этом следует иметь в виду, что, как и прежде, он продолжал руководить сенатской канцелярией и другими учреждениями при Сенате. Это расширение власти генерал-прокурора сказывалось непосредственно на его собственно надзорных функциях, определенных «Должностью генерал-прокурора».

Наибольшей власти генерал-прокуроры достигли при Павле I. В период его правления у генерал-прокурора сосредоточивается большое число дел, которыми его предшественники и преемники никогда не занимались. Это дела о рекрутских наборах, о материально-техническом снабжении армии и флота, важнейшие финансовые и, конечно, судебные дела. Все вопросы он решает единолично, как правило, не вынося на обсуждение Сената. В административной сфере он, как и прежде, выступает фактически в качестве министра, руководит деятельностью генерал-губернаторов, координирует деятельность центральных и местных властей. Как полагают некоторые исследователи, при Павле I генерал-прокурор становится не просто министром, а «является как бы премьер-министром». Но это исключительно высокое положение главы прокурорского надзора не привело к торжеству законности в стране. Надзор становился для него не главной задачей, а лишь одной из функций административной власти.

Прокуратура с момента своего возникновения имела представителей не только в столицах. На местах за правильным производством дел были призваны надзирать прокуроры надворных судов, которые находились в непосредственном подчинении генерал-прокурора.

После ликвидации надворных судов и временного упразднения местной прокуратуры 1 ноября 1730 г. Сенат постановил, что прокурорам надлежит быть «в губерниях». Таким образом, прокуратура восстанавливалась на местах уже не как судебная, а как административно-территориальная — губернская. Впоследствии именно территориальная структура органов прокуратуры на местах становится единственной и находит юридическое закрепление в «Должности губернского прокурора» утвержденной 3 сентября 1733 г.

В провинциях прокуроры появились гораздо позже, только в 1763 г. Провинциальные прокуроры были подчинены не губернскому прокурору, а непосредственно генерал-прокурору. Они обладали той же компетенцией, какой и губернские прокуроры, но на провинциальном уровне.

Важным этапом в развитии прокуратуры стала губернская реформа 1775 г. Она усовершенствовала как организацию, так и полномочия прокуратуры, но сущности и главных задач этого института она не изменила. В связи с новым административно-территориальным устройством была упразднена только что созданная провинциальная прокуратура, на смену ей приходили губернские и уездные помощники прокурора — стряпчие и прокуроры и стряпчие сословных судов: верховного земского суда, губернского магистрата и верхней расправы.

Задачи губернского прокурора и губернских стряпчих устанавливались единые. К ним были отнесены, во-первых, как и раньше, надзор за порядком делопроизводства в губернских учреждениях; во-вторых, защита «целости власти» и «интересов императорского величества» и, в-третьих, охрана прав не только монарха, но и его подданных. Прокурорам предписывалось бороться «с запрещенными сборами с народа» и «истреблять повсюды зловредные взятки». Но до реализации этих задач на практике было далеко.

После губернской реформы на прокуратуру впервые была возложена функция государственной адвокатуры. Однако в условиях почти розыскного характера процесса и господствовавшей тогда теории формальных доказательств эта роль прокуроров и стряпчих была невелика.

Значение генерал-прокурора уменьшилось после 1802 г. не только в связи с превращением его в одного из министров. Гораздо в большей степени это было обусловлено ограничением прав Сената, который после учреждения министерств все больше терял свои политические и административные функции, превращаясь в преимущественно судебный и отчасти тоже надзорный орган.

В связи с изменением роли Сената, образованием новых высших государственных органов (Комитета министров и Государственного совета), на которые надзорная власть генерал-прокурора (министра юстиции) не распространялась, он утратил качества «ока государева». Из надзора за правительством, каким мыслился прокурорский надзор Петром Великим, в XIX в. он превращается в правительственный надзор за местными судебными и административными органами. В связи с этим авторитет прокурорской власти на местах в первой половине XIX в. уменьшился. Не только губернаторы, но и губернские «присутственные места» часто игнорировали прокурорские протесты и не присылали на проверку предусмотренные законом документы. Деятельность прокурорских работников продолжала носить формальный и бюрократический характер.

Несмотря, на постоянные изменения, которые в первой половине XIX в. вносились в законодательство о прокурорском надзоре, функции и значение губернской прокуратуры существенно не менялись. Наибольшее внимание губернские прокуроры в этот период уделяли просмотру решений и приговоров губернских судебных и административных учреждений.

Правовые нормы о прокуратуре содержались в разных томах Свода Законов Российской империи: в ч. 2 т. I («Учреждения Государственные») — нормы, регулирующие деятельность генерал-прокурора и обер-прокуратуры Сената, в ч. 1 т. II («Общие Губернские учреждения») — нормы о губернской прокуратуре. Кроме того, в ч. 2 т. X («Законы о судопроизводстве и взысканиях гражданских») и ч. 2 т. XV («Законы о судопроизводстве по делам о преступлениях и проступках») содержались нормы, устанавливающие процессуальные права и обязанности прокуроров и стряпчих.

Министерство юстиции, по мнению исследователей, с большой натяжкой можно рассматривать в качестве генеральной прокуратуры империи, так как, во-первых, сенатские обер-прокуроры, подчинявшиеся министру юстиции, не были связаны с местной прокуратурой и в отличие от нее фактически осуществляли судебный надзор в Сенате; во-вторых, местная прокуратура в осуществлении общего надзора, хотя и представляла собой единую организацию, но положения о губернских прокурорах, стряпчих и уездных стряпчих были включены в Своде учреждений губернских в различные книги. Н. В. Муравьев указывал, что «под действием Свода не был достаточно ясен законный тип прокурора как правительственного деятеля в общественной сфере; почти не употреблялся и самый термин „прокурорский надзор“». Еще определеннее высказался по этому поводу П. А. Марков: «Между порядком надзора в Сенате и порядком надзора в низших инстанциях даже до того мало связи, что многим и в голову не приходит, что как обер-прокуроры, так и губернские прокуроры и уездные стряпчие составляют в сущности одно учреждение».

Свод законов до судебной реформы 1864 г. успел выдержать три издания (1832, 1842 и 1857 гг.). В каждом последующем число статей, посвященных прокуратуре, увеличивалось, но в основном за счет уточнения и детализации некоторых положений. Так, число статей о местном прокурорском надзоре возросло с 51 в 1832 г. до 67 в 1857 г., но при этом, как уже отмечалось, никаких принципиальных изменений не произошло.

Низкий уровень законности в середине XIX в. был обусловлен не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками института надзора за законностью. Сфера надзора и функции прокуроров были обширны и неопределенны до такой степени, что их добросовестное исполнение оказывалось нереальным. Основной функцией губернской прокуратуры оставался просмотр журналов присутственных мест. Все это приводило к тому, что прокуратура на протяжении царствования Николая I находилась в состоянии глубокого застоя и требовала, как и общество в целом, серьезных преобразований.

Развитие российской прокуратуры в первой половине XIX в. показало, что повышения уровня законности только за счет совершенствования бюрократического аппарата надзора достичь не удается. Только демократизация судебной системы и государственного аппарата в целом могла обеспечить успех в этом направлении. В свою очередь переход к новой судебной системе потребовал реорганизации прокуратуры.

Таким образом, прокуратура, по мысли ее создателя, изначально учреждена как орган надзора за соблюдением законности, интересов высшей власти и государства.

После смерти Петра I структура и компетенция прокуратуры менялись: то она становилась малозаметной структурой в государственном устройстве страны, то снова занимала подобающее положение в государстве.

До 1802 г. прокуратура являлась институтом высшего надзора за всем государственным аппаратом Российской империи. Ее роль изменилась в связи с переходом к министерской системе управления. «Личная уния» должностей генерал-прокурора и министра юстиции, сохранив прокуратуру в качестве института высшего надзора, значительно ограничила ее компетенцию. Генерал-прокурор и его подчиненные никогда не имели права надзора за министерствами и создаваемыми ими органами власти на местах.

2. Структура и компетенция российской прокуратуры во второй половине XIX — начале ХХ вв.

К середине XIX в. в большинстве развитых европейских (как тогда говорили — цивилизованных) государств существовал институт государственного обвинения, источником образования которого служила французская прокуратура. Для европейских прокуратур того времени было характерно наличие государственного обвинения в качестве основной функции. Кроме того, могла присутствовать и функция прокурорского надзора, но только в судебной сфере. В рамках этого общеевропейского института существовали разные национальные системы, причем французская прокуратура была и в XIX в. наиболее полновластной и многофункциональной по сравнению с другими аналогичными институтами. Именно этот, французский тип прокуратуры и был взят за основу разработчиками судебной реформы в России.

Первым законопроектом, в котором намечались существенные изменения роли прокурорского надзора, был проект Устава гражданского судопроизводства (1857 г.). Еще в большей степени на судьбу прокуратуры должны были повлиять новые принципы судоустройства и уголовного судопроизводства, провозглашенные в соответствующих проектах 1859−1864 гг. Они предусматривали введение состязательного гласного процесса, право обвиняемого на защиту, презумпцию невиновности, реформу следствия, создание адвокатуры и реорганизацию прокуратуры.

Важным этапом судебной реформы стало утверждение в 1862 г. Александром II «Основных положений преобразования судебной части в России». В соответствии с этим актом российская прокуратура должна была полностью преобразиться. Она освобождалась от функций общего надзора с его пресловутым просмотром решений губернских учреждений. Ее надзор ограничивался исключительно судебной сферой. Он должен был заключаться в наблюдении за единообразным и точным соблюдением закона органами суда, следствия и исполнения приговора на всех стадиях уголовного процесса. Кроме того, на прокурора в уголовном процессе возлагалась новая функция — поддержание государственного обвинения в суде. В гражданском процессе круг дел, в которых должен был принимать участие прокурор, был ограничен делами казны, лиц, состоящих под опекой, безвестно отсутствующих и некоторых других, нуждавшихся, по мнению законодателя, в особой защите со стороны закона. Изменялась и структура органов прокурорского надзора. Подлежала ликвидации губернская прокуратура, на смену ей должны были прийти прокуроры судов.

Остро встал существенный вопрос: какому ведомству должна принадлежать прокуратура. Следует отнести её к суду, к администрации или же создать особое ведомство? Несмотря на то, что больше всего точек соприкосновения прокуратура имела с правительственной властью и представляла её интересы перед судом, полное слияние прокуратуры с ней представляло серьезные опасения, законность была бы принесена в «жертву удобства, и прокурорская власть была бы дискредитирована, превратившись в слугу администрации». Не нашло одобрения и построение прокуратуры в составе суда, под руководством судебных коллегий. Предполагалось, что это лишило бы прокуратуру «необходимой энергии и быстроты деятельности». Главенствующим положением должна была сохраняться независимость прокуратуры.

Наиболее правильным и продуктивным представлялся третий путь — прокуратура должна быть построена как отдельное установление, стоящее между судом и правительством, имеющее во главе высшего представителя прокурорской власти из среды самой прокуратуры и располагающее как должностными правами, обеспечивающими ей авторитетность мнения перед правительством, так и средствами, которые давали бы ей возможность раскрывать для убеждения суда истину в наиболее полном объеме. Министру юстиции по отношению к прокуратуре должна принадлежать власть высшего управления, в своей же процессуальной деятельности прокуратура нуждается в судебном контроле, который, не входя в оценку действий отдельных прокуроров, не оказывая влияния на их служебное положение и не присваивая суду направления обвинительной деятельности, ограждал бы законные интересы власти и населения по отдельным делам.

Таким виделось место прокуратуры в системе государственной власти. Но, как отмечает И. Я. Фойницкий, законодательство сделало все для обеспечения независимости прокуратуры от суда: помещенная в состав судебного ведомства, она представляла отдельную от суда организацию, суд не имел над членами прокуратуры ни права надзора, ни распорядительной, ни дисциплинарной власти.

После опубликования «Основные положения» судебной реформы подлежали всеобщему обсуждению. Уставы были приняты 20 ноября 1864 г. Главные принципы, закрепленные в «Основных положениях», нашли в Уставах свое развитие. Прокуратура строилась на принципе единоначалия и праве вышестоящих прокуроров давать нижестоящим обязательные для исполнения указания. Во главе прокуратуры продолжал оставаться министр юстиции, он же — генерал-прокурор. Ему непосредственно подчинялась обер-прокуратура Сената и прокуроры судебных палат. Последним подчинялись прокуроры окружных судов. Вместо губернских и уездных стряпчих учреждались должности товарищей прокуроров. Все прокуроры и их товарищи назначались на должность императором по представлению министра юстиции. Для назначения на прокурорские должности устанавливался образовательный ценз и ценз работы по специальности.

Реорганизация прокуратуры имела прогрессивный характер. Это был шаг вперед по сравнению с пассивной дореформенной прокуратурой. Такая реорганизация явилась необходимой составной частью судебной реформы. Старая прокуратура не могла бы существовать рядом с новыми судами и адвокатурой. Новая прокуратура не только стала противовесом адвокатуре, но и осталась органом, строго охраняющим интересы самодержавия.

Развитие системы прокурорского надзора проходило во второй половине XIX — начале XX вв. в двух основных направлениях:

1) губернская прокуратура заменялась прокуратурой при судах по мере проведения судебной реформы на территории страны и

2) усиливался надзор за судами и адвокатурой, и прокуратура наделялась функциями государственного юрисконсульта.

Выдвигавшиеся в этот период предложения о создании отдельной системы прокурорского надзора за административными органами, а также о расширении прав «судебной прокуратуры» в области общего надзора по образцу губернской, дореформенной (сторонником этой идеи был и А.Ф. Кони) успеха не имели, поскольку правительство все в большей степени ощущало целесообразность специализации прокуратуры, превращения ее в орган борьбы с преступностью, в представителя государственного обвинения.

Число лиц прокурорского надзора постоянно росло: в 1889 г., когда в целом завершился переход к новой судебной системе, в прокуратуре работали 669 прокуроров, а в 1913 г. их было уже 1170. Постоянно увеличивались и должностные оклады чиновников прокуратуры.

Известный ученый-юрист, бывший министром юстиции и генерал-прокурором во второй половине XIX в., Н. В. Муравьев, говоря о тенденциях, которые определяют развитие и специфику прокурорского надзора в России, писал: «Русская действительность, отражающаяся на законе и еще больше на практике его применения, наложила на русскую прокуратуру настолько своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуется новый, самостоятельный тип этого учреждения».

Судебная реформа принципиально изменила роль прокурора в уголовном процессе: из формального надзирателя (каким он был везде, в том числе в суде уголовном) прокурор превратился в активного обвинителя — центральную фигуру в борьбе с преступностью.

Новый порядок уголовного процесса заключался в «трёх положениях:

1) власть обвинительная отделяется от судебной;

2) власть обвинительная, т. е. обнаружение преступлений и преследование виновных, принадлежит прокурорам;

3) власть судебная, т. е. рассмотрение уголовных дел и постановление приговоров, принадлежит судам без всякого участия властей административных".

По всеобщему признанию, деятельность прокуратуры по уголовным делам являлась не только наиболее обширной, но и наиболее важной. Это была та деятельность, с которой как в общественном сознании, так и в сознании профессиональных юристов отождествлялось понятие прокурорского надзора.

Прокуратура в результате судебной реформы 1864 г. превратилась в институт государственного обвинения и на этом поприще добилась наибольших успехов. Вместе с тем, возлагая на прокурора бремя обвинительной власти, законодатель сохранил за ним и обязанность надзора за законностью в судебной сфере, причем обе эти обязанности — «обвинителя и блюстителя закона, шли рука об руку». Особенно ярко это проявлялось на стадии предварительного следствия, когда прокурор, возбуждая уголовное дело, становился одновременно и стороной в процессе, и надзирателем, руководящим действиями следователя. Недостатки такого положения, прежде всего, для следствия, неоднократно являлись предметом критики в юридической литературе и практике.

Сочетание обвинительной и надзорной функций в лице прокурора превращало его в хозяина процесса на стадии предварительного расследования. Производство всех дознаний происходило под руководством, а иногда и при участии прокуроров. Прокуроры претендовали на практике даже на то, чтобы лично определять, кому из полицейских чиновников поручить дознание. Потребовалось специальное определение Сената, которое запрещало им требовать, чтобы уездные начальники, полицмейстеры и их помощники лично исполняли поручения прокуроров по производству дознаний и следствий по уголовным делам. Руководящая роль прокурора при производстве предварительного следствия закреплялась, прежде всего, в ст. 281 Устава уголовного судопроизводства, которая обязывала следователя «исполнять законные требования прокурора или его товарища, с отметкою в протоколах, какие именно меры приняты по его требованию». На практике эта норма вызвала много споров и толковалась по-разному. Большинство авторов, освещавших эту проблему, приходили к выводу, что незаконные требования прокурора не должны ни в коей мере исполняться следователем. Но в вопросе о том, все ли законные требования прокурора обязательны к исполнению или только те, которые следователь сочтет обоснованными, существовали разногласия. Зависимость следователей от прокуроров закреплялась также в некоторых статьях Учреждения судебных установлений. Так, в соответствии со ст. 213 следователи назначались на должности по представлениям прокуроров окружных судов; представления прокурора нередко было достаточно для перевода следователя из одного округа в другой.

После окончания следствия следователь передавал дело прокурору для начала следующей стадии процесса — предания обвиняемого суду. Устав уголовного судопроизводства предоставлял прокурору право требовать дополнения следствия, признанного следователем оконченным, независимо от того, передавал ли он его в суд для рассмотрения или предлагал прекратить его за отсутствием признаков преступления или по другим основаниям.

Заключение

прокурора о предании обвиняемого суду излагалось в форме обвинительного акта.

Наибольшую известность и наибольший авторитет прокуроры приобрели в качестве государственных обвинителей в суде. Судебные уставы, казалось бы, создали близкий к идеальному тип государственного обвинителя, который, как отмечал А. Ф. Кони, восприняв лучшие черты французского прокурора, смягчил их в духе русской дореформенной прокуратуры, соединявшей в себе функции «блюстителя закона», «взыскателя наказания» и «защитника невинности». Стало формироваться новое поколение прокуроров, которое вскоре заявило о себе в прямом смысле во весь голос. Из рядов прокуратуры вышли такие замечательные судебные ораторы, как М. Ф. Громницкий, А. Ф. Кони, Н. В. Муравьев, П. А. Александров и др.

Но после того как прошла эйфория первых пореформенных лет, поляризация сторон в судебном заседании стала все более ощутимой, отношения прокуроров и адвокатов оказывались порой враждебными. Значительная доля ответственности за это ложилась на прокуратуру и министерство юстиции. Негативное моральное воздействие на лиц прокурорского надзора оказывало их участие в расследовании и обвинении по политическим делам, в ходе которых во имя достижения цели не брезговали не только тенденциозным подбором свидетелей, искаженным и односторонним освещением событий преступления, но в некоторых случаях и нарушением законов.

После своей реорганизации прокуратура стала одним из главных звеньев государственного аппарата в его борьбе с революционным движением в стране. В соответствии со ст. 1034 Устава уголовного судопроизводства судебное преследование по государственным преступлениям возлагалось на прокуроров судебных палат, которым все должностные и частные лица должны были немедленно сообщать все сведения о них. Составлять обвинительный акт и поддерживать обвинение в суде должны были по государственным преступлениям прокуроры судебных палат, обер-прокуроры Сената, министр юстиции или его товарищ. Определенную роль в борьбе с государственными преступлениями должна была играть и военная прокуратура, созданная в соответствии с военно-судебным уставом 1867 г.

Изменения в порядок расследования политических дел были внесены в 1871 г. утвержденными царем «Правилами о порядке действий чинов корпуса жандармов по исследованию преступлений». Эти правила наделили жандармских офицеров правом проведения дознания по политическим делам, которое, по сути, являлось следствием. Но при проведении дознания присутствие прокурора было обязательным. Прекратить такое дознание мог лишь министр юстиции по согласованию с шефом жандармов, при этом им в соответствии со ст. 29 «Правил» предоставлялось право решения дел в административном порядке. Эта статья дала правительству возможность в течение 33 лет (1871−1904) направлять участников революционного движения в ссылку и назначать им высылку внесудебным порядком. Таким образом, генерал-прокурор играл по существу одну из главных ролей во внесудебной расправе с политически неблагонадежными и инакомыслящими подданными.

Прокуратура сотрудничала с органами МВД не только при осуществлении уголовно-процессуальных действий, предусмотренных законом, но и в оперативно-розыскной работе.

Прокуроры, специализировавшиеся по политическим делам, в конце XIX — начале XX вв. составляли костяк руководства и министерства юстиции, и министерства внутренних дел. Надзирая за дознанием и следствием, предъявляя и поддерживая государственное обвинение, они, как правило, занимали бескомпромиссную, решительную позицию в борьбе с революционным движением. Вместе с тем нельзя не отметить и положительного влияния прокурорского надзора за расследованием политических дел. Несмотря на некоторые нарушения или вольное толкование закона самими прокурорами, факт их присутствия при дознании и следствии, а также в суде в целом, безусловно, являлся сдерживающим фактором против произвола жандармских и полицейских органов.

Судебные уставы 1864 г. ограничили сферу прокурорского надзора в гражданском процессе и изменили методы его осуществления. И все же эта сфера была достаточно обширной, что, наряду с большой загруженностью прокурора в уголовном процессе, привело на практике к превращению этого направления прокурорского надзора во второстепенное. Судебные уставы обязали прокурора участвовать в гражданском процессе по делам казны, земских и городских учреждений, безвестно отсутствующих лиц, несовершеннолетних и иных лиц, состоящих под опекой. То есть по тем категориям дел, которые, по мысли законодателя, должны состоять под особым покровительством закона.

Однако на практике даже этому ограниченному кругу дел прокуратура не могла уделять должного внимания. С навязанной Уставами ролью юрисконсульта гражданского суда прокуроры справлялись, как правило, плохо, поскольку, отдавая большую часть времени и сил делам уголовным и лишь эпизодически участвуя в делах гражданских, они, как правило, гораздо хуже членов гражданского суда знали цивилистику и практически не имели времени на знакомство с материалами дела.

В начале XX в. разрабатывался и был принят закон об изменении роли прокурора в гражданском процессе. Два года его проект обсуждался в Государственной думе и в Государственном совете и, наконец, был утвержден царем 9 мая 1911 г. Заслуга освобождения суда и прокуроров от бесполезной процедуры заключений по большей части гражданских дел принадлежит, прежде всего, депутатам Государственной Думы. Но и в соответствии с этим законом прокурорские заключения сохранялись по отдельным делам.

Анализ прокурорского надзора по гражданским делам пореформенной России показывает, что значение этого направления надзора не возрастало, а уменьшалось.

Таким образом, в ходе судебной реформы 1864 г. была создана принципиально иная прокуратура. Суть реорганизации прокуратуры состояла в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной областью, возложением на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре, создаваемой в судебных округах.

Заключение

История развития отечественной прокуратуры за триста лет свидетельствует, что она, несмотря на свое сходство с иностранными аналогами, является уникальным российским государственно-правовым институтом, который вобрал в себя черты французских прокуроров, шведских омбудсманов, немецких и шведских фискалов. Создание и дальнейшая деятельность прокуратуры способствовали формированию в отечественном правосознании идеи законности в понимании, характерном, прежде всего, для авторитарного государства.

Предпосылки для создания особого института надзора, при сохранении этой функции и за другими учреждениями, появляются на определенном, достаточно высоком уровне развития государственного аппарата и при отсутствии демократических институтов, как правило, при абсолютизме. Институт надзора необходим абсолютной монархии, как и большинству других авторитарных режимов, для того, чтобы сложный государственный механизм не вышел из-под контроля верховной власти, а чиновники не злоупотребляли теми огромными полномочиями, которыми их наделяет правитель. При демократических режимах в таком институте нет постоянной потребности, поскольку там три власти взаимно уравновешивают и контролируют друг друга.

До 1802 г. прокуратура являлась институтом высшего надзора за всем государственным аппаратом Российской империи. Ее роль изменилась в связи с переходом к министерской системе управления. «Личная уния» должностей генерал-прокурора и министра юстиции, сохранив прокуратуру в качестве института высшего надзора, значительно ограничила ее компетенцию. Генерал-прокурор и его подчиненные никогда не имели права надзора за министерствами и создаваемыми ими органами власти на местах.

В ходе судебной реформы 1864 г. была создана принципиально иная прокуратура. За образец взяли французский тип прокуратуры, поскольку это была наиболее близкая российской властная форма службы государственного обвинения, обладавшая значительными надзорными полномочиями в судебной сфере. Суть реорганизации прокуратуры состояла в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной областью, возложением на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре, создаваемой в судебных округах.

Деятельность прокуратуры способствовала повышению уровня законности в сфере уголовного преследования. Но прокуратура могла быть гарантом соблюдения основных прав граждан в деятельности исполнительных и судебных органов только в той мере, в какой эти права признавались Основными законами Российской империи. Особенно характерна в этом отношении деятельность прокуратуры по политическим делам, которая свидетельствует о том, что прокуратура, будучи органом правительства, не абсолютизировала законность.

Анализ прокурорского надзора по гражданским делам пореформенной России показывает, что этот институт не достиг цели, поставленной законодателем, — активно способствовать вынесению законных судебных решений. Фактически его роль сводилась к положению «юрисконсульта» судебной коллегии, чье мнение не имело существенного значения. Роль прокурора в гражданском суде постоянно снижалась, что нашло впоследствии закрепление в законе. Это было закономерно в условиях развития состязательного процесса в гражданских делах. Но этот же опыт показал и то, что полное удаление прокурора как представителя закона по некоторым категориям дел невозможно.

1. Алексеев В. Б., Миронова Е. А. Методологические и методические вопросы участия прокурора в судопроизводстве // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. М., 1994.