Системное определение публичной политики

В системном подходе публичная политика рассматривается как система действий по отношению к окружению, целям или проекту, к деятельности и структурам.

Эти действия осуществляются политическими и социальными акторами, чьи отношения структурированы и изменяются во времени.

В рамках системного подхода выделяют пять основных типов объяснения публичной политики. К ним относятся следующие объяснения:

• • окружением;
• • распределением власти;
• • господствующими идеями;
• • институционной рамкой;
• • процессом принятия решений.

Все эти пять типов объяснения неразрывно связаны с понятием системности.

В самом деле. Невозможно представить систему без учета окружения ее ядра и взаимодействия последнего с этим окружением. Распределение власти напрямую связано со структурой системы, иначе говоря, со структурированными отношениями между акторами. В случае, когда речь идет о господствующих идеях, встают вопросы целей функционирования политической системы и необходимых решениях для их достижения. Институционная рамка системы дает характеристику правилам, определяющим порядок практической деятельности социальных акторов. И наконец, когда речь идет о «деятельности» в рамках системы, то эта деятельность строится на основе тех решений, которые принимаются для реализации целей системы.

Рассмотрим кратко пять указанных характеристик системного подхода к анализу публичной политики.

Объяснение окружением

Внешнее и внутреннее окружение публичной политики является источником публичного начала в тех проблемах, на решение которых нацелена публичная политика.

Такое понимание основывается на основных трудах американского политолога Д. Истона и французского социолога Ж.-В. Лапьерра, посвященных политическим системам.

Общепризнанным в политической науке является факт, что политические решения берут свое начало в окружении системы, где коренятся детерминанты публичной политики. Мы это подчеркиваем потому, что объяснение публичной политики ее окружением предполагает анализ взаимосвязи и взаимозависимости характеристик окружения и характеристик публичной политики.

Впервые такой анализ осуществил американский ученый Т. Дай (1976), который выяснял влияние «выходов» (output) политической системы в лице публичной политики американских государств в различных секторах деятельности. Он использовал четыре экономических переменных (урбанизация, индустриализация, здравоохранение и образование) и четыре политических переменных (контроль государства демократами или республиканцами, степень соперничества между партиями, электоральное участие и неравенство в электоральной карте). В итоге он пришел к следующему выводу: экономические переменные в большей мере связаны с публичной политикой, чем политические переменные.

Такой вывод позднее был подвергнут серьезной критике, породив в 1980;е гг. дискуссию среди аналитиков публичной политики. Критика была связана с тем, что в указанном подходе недостаточно учитывалось влияние политических факторов, например идеологии политических партий.

В последующем аналитики публичной политики, желая учесть влияние на нее окружения, стремились рассматривать публичную политику через воздействие исторических и географических условий, экономических факторов на поведение элит, масс и правительственных институтов.

Объяснение деятельностью

Объяснение публичной политики на основе рациональной деятельности получило в политической науке достаточно широкое распространение. Для понимания такого подхода напомним этапы рационального действия:

• — определение проблемы;
• — выбор цели;
• — выработка решений, которые могут разрешить проблему;
• — воздействие на последствия каждого из решений;
• — отбор наилучшего по своим последствиям решения по отношению к цели.

Эта модель является нормативной потому, что она предписывает то, что должно быть сделано. Она является нормативной еще и потому, что описывает то, что уже сделано. И тем не менее ее можно называть объяснительной, если исходить из того, что реализация публичной политики подчиняется этой модели.

Модель рационального действия имеет ограниченное поле для своего применения при объяснении конкретных политических решений. Это связано с тем, что для использования того, что называем рациональной моделью, чаще всего нет достаточной информации, не хватает времени для ее получения и использования. Более того, как показывает реальная политическая практика, те, кто принимает участие в выработке решений, по-разному понимают как саму проблему, так и цели решений.

Д. Марч и Й. Ольсен использовали для анализа различий между публичной политикой в разных политических системах модель рационального выбора в рамках действующих институтов (institutional rational choice). Эта модель основывается на учете возможностей и принуждений рационального выбора на основе официальных правил игры.

По своей природе, эта объяснительная модель, когда она применяется к публичной политике, обращает внимание на этапы формулировок решений для того, чтобы показать, каким образом индивидуальные или объединенные в коалиции акторы стремятся заставить власти выработать или принять выгодные для себя меры и решения при наименьшей цене. При этом оказывается, что возникновение той или иной публичной политики и ее осуществление в меньшей степени привлекали внимание теоретиков и исследователей рассматриваемой школы рационального выбора.

Иной подход предложил Д. Кингдон. Он сформулировал так называемую модель «мусорного ящика» (garbage can model). Суть ее заключается в том, что публичная политика не является только продуктом рационального действия акторов. Она является результатом столкновения трех течений: течения проблем, течения решения и течения политики, в каждом из которых социальные и политические акторы руководствуются различной стороной рациональности. Эта рациональность имеет ограниченный характер и сопряжена с разного рода двусмысленностями и неопределенностями. И нередко именно эти двусмысленности и неопределенности в большей мере, чем институционные факторы, обусловливают действие социальных и политических акторов.