Экономические приоритеты новой власти. 
Перестройка системы центрального и местного управления в годы гражданской войны и в условиях нэпа

Говоря о начальном этапе формирования советской государственной системы, очень важно различать два отличавшихся друг от друга периода в истории большевистской революции, позволяющие лучше понять политику правящей партии. Первый период характеризовался насильственным разрушением прежнего буржуазного строя и соответственно старой государственной машины. Для этого периода нужно было стихийное увлечение широких народных масс, так как нужен был сокрушительный удар. Второй период, напротив, означал попытку осуществления нового строя по большей части без участия настроений и воли масс, преимущественно аппаратом организованного партийного меньшинства. В первый период активны были не только вожди и их партии, но и сами массы, во втором действовали в точном понимании этого слова в основном только верхи, правящая коммунистическая партия. Массы же в своем большинстве не понимали «конструктивных целей социализма» как организации хозяйственной жизни, но зато воспринимали и активно применяли пропагандируемые новой властью средства борьбы со старым строем, основанные на разрушении унаследованных общественных отношений и учреждений.

Следует сказать, что, придя к власти, большевики не имели, да и не могли иметь в силу сложившихся обстоятельств четко разработанной программы построения нового общества. В то же время уже в «Апрельских тезисах» Лениным были сформулированы две основополагающие идеи, которыми должна была руководствоваться партия, оказавшись у власти: установление рабочего контроля над производством и распределением продуктов и проведение национализации всех банков страны с последующим слиянием их в единый общенациональный банк. В ноябре 1917 г. были приняты Декрет и Положение «О рабочем контроле», по существу, узаконившие существовавшую на многих предприятиях с лета 1917 г. практику, когда рабочие предприятия через выборный заводской комитет (фабзавком) контролировали деятельность администрации, имели доступ к бухгалтерским книгам, вмешивались в вопросы найма и увольнений. При каждом городском совете был создан совет рабочего контроля, образован также высший орган — Государственный всероссийский совет рабочего контроля, который практически сразу влился в структуру созданного декретом от 15 декабря 1917 г. Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ), что, по сути, означало подчинение рабочего контроля государственному. Одновременно с национализацией частных банков и объявления банковского дела государственной монополией началась национализация ряда промышленных предприятий, которая проводилась пока что, как ответная мера государства на саботаж и локауты со стороны предпринимателей.

Но уже первые итоги «красногвардейской атаки па капитал» заставили Ленина пересмотреть прежние установки. Отсутствие необходимых знаний и опыта управления у основной массы рабочих привели к дискредитации самой идеи рабочего контроля на промышленных предприятиях, результатом проведения которого стали повсеместный развал промышленного производства, хаос и неразбериха на предприятиях. В начале весны 1918 г. в брошюре «Очередные задачи советской власти» Ленин предлагает резко сменить внутриполитический курс и приостановить национализацию и экспроприацию, навести порядок на государственных предприятиях, установить строгую дисциплину труда с опорой на материальные стимулы. Ленинский план предусматривал сохранение частного капитала, установление технического сотрудничества с крупной буржуазией, использование советской властью знаний и опыта «буржуазных» специалистов. Вся совокупность предлагаемых мер получила название государственного капитализма и строилась на признании необходимости переходного этапа к социализму, основанного на смешанном экономическом порядке.

Однако ленинскому плану не суждено было сбыться. Сложные экономические и политические условия, связанные с хозяйственной разрухой и начавшейся гражданской войной, потребовали изменения экономического курса правительства, сопровождавшегося переходом к широкой национализации и концентрации всех ресурсов в руках государства. Тем самым открывался новый этап в развитии большевистской революции, получивший название " военного коммунизма" . Проводимая в этот период экономическая политика обладала рядом специфических черт, оказавших существенное влияние на дальнейшее развитие советского общества и всей системы управления.

В самом общем плане суть этой политики сводилась к использованию государством в условиях войны особых, чрезвычайных мер по управлению экономикой, централизации и милитаризации управленческих структур. Основным содержанием политики «военного коммунизма» стала замена механизма рыночных отношений командно-административными методами управления обществом. С целью обеспечения победы над белыми армиями страна превращалась в единый военный лагерь. Для централизации всех ресурсов была осуществлена национализация важнейших отраслей крупной и средней промышленности. Этот курс был закреплен декретом СНК от 28 июня 1918 г. Функции управления национализированными предприятиями передавались Высшему совету народного хозяйства (ВСНХ), созданному для координации и объединения деятельности всех экономических органов и учреждений страны. Руководство хозяйственной жизнью регионов возлагалось на создаваемые при советах местные совнархозы (советы народного хозяйства), находившиеся в двойном подчинении — ВСНХ и исполкомам соответствующих советов. Была введена всеобщая трудовая повинность. В условиях крайнего дефицита промышленных товаров и растущей инфляции запрещена частная торговля, вводилась оплата труда рабочих «натурой» (продуктовые пайки, талоны на питание в столовой и т. д.), отменена плата за жилье, транспорт, коммунальные и прочие услуги. Важной составляющей политики «военного коммунизма» являлась продразверстка, принуждавшая крестьян по устанавливаемым сверху планам (разверстки, но губерниям) сдавать государству излишки своей продукции для обеспечения армии и населения городов по твердым ценам, также устанавливаемым государством. Все это вело к постепенному свертыванию товарно-денежных отношений и замене их прямым продуктообменом.

Здесь важно обратить внимание па следующее обстоятельство. Долгое время господствовало мнение, согласно которому политика «военного коммунизма» являлась вынужденной мерой, порожденной условиями гражданской войны. Однако целый ряд фактов говорит как раз об обратном. Сами большевики не отрицали, что проводимая ими в первые годы советской власти экономическая политика кроме прочего предполагала возможность введения социализма в России сверху. «Военный коммунизм, -писал один из ведущих теоретиков большевизма Н. И. Бухарин, — мыслился нами не как „военный“, т. е. пригодный только для определенной ступени в развитии гражданской войны, а как универсальная, всеобщая и, так сказать, нормальная форма экономической политики победившего пролетариата». На практике это выразилось в тотальном обобществлении средств производства, повсеместной отмене всех видов частной собственности.

Ничем иным, как только стремлением «ввести социализм сверху», объяснялся и фактический отказ большевиков от ими же провозглашенного в качестве одного из первых законодательных актов советской власти Декрета о земле. В основу этого декрета был положен эсеровский проект, выработанный на основе 242 крестьянских наказов и предусматривавший наряду с уравнительным распределением земли существование различных форм землепользования (подворную, хуторскую, общинную, артельную и др.). Однако уже в апреле 1919 г. был принят Декрет ВЦИК «О социалистическом землеустройстве и о методах перехода к социалистическому земледелию», ставший впоследствии, как справедливо считают исследователи, юридической основой сталинской «сплошной коллективизации». Объявив основной формой землепользования «крупные советские хозяйства, коммуны, общественную обработку земли», а индивидуальное крестьянское хозяйство — «преходящим и отживающим», декрет утверждал идеологию и психологию быстрого скачка к коммунизму, приобретавшего все больше сторонников в рядах партийных функционеров.

Успехи в гражданской войне, которые у многих большевиков ассоциировались с успехами реализации политики «военного коммунизма» с ее жесткой централизацией, еще больше усиливали иллюзии о возможности введения социализма сверху. Характерно, что даже в конце 1920 г., когда гражданская война была фактически уже закончена, за несколько месяцев до введения нэпа эта линия продолжала оставаться решающей. Достаточно сказать, что именно в это время — 29 ноября 1920 г. был опубликован Декрет советского правительства о национализации предприятий промышленности, имеющих 5- 10 наемных рабочих.

Сложные условия, в которых проходило становление новой советской государственности, не могли не повлиять па характер и особенности развития государственного управления в Советской республике. Продолжавшаяся почти три года гражданская война и последовавший после ее окончания переход к нэпу сопровождались крупномасштабными перестройками системы центральных и местных органов власти. Исследователи отмечают наличие в этот период двух разнонаправленных векторов государственной политики: централизации (1918;1919) и децентрализации (1920;1925) власти. Централизация власти осуществлялась в рамках утвердившейся в годы гражданской войны военно-коммунистической модели управления и являлась следствием реализации большевистской доктрины обобществления собственности и управления государством как «единой фабрикой». В свою очередь, децентрализация власти и управления была продиктована вызванной политикой «военного коммунизма» хозяйственной разрухой и неразберихой в системе управления, равно как и новыми задачами, которые встали перед центральным правительством в условиях перехода от войны к миру. И в том и в другом случае перестройки системы управления осуществлялись в условиях однопартийной системы, установившейся с лета 1918 г., после того как партия левых эсеров, поднявшая мятеж против власти, решением V Всероссийского съезда советов была исключена из состава советов всех уровней.

Централизация государственного аппарата, проводимая в годы гражданской войны в рамках военно-коммунистической командно-административной модели управления, нашла свое выражение в дальнейшем усилении органов исполнительной власти как в центре, так и особенно на местах. Здесь большевики, в сущности, повторили то, что было осуществлено в свое время Александром III в его стремлении подчинить местное самоуправление бюрократическому началу. Разница была в том, что правительство Александра III в своей борьбе с общественным началом все же не заходило так далеко: городская управа не могла подменить собой городскую думу. В советской же системе исполкомы и даже их президиумы нередко становились над советами, заменяя собой их съезды. Установление принципа «двойного подчинения» (обязательность отделов исполкомов подчиняться не только исполкомам, но и выполнять предписания высших властей) еще в большей степени бюрократизировало исполнительный аппарат советов. Можно сказать, что большевики пошли по тому пути, по которому должна была пойти абсолютистская централизованная власть, превращая органы местной власти в бюрократические по своим функциям и по своему составу учреждения. Как в царское время выборность управ не устраняла их бюрократизации, их превращения в коллегии выборных чиновников, так и в советской системе выборность исполкомов нс могла устранить их превращения в такие же коллегии советских профессиональных бюрократов.

Условия гражданской войны заставляли большевиков принимать меры, направленные на усиление возникших в ходе революции чрезвычайных органов власти и управлений, особенностью которых являлось единство военной, политической и хозяйственной деятельности. К числу таких органов относились прежде всего Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК), созданная при Совнаркоме 15 декабря 1917 г., и Революционный военный совет Республики (Реввоенсовет, РВСР), учрежденный постановлением ВЦИК от 2 сентября 1918 г. для руководства формированием Красной армии и флота, их боевыми действиями и обеспечения обороноспособности страны (председателем РВСР был назначен Л. Д. Троцкий). Особое место в системе чрезвычайных органов управления занимал созданный в ноябре 1918 г. под председательством Ленина Совет рабочей и крестьянской обороны, являвшийся в условиях войны верховным органом управления Республикой, координирующим работу, как военных, так и гражданских ведомств, всех отраслей народного хозяйства. В состав Совета рабочей и крестьянской обороны входили представители ВЦИК, РВСР, наркоматов продовольствия, путей сообщения и др.

Огромная роль в системе управления новой власти продолжала принадлежать ВЧК, в аппарате которой существовали транспортный, военный, организационный, информационный и другие отделы. По рекомендации ВЧК в губерниях и уездах были созданы местные чрезвычайные комиссии по борьбе с контрреволюцией, статус которых был закреплен утвержденным ВЦИК специальным «Положением о Всероссийской и местных чрезвычайных комиссиях» (октябрь 1918 г.). Согласно «Положению» члены ВЧК назначались Совнаркомом, а члены местных ЧК — соответствующими исполкомами губернских и уездных Советов. ВЧК и ее органы были наделены чрезвычайными полномочиями и работали в тесном сотрудничестве с НКВД и наркоматом юстиции.

На местах массовыми чрезвычайными органами советской власти являлись революционные комитеты (ревкомы), создаваемые партийными, советскими и военными властями для более оперативного обеспечения нужд армии, восстановления разрушенного хозяйства и системы управления в освобожденных районах. По некоторым данным в 1918;1921 гг. по России насчитываюсь боле 30 ООО ревкомов — от республиканского до сельского уровня1. По окончании гражданской войны они были упразднены и их функции переданы Советам. В сельской местности такими чрезвычайными органами были упоминаемые нами ранее комитеты бедноты, образованные по решению правительства и ВЦИК в июне 1918 г., несмотря на активное противодействие левых эсеров.

Согласно официальной версии комбеды создавались для оказания помощи беднейшему крестьянству. Па самом деле расчет был сделан на деревни, на проставление деревенской бедноты всем остальным крестьянам. Таким способом большевики надеялись не только решить продовольственную проблему и увеличить поставки хлеба деревней, но и создать более прочную опору правящей партии в среде многомиллионного российского крестьянства, сплачивая бедняков (сельский пролетариат) в противовес зажиточной части деревин. Однако власть просчиталась. Создание комбедов до предела обострило обстановку в деревне, вызвало серию крестьянских восстаний против большевиков. Кроме того, деятельность комбедов не ограничивалась экспроприацией «сельской буржуазии», изъятием хлеба и сельскохозяйственных орудий у кулаков и распределением их среди бедноты. Комбеды вмешивались в дела местной власти вплоть до роспуска и переизбрания местных советов, находившихся под влиянием зажиточных крестьян, что приводило к нарушению единства и неразберихе в местном управлении: к власти местных партийных комитетов и советов добавлялась еще и власть комбедов. Сложившаяся ситуация заставила центральное правительство принять решение о роспуске комбедов и их слиянии с советами. Решение это было принято VI Чрезвычайным всероссийским съездом советов, состоявшимся в декабре 1918 г.

Стремясь сконцентрировать все силы для победы над своими политическими противниками, государство диктатуры пролетариата последовательно проводило курс на ускоренную национализацию всех отраслей промышленности, а не только важнейших, как это было предусмотрено Декретом от 28 июня 1918 г. К началу октября 1919 г. было национализировано 2500 предприятий. Как верно заметил Н. Верт, точно так же, как в области сельского хозяйства «государство провозгласило себя главным распределителем, еще до того, как стало главным производителем», осуществленная в рамках политики военного коммунизма попытка ускоренного перехода к «коммунистическому производству и распределению» привела вопреки схеме Маркса не к исчезновению государства, а, наоборот, к строгой централизации и установлению гипертрофированного государственного контроля над всеми сферами экономики.

Реализация военно-коммунистической модели управления потребовала создания системы сверхцентрализованных хозяйственных органов, известной в то время под названием " системы главкизма" . Создаваемые при ВСНХ главные комитеты (главки или центры) сосредоточивали в своих руках управление теми или иными отраслями промышленности, ведали их финансированием, материально-техническим снабжением, равно как и распределением изготовленной продукции. Главки делились па «продуктовые» по видам производимых продуктов (Главуголь — губу голь, Главтабак — губтабак и т. п.) и «отраслевые» (Главтранс — губтранс (транспорт), Комгосор — губгосор (Комитет государственных сооружений) и т. п.). По подсчетам исследователей, всего действовало около 46 видов местных управленческих органов центра — главков, отделов, комитетов и комиссий, — имевших, в свою очередь, свои собственные нижестоящие органы. В целом система главкизма означала прекращение экономических, товарно-денежных отношений и переход к исключительно административным методам управления: предприятия бесплатно получали от государства все необходимое для производства и так же бесплатно отдавали произведенную продукцию.

Ситуация стала меняться только в конце гражданской войны, когда власть на практике убедилась в невозможности восстановления разрушенного войной хозяйства и подъема национальной экономики на тех организационных началах, которые использовались в период военного коммунизма. Переход к нэпу, объявленный на X съезде РКП (б) в марте 1921 г., означал отказ правящей партии от красногвардейской атаки на капитал и сопровождался частичным возрождением рыночных отношений, денационализацией средней и мелкой промышленности (в крупную промышленность частный капитал не допускался) и децентрализацией государственного управления.

Была отменена продразверстка, вводилась свобода торговли. Оттянув основные силы на «командные высоты в экономике», власть объявляла своей целью установление па основе провозглашенной свободы торговли нормальных отношений с крестьянством. Одновременно был отменен декрет о поголовной национализации промышленности. Согласно новому положению все мелкие и часть средних предприятий передавались в частные руки. Допускалась аренда крупных промышленных предприятий, а также создание концессий с привлечением иностранного капитала, смешанных акционерных обществ и совместных предприятий. В то же время значительная часть промышленности и вся внешняя торговля оставались в руках государства. Государственные промышленные предприятия (тресты) и государственная торговля (синдикаты) также получили большую хозяйственную самостоятельность, строя своя деятельность па новых принципах хозрасчета и самоокупаемости. Введя нэп, большевики попытались решить задачу сохранения политической власти в центре при одновременной децентрализации хозяйственного управления и предоставления самостоятельности местным органам власти.

С введением нэпа начинается процесс демократизации общественной жизни. Упраздняются чрезвычайные органы власти и управления, укрепляется законность и правопорядок, что нашло свое выражение сначала в сокращении компетенций и круга действий ВЧК и ее органов, а затем и в ее реорганизации. 6 февраля 1922 г. ВЧК была окончательно упразднена и вместо нее было создано Главное политическое управление Наркомата внутренних дел (ГПУ). Одновременно была повышена роль Рабоче-крестьянской инспекции (РКП, Рабкрин), созданной в 1920 г. в качестве основного органа государственного контроля Советской республики1. Чрезвычайное законодательство времен гражданской войны постепенно заменялось гражданским законодательством, созданием законодательных кодексов в различных отраслях права, что способствовало формированию единого правового пространства государственного управления1. Была проведена судебная реформа, создана прокуратура РСФСР как высший орган правового надзора. На новый более демократический уровень ставились взаимоотношения центральных и местных органов управления.

Но еще раньше, в конце 1919 г., упадок производства и неэффективность централизованного управления заставили большевиков заняться проблемой децентрализации власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. Эта проблема только в последнее время привлекла внимание исследователей. Именно в это время в структуре местных советов, как отмечается в новейших исследованиях, начинают формироваться специальные отделы коммунального хозяйства («откомхозы»), которым передавались полномочия главков ВСНХ и частично отраслевых наркоматов, а вместе с полномочиями передавалось и имущество. Передача полномочий и имущества осуществлялась поэтапно, сначала губернскому и уездному, а только затем — городскому и волостному уровням. В ходе преобразований уже в 1920 г. на местный уровень были переданы вопросы землеустройства и благоустройства, жилищное дело, была осуществлена демуниципализация жилья (введение частной собственности на жилье). С введением нэпа эта работа была продолжена. В 1921 г. в ведение местных органов власти передавалась местная промышленность, и том числе на правах «майданного управления» по договорам с ВСНХ. В 1922 г. были муниципализированы водопровод, местный транспорт, пожарное и дорожное дело, местным властям передавалось право устанавливать и взимать арендную плату с городских земель и устанавливать размер оплаты услуг, оказываемых муниципальными предприятиями. В 1923 г. местные власти получили право введения дифференциальной ренты в городах, организации коммунальных банков и фондов.

Создание «откомхозов» и децентрализация хозяйственного управления происходили под лозунгом «борьбы против главкизма» и, по мнению специалистов, имели прогрессивное значение. В 1920 г. в рамках НКВД было создано Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ), основной задачей которого стало обеспечение экономических связей между «откомхозами». Тогда же Совет рабочей и крестьянской обороны был реорганизован в Совет труда и обороны (СТО), одним из отделов которого стал Госплан. С лета 1921 г. па базе СТО начинает формироваться вертикаль экономических совещаний (ЭКОСО). На местах (в исполкомах) создавались местные ЭКОСО, в состав которых входили: председатель исполкома, заведующий волземотделом, коммунотделом, представители Рабкрина, потребительской кооперации. Местным ЭКОСО подчинялись все хозяйственные органы при исполкомах.

" Борьба с главкизмом" продолжалась до 1925 г. и завершилась принятием ВЦИК СССР «Положения о городских советах» (1925) и «Положения о местных финансах» (1926), которое устанавливало только два вида местных бюджетов — городские и волостные, остальные признавались исключительно регулирующими. Значение этих документов состояло в том, что они сформировали местную власть, юридически закрепив компетенцию, права и средства местных советов. В целом децентрализация хозяйственного управления, выразившаяся в создании «откомхозов» и наделении советов собственными финансами, способствовала быстрой ликвидации разрухи и поднятию благосостояния страны до уровня 1913 г.

По мнению некоторых авторов, в ходе реформ 1920;1925 гг. были созданы условия для возрождения системы подлинного самоуправления населения. Однако дальше этого дело не пошло в связи с объявленным большевистской партией в 1927 г. (год «великого перелома») новым официальным курсом на централизацию власти и хозяйственного управления. Согласно победившей «генеральной линии» Сталина па строительство социализма в одной стране и ускоренную индустриализацию началось наступление па демократические институты, возникшие в период нэпа. Были проведены грандиозные чистки местных советов, все они были поставлены в жесткую зависимость от финансовых возможностей «центра», стали финансироваться по остаточному принципу из средств, оставшихся от финансирования индустриализации. С 1928 г. были закрыты «откомхозы» и ГУКХ. Больше не занимается вопросами местного самоуправления и не курирует местное хозяйство НКВД. Вместо него создано ОГПУорган надзора за населением и карательный орган диктатуры пролетариата. Начавшаяся в 1928;1930 гг. административно-территориальная реформа окончательно похоронила надежды на возрождение института самоуправления в России.