Образование СССР и особенности «советского федерализма». Советский государственный аппарат и номенклатура

Важным событием рассматриваемого периода стало образование СССР, положившее начало новому этапу развития российского государства в форме федерации союзных республик. К моменту образования единого союзного государства после окончания гражданской войны на территории бывшей Российской империи образовался ряд формально независимых государств: РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Азербайджанская ССР, Армянская ССР, Грузинская ССР (в марте 1922 г. три последние республики образовали Закавказскую федерацию). Необходимость объединения советских республик в единое государство была продиктована как экономической ситуацией (исторически сложившаяся экономическая и хозяйственная взаимозависимость национальных районов бывшей Российской империи, потребность в более тесной их интеграции по сравнению с договорной федерацией в целях восстановления и развития народного хозяйства), так и политическими соображениями, стремлением удержать национальные окраины в рамках советского строя.

Хотя в теоретическом плане большевики, исходя из постулатов марксизма, отнюдь не являлись сторонниками раздробления государства и больше склонялись к якобинской модели централизации власти, сложившаяся экономическая и политическая ситуация заставила лидеров партии искать выход в организации единого государства на приемлемых для национальных республик условиях. В определенном смысле этому способствовала и «задержка с мировой революцией», побуждавшая большевиков в интересах мирового пролетариата стать выразителями государственных интересов России как главного плацдарма для неизбежной, с их точки зрения, мировой социалистической революции. В этих условиях Ленину не составило большого труда убедить партию в необходимости создания союзного государства как федерации равноправных республик в противовес предложенному Сталиным проекту " автономизации" , т. е. вхождения советских республик в РСФСР на правах автономий, что, по мнению Ленина, не способствовало доверию между республиками и прочности создаваемой федерации.

27 декабря 1922 г. был подписан договор между четырьмя республиками (РСФСР, Украиной, Белоруссией и Закавказской федерацией) о создании нового государства — Союза Советских Социалистических Республик. Состоявшийся 30 декабря 1922 г. I съезд Советов СССР утвердил Договор и Декларацию об образовании союзного государства. Высшим органом власти в союзном государстве стал Всесоюзный съезд советов, созываемый ежегодно (с 1927 г. раз в два года) и формировавшийся на основе представительства, аналогичного представительству Всероссийских съездов советов. В период между съездами советов верховную власть в стране осуществлял Центральный исполнительный комитет (ЦИК) СССР, состоявший из двух, обладавших равными правами законодательных палат: Союзного совета (формировался всеми республиками пропорционально их населению) и Совета национальностей (по пять представителей от каждой союзной и автономной республики и по одному представителю от автономных областей). ЦИК СССР имел свой руководящий орган — Президиум ЦИК, роль которого по мере развития СССР и увеличения числа союзных республик постоянно возрастала. Высшим исполнительным и распорядительным органом союзного государства стал Совет народных комиссаров СССР (с 1946 г. — Совет министров) (рис. 14.3). Все эти положения были закреплены в принятой 31 января 1924 г. на II съезде Советов Союза ССР Конституции СССР.

Рис. 14.3. Система высших и центральных органов власти и управления Советского государства после образования СССР.

Конституция СССР установила три вида народных комиссариатов: общесоюзные, образовывавшиеся только в Союзе (по иностранным делам, военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов); объединенные, создаваемые одновременно на союзном и республиканском уровнях (ВСНХ, продовольствия, труда, финансов, рабоче-крестьянской инспекции); республиканские, в ведении которых находились вопросы, не входившие в компетенцию Союза и объединенных наркоматов (просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, юстиции и др.).

Одной из особенностей нового союзного государства было статусное неравенство национально-территориальных образований, вошедших в состав СССР (союзные, автономные республики, края, области, округа и т. д.). Однако главная особенность состояла в другом. В большинстве союзных республик власть принадлежала национальным коммунистическим партиям, входивших в состав единой РКП (б), что не только облегчило большевикам задачу объединения суверенных республик в единое государство, но и в перспективе способствовало подчинению национальных образований союзному центру. Хотя формально советские республики были объединены в единый государственный союз на началах равноправия и сохранения своих суверенных прав, в условиях складывавшейся монополии правящей партии традиции централизма господствовали над заявлениями о федерации, а сами федералистские принципы, заложенные в основу Союза, по мере его развития заменялись прежними, унитарными.

Есть основания считать, что возникшее в 1922 г. союзное государство было задумано правящей партией как временная конструкция. Но крайней мере, создание федерации рассматривалось большевиками и самим Лениным не как конституционная форма, а как практический вопрос централизации или децентрализации. В перспективе подразумевалось, что союзная структура, построенная на интернациональной основе и преодолевающая местный сепаратизм, будет способствовать изживанию государства как такового. Марксистская идея об отмирании государства в коммунистическом обществе была в то время определяющей в политической культуре большевизма. В то же время, создавая СССР, большевики решали одновременно две задачи: во-первых, они смогли собрать в одно государство большую часть территории Российской империи и сохранить единство и неделимость России; во-вторых, центр получал удобную для правящей партии стройную вертикаль власти в огромной по размерам стране. В самой Конституции 1924 г. федерация трактовалась как переходная форма к полному государственному единству. Во всяком случае в новом союзном государстве все решения исходили из центра, который неограниченно контролировал действия периферийных властей. Главное политическое управление, созданное в 1922 г. вместо ВЧК, также получило статус союзного комиссариата.

Параллельно с созданием СССР проводились административно-территориальные реформы, имевшие важное значение для совершенствования системы государственного управления в стране. Процесс перехода от старого административно-территориального деления (губерния, уезд, волость) к новому занял длительное время, поскольку власть вынуждена была исходить не только из учета огромного разнообразия экономических и хозяйственных условий развития различных регионов, но и брать в расчет особенности административного и национального устройства, культурных традиций проживающих на огромном пространстве России народов. Уже в декабре 1917 г. на основании решения Совнаркома местные советы получили право определять границы новых губерний и областей. Согласно декрету СНК от 27 января 1918 г. устанавливался порядок изменения губернских, уездных и прочих границ. После окончания гражданской войны в 1921 г. Госпланом была образована специальная комиссия для выработки предложений по новому административно-государственному размежеванию Российской Федерации. Главной целью ее создания было приведение границ территориальных образований в соответствие как с экономическими потребностями регионов, так и с национальными интересами местного населения. С образованием СССР подобная работа проводилась в союзных республиках. К концу 1920;х гг. работа эта в основном была завершена: в Российской Федерации утвердилась так называемая трехзвенная система — район, округ, область (край); в остальных союзных республиках — двухзвенная система (район, округ).

На характер и формы нового административно-территориального деления существенное влияние оказывали политические процессы, происходившие в то время в СССР, и, в частности, обострение в конце 1920;х гг. политической ситуации в стране, связанное с усилившейся после смерти Ленина борьбой за власть внутри большевистской партии и последовавшим за ней возвышением И. В. Сталина. Подтверждением этому может служить задуманная и проведенная сталинским руководством административно-территориальная реформа 1928;1930 гг. По мнению современных авторов, новый передел, организованный Сталиным, в числе других имел под собой политические мотивы: уничтожить основы прежней системы управления, перестроив ее под нужды тоталитарного централизма, и одновременно расправиться с оппозицией на всех уровнях власти, лишить ее рычагов влияния па ситуацию. В связи с этим области «нарезались» преимущественно волевым решением, их размеры были в два раза больше бывших губерний. В то же время создание районов, формировавшихся под лозунгом «смычки города и деревни» и занимающихся одновременно и сельским хозяйством, и промышленностью, привело к фактическому уничтожению специализированных сельских властей. По тем же политическим мотивам города были «разрезаны» на районы, органы власти которых наделялись той же компетенцией, которую имела городская власть. В результате создавалась жесткая вертикаль, в которой власти разных уровней неизбежно сталкивались в сферах компетенции и финансов, что давало возможность центру вмешиваться и решать споры в своих интересах.