Бюджетный федерализм и модели его построения

В результате изучения этой главы студент должен:

знать

• • сущность бюджетного федерализма;
• • принципы построения бюджетного федерализма;
• • особенности отечественной модели бюджетного федерализма;

уметь

• • давать характеристику западным моделям бюджетного федерализма;
• • выявлять разграничения налогово-бюджетных функций и полномочий;
• • понимать сущность конкурирующего и сотрудничающего федерализма;

владеть

• • понятийным аппаратом в области бюджетного федерализма;
• • системой знаний о бюджетном федерализме;
• • аппаратом моделирования межбюджетных отношений.

Сущность бюджетного федерализма и принципы его построения

Бюджетный федерализм представляет собой распределение денежных доходов и расходов страны между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов федерации и муниципальными бюджетами с учетом источников поступлений средств и планируемыми расходами федерального, субфедерального и муниципального уровней.

Поскольку в федеративных государствах роль государства дифференцируется по нескольким уровням, каждый из которых представлен органами власти в качестве его представителей, то возникает необходимость разделения полномочий между различными уровнями власти.

Государство создает правовую среду для функционирования рыночной экономики, являясь поставщиком общественных товаров и услуг. Тем самым оно влияет на размещение ресурсов в экономике, осуществляет перераспределение доходов между индивидами, оказывает стабилизационное воздействие на экономику и финансовую систему, способствует экономическому росту.

Реализация этих функций осуществляется прежде всего при формировании и исполнении бюджетов. Налогово-бюджетные инструменты должны обеспечить органы власти необходимыми ресурсами для выполнения общественных функций, могут использоваться в целях антициклической стабилизации и политики экономического роста, а также выполнять задачи по некоторому выравниванию доходов.

Важнейшей характеристикой системы управления общественными финансами является бюджетное устройство и характер налогово-бюджетных взаимоотношений между разными уровнями власти. Управление общественными финансами при наличии многих единых принципов и методов осуществляется раздельно на каждом уровне власти и в каждой юрисдикции (территориально-публичном образовании). Объяснить взаимоотношения между уровнями бюджетной системы и определить пути их наиболее рационального построения, призвана теория бюджетного (фискального) федерализма. Федерализм в данном случае подразумевает наличие как минимум одного обособленного бюджетного уровня на субнациональном уровне.

Фундаментальные работы Ч. Тибу, Р. Масгрейва и У. Оутса легли в основу теории бюджетного федерализма, которая к началу 1970;х гг. сформировалась в качестве самостоятельного направления теории экономики общественного сектора.

В самом широком смысле с помощью понятия «федерализм» характеризуют отношения между какими-либо элементами, обладающими определенной самостоятельностью, и основанные на добровольности, компромиссе, содружестве.

Под такими элементами понимались политические образования (И. Альтузис), равноправные государства (Ш. Монтескье), самостоятельные производственно-потребительские коммуны (П. Прудон) и т. д.

Однако наибольшее теоретическое и практическое развитие федерализм получил как базисная категория формирования государственных образований, основанных на взаимовыгодных отношениях между центральной властью и территориальными (государственными) образованиями, обладающими определенной самостоятельностью и выражающими интересы населения, которое они представляют, при доминирующем положении федерации в решении узловых вопросов в деятельности государства.

Федеративное устройство — сложный тип государственного образования. Рассредоточение властных полномочий и отказ центра от монополии на принуждение чреват несогласованностью регулятивных и фискальных решений органов власти разного уровня. В этих условиях результативность напрямую зависит от степени координации интересов всех уровней государственной власти, хозяйствующих субъектов и населения. Кроме того, содержание дополнительных органов власти требует, при прочих равных условиях, дополнительных издержек. Однако при «согласованном федерализме» эффективность функционирования общественного сектора более существенна, чем в странах, в государственном устройстве которых преобладают механизмы унитаризма.

Теория бюджетного федерализма основана на так называемой теореме децентрализации, сформулированной американским экономистом У. Оутсом.

Для локальных общественных благ, потребление которых осуществляется географически локализованным населением, издержки производства одинаковы и равны издержкам центрального правительства. Это всегда более эффективно, поскольку обеспечение их осуществляется на местном уровне. Субнациональные власти, получая более полную информацию о потребностях населения, имеют больше возможностей в предоставлении оптимального соотношения налогового бремени и общественных благ.

Иными словами, уровень власти, находящийся ближе всего к потребителям бюджетных услуг, способен обеспечить наиболее эффективное расходование бюджетных средств. Тем самым достигается Парето-эффективный уровень производства, который не могут обеспечить центральные органы власти, если соблюдаются следующие условия:

• 1) издержки предоставления общественных услуг одинаковы для центральных и субнациональных уровней власти, т. е. отсутствует экономия на масштабе;
• 2) произведенные на территории конкретной юрисдикции общественные блага полностью потреблены населением этой юрисдикции, т. е. отсутствуют внешние эффекты;
• 3) предпочтения населения местных сообществ сильно различаются между собой (учет местных потребностей может приводить к значительному удорожанию централизованного предоставления общественных услуг).

Существует также ряд исследований, демонстрирующих положительную связь фискальной децентрализации с повышением эффективности общественного сектора, темпами экономического роста, снижением межрегиональных диспропорций в уровне жизни.

Помимо очевидных преимуществ фискальная децентрализация связана также с рядом негативных последствий:

• • дисбаланс между доступными нижестоящим властям ресурсами и закрепленными за ними расходными полномочиями (вертикальная несбалансированность бюджетной системы);
• • межрегиональная дифференциация чистых фискальных выгод — разницы между объемом получаемых выгод от предоставления субнациональных общественных благ и уровнем осуществляемых налоговых платежей (нарушение принципа территориальной справедливости);
• • наличие горизонтальных фискальных внешних эффектов, связанных со стремлением региональных и местных властей к достижению собственных целей за счет других территорий (проявление экстерналий такого рода связано с недобросовестной налоговой конкуренцией, экспортом налогового бремени).

Таким образом, суть бюджетного федерализма заключается в том, что принимаемые на каждом уровне власти решения об оказании общественных услуг должны отражать предпочтения населения соответствующей территории.

В таком контексте бюджетный федерализм как принцип управления общественными финансами предполагает, что:

• 1) существуют как минимум два уровня управления, которые осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения;
• 2) каждый уровень имеет хотя бы одну сферу деятельности, в которой он полностью автономен;
• 3) имеются гарантии (хотя бы в форме простого декларирования в конституции) автономии каждого уровня управления в своей собственной сфере.

Исходя из критериев масштаба юрисдикции и подверженности экономики страны внешним факторам, можно сделать вывод, что такие функции, как стабилизационная (антициклическая экономическая политика) и перераспределительная (борьба с бедностью) в большей мере подходят для центрального уровня власти и должны проводиться централизованно. В то же время аллокационная функция, связанная с выделением ресурсов и удовлетворением потребностей в общественных благах (товарах и услугах), а также организацией производства этих благ, может выполняться как централизованно, так и децентрализованно.

Выделив из всего многообразия аспектов рассматриваемого явления наиболее существенные, определим бюджетный федерализм как отношения между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации (в соответствии с этим внутри субъектов федерации — с органами местного самоуправления) в части разграничения бюджетных прав и полномочий, расходов и доходов, а также распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов федерации, основанные на взаимовыгодных условиях, в мере, обеспечивающей единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований.

Таким образом, главное в бюджетном федерализме — это отношения, основанные на взаимовыгодных условиях в межбюджетной сфере, подразумевающие баланс централизма и децентрализма во всех сферах и максимально удовлетворяющие все потребности населения в общественных благах. Так как полностью взаимовыгодными отношения быть не могут, бюджетный федерализм выражается в пошаговом согласовании интересов между федерацией, территориальными сообществами и населением. И видимо, количество противоречий, а значит и скорость этого процесса, в реформируемом, переходном обществе будет существенно выше, чем в стабильно демократическом. Но, как показывает мировой опыт, даже в самом развитом обществе этот процесс не прекращается, так как не существует единого кодекса, навсегда установленного закона. Правила общежития в едином государстве меняются в зависимости от соотношения сил, исторических, экономических и других факторов. Да и методы здесь разнообразнее, они отличны от формализованных легитимных процедур: политическое и экономическое давление, использование административного ресурса, национальной карты и т. д. Формирование эффективной системы бюджетного федерализма в каждой стране обычно осуществляется методом проб и ошибок и очень часто противоречит оптимальной теоретической структуре.

Построение бюджетного федерализма основано на следующих принципах:

• • наличие нескольких уровней бюджетной системы;
• • сочетание общегосударственных интересов и интересов населения территориальных образований как основы бюджетной политики всех уровней власти, включая межбюджетные отношения;
• • сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении полномочий, расходов и доходов;
• • обеспеченность минимальной потребности в бюджетных ресурсах субнационального уровня посредством распределения их и перераспределения на объективной основе;
• • высокая степень самостоятельности бюджетов при одновременном сохранении за общегосударственным уровнем (федеральным центром) доминирующего положения в решении узловых вопросов в деятельности государства;
• • активное участие территориальных органов власти в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства;
• • правовое закрепление ответственности органов власти каждого уровня за несоблюдение отдельных социальных и экономических функций;
• • равноправие во взаимодействии с вышестоящим бюджетом.

В последние десятилетия все большее число стран, независимо от государственного устройства (федеративного или унитарного), формирует свое бюджетное устройство на основе относительной бюджетной автономии субнациональных уровней власти. И такое бюджетное устройство получило название «бюджетный федерализм» .