Российские реформы 60-70-х гг. XIX в

С упразднением вотчинной власти дворянства не мог оставаться прежним строй местного управления. Освобождение крестьян закономерно должно было привести к введению народного представительства, т. е. признанию политических прав российских граждан. К 1860-м гг. в обществе сложилось устойчивое мнение о необходимости создания бессословных представительных органов. Однако пойти на введение общероссийского представительства самодержавие не решилось. Тем не менее произошедшие изменения были столь велики, что неизбежно повлекли за собой преобразования во всех сферах русской жизни.

Реформы местного самоуправления

Реформы местного самоуправления — земскую и городскую — можно назвать вторыми по важности после крестьянской реформы 1861 г. Речь идет о реформах, посредством которых в российские условия внедрялись некоторые элементы конституционного строя. Таким образом, в России создание органов самоуправления намного предшествовало конституции.

Устройство земского самоуправления диктовалось потребностями капиталистического развития страны: развитием земледелия, промышленности, торговли, путей сообщения, ростом народонаселения. Прежняя администрация уже не справлялась с возникавшими проблемами: непригодностью путей сообщения, систематическими неурожаями, низкой агрикультурой, падежом скота, почти сплошной неграмотностью населения. Капитализм требовал серьезного улучшения местного хозяйства при развитии внутреннего рынка. Новые органы местного управления были призваны решать такие вопросы.

В 1864 г. было введено местное самоуправление — земство. Каждые три года представители разных сословий избирали гласных депутатов в уездное земское собрание, а оно посылало гласных в губернское собрание. Собрания формировали исполнительные органы — уездные и губернские земские управы. Земствам предоставлялось право нанимать служащих и получать от населения обязательные сборы, или налоги, размеры которых устанавливались в зависимости от ценности имущества или от величины дохода. Губернаторы осуществляли надзор за законностью земских решений и утверждали председателей земских управ. Только губернатор мог наложить вето на постановление собрания. Фактически земства не располагали реальной властью. Они рассматривались как учреждение не государственное, а общественное, которому надлежало заниматься местными хозяйственными вопросами (хозяйство, торговля, пути сообщения, образование и т. п.).

В ходе буржуазных реформ 60−70-х гг. XIX в. были созданы лишь местные представительные органы, полностью лишенные политических функций и направленные исключительно на удовлетворение местных экономических и культурно-хозяйственных интересов. Тем не менее земства сыграли значительную роль в общественном развитии пореформенной России и формировании традиций российского парламентаризма.

В основу деятельности органов местного самоуправления легла не идея децентрализации государственного суверенитета, или, иными словами, разделения власти, а концепция, которая резко противопоставляет общество государству. Из этой концепции вытекало, что вмешательство государства в общественную сферу представляет собой вредное явление. Считалось естественным, что те вопросы, которые возникали, должны решаться силами общества, а не бюрократии. Поэтому земства стали теми органами, где прогрессивные силы пытались организоваться и работать на либеральное развитие России. Их значение трудно переоценить: впервые в русской истории было воплощено стремление общества к самостоятельной деятельности в собственных интересах.

Создание земств основывалось на буржуазных принципах выборности, самоуправления, независимости от администрации и всесословности. Доведенная до логического конца снизу доверху сословной иерархии реформа местного самоуправления означала бы введение в России представительного правления, т. е. ограничение самодержавной власти, а значит, коренное переустройство политической системы. Земство могло послужить основой построения будущей российской государственности, обеспечить рациональное развитие экономики, стать ступенью к преодолению политического и гражданского неравенства в России. Но этого не произошло: земская система не была создана на уровне волости, с одной стороны, и на верхнем уровне, где ее должен был венчать общероссийский парламент, — с другой. Вот почему земства представляли собой как бы «здание без фундамента и крыши». Незавершенность земского самоуправления неизбежно отрывала его от самых насущных нужд местного населения и лишала возможности действовать как единое целое, представлять интересы всего населения России.

Кроме того, самодержавие постаралось ограничить компетенцию земств местными вопросами: школой, медициной, почтой, благоустройством дорог, местным хозяйством, благотворительностью, статистикой. Правительство также искусственно создавало численный перевес дворян в составе земств, а председателями земских собраний становились предводители дворянства (главы сословных дворянских органов).

Введение

земств ограничивалось и территориально: оно распространялось только на 34 губернии европейской России, западные же территории остались без местного самоуправления. Пресекались контакты между земствами на уровне губерний. Самодержавие опасалось того, что земства сыграют роль политической оппозиции, выражавшей стремление населения запада империи к независимости.

И все же в обществе оптимистично смотрели на возможности земства и его перспективы. Зарождение местного самоуправления во многом преобразило жизнь русской деревни. К службе по найму в земских собраниях и управах привлекался широкий круг русской демократической интеллигенции. Тысячи энтузиастов стремились послужить народу своим трудом, своими знаниями, и земство предоставило им такую возможность. Впервые в истории России в селах появились квалифицированные врачи, учителя, агрономы, ветеринары, трудами земских статистиков была создана ясная картина хозяйственной жизни страны.

Земства стали уступкой самодержавия буржуазному развитию, требовавшему децентрализации местного самоуправления, они выражали идею буржуазного либерализма. Земская реформа явилась непосредственным продолжением крестьянской реформы, она дополняла ее в области административной, вводя буржуазно-правовое начало в общественные отношения. Даже в урезанном виде оно представляло опасность для самодержавия, оставаясь единственным институтом самодержавной России, основанном на выборности и всесословности.

В 1870 г. по подобию земского было создано городское самоуправление. Население 509 городов получило право каждые четыре года избирать городскую думу, которая формировала городскую управу. Руководил думой и управой городской голова. К выборам допускались все сословия, но высокий имущественный ценз сильно ограничивал круг избирателей. В частности, в Москве в него входило лишь 3,4% населения.