ВОЗРОЖДЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ И СТАНОВЛЕНИЕ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (1991-2012 гг.)

Российская Федерация на пути к демократическому государству. Особенности формирования новой системы государственного управления.

Предпосылки, тенденции и противоречия формирования новой российской государственности. Политический кризис осени 1993 г.

После распада СССР и неуспеха режима «перестройки» Горбачева новое руководство России взяло курс на завершение объявленного в октябре 1991 г. перехода к рыночным отношениям и формирование либеральной модели государства. Этому способствовала новая расстановка политических сил. После ухода с политической арены КПСС (ее деятельность на территории России была приостановлена указом Президента Б. Н. Ельцина в августе 1991 г.), основные политические силы, отстаивавшие социалистический путь развития России, были дезорганизованы и находились в состоянии политического шока. Большая часть общества и та часть высшей бюрократии, которая оказалась у власти, выступали за продолжение реформ.

В ноябре 1991 г. было сформировано новое правительство России, в состав которого Президент РФ Б. Н. Ельцин ввел группу молодых экономистов-" рыночников" (А. Шохина, А. Чубайса, П. О. Авена и др.), объяснив этот необычный для того времени шаг тем, что в новых условиях либерального реформаторства надо было чем-то жертвовать — или молодостью, или опытом. Экономические вопросы в новом правительстве курировал Е. Т. Гайдар, именем которого привычно называют проведенные в этот период экономические реформы.

Осуществление радикальных реформ в экономике осложнялось рядом объективных факторов. Реформы проводились в достаточно сложной с точки зрения стартовых условий экономической ситуации. В начале 1990;х гг. экономика России находилась в состоянии полного развала: страна имела внешний долг более 70 млрд долл. США, отсутствовали золотые и валютные резервы, стремительно развивались инфляционные процессы, что привело к полному обесцениванию рубля, крайне неблагоприятно складывалась рыночная конъюнктура на главные товары российского экспорта. Все это усугублялось кризисом системы управления, развалом традиционных внутрихозяйственных связей и нараставшей диспропорцией в развитии экономики. Наряду с этим усиливалось сопротивление реформам со стороны приверженцев социалистического идеала, постепенно оправлявшихся от пережитого шока в недавних августовских событиях 1991 г., что не могло не отвлекать внимание руководства страны от главных проблем экономического и социального развития.

Высокий кредит доверия и та популярность, которой пользовался в начале 1990;х гг. первый Президент России, опиравшийся на поддержку граждан и большинства депутатов Верховного Совета, создавали реальную возможность для перехода к осуществлению радикальных преобразований в сфере экономики. Учитывая сложность предстоящих реформ, Президент добился предоставления ему дополнительных полномочий для издания в течение первого года указов по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, инвестиционной и ряда других сфер деятельности. Кроме того, Президент мог назначать глав местных администраций. С этой же целью была проведена реорганизация системы управления экономикой: сокращалось число отраслевых министерств, вместо них были созданы новые органы управления — Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Государственный комитет РСФСР, но управлению государственным имуществом и ряд других новых учреждений.

Основным звеном разработанной осенью 1991 г. новым правительством России программы радикальных реформ стала реформа ценообразования, одним из авторов которой был Е. Т. Гайдар, считавший, что нерешительность Горбачева именно в этом вопросе являлась главной причиной провала начатых им экономических реформ. В качестве второго шага предусматривалось проведение приватизации государственной собственности, в том числе с участием иностранных инвесторов. В частности, планировалось в 1992 г. приватизировать 20% государственных предприятий в промышленности и 70% предприятий торговли и сферы услуг. Реализация этих мер при условии проведения жесткой финансово-кредитной политики, по расчетам разработчиков реформы, должна была, с одной стороны, ослабить экономический кризис и предотвратить реально существовавшую в связи с не прекращавшимся ростом товарного дефицита опасность голода в стране, с другой — способствовать созданию в России нового класса собственников, формирование которого и рамках прежней системы государственного социализма было невозможно.

С точки зрения перспектив развития России выдвижение на первый план задачи создания широкого «среднего класса» было своевременным и не вызывало особых разногласий в обществе. Как уже не раз отмечалось, именно наличие такого класса обеспечило стабильность и устойчивость большинства западных демократий, явилось одной из главных предпосылок формирования основ правового государства в западных странах. Однако решить эту задачу в условиях России оказалось делом непростым: этому препятствовали как сам характер экономики, длительное время развивавшейся на основе планово-распределительной системы, так и отсутствие опыта рыночных отношений в стране. На результатах преобразований сказались также ошибки и просчеты разработчиков и исполнителей экономической реформы.

В отличие от предлагавшейся ранее группой экономистов программы «500 дней» правительство Гайдара решило сначала провести либерализацию цен, ввести свободные цены на все виды продукции и только после этого приступить к приватизации государственной собственности. Такой подход, вызывавший уже тогда критику со стороны специалистов, вступал в противоречие с существующими экономическими реалиями, был чреват рядом негативных последствий. Исходя из правильной посылки, строившейся па осознании невозможности вывода страны из кризиса без решения главной задачи — осуществления макроэкономической стабилизации, реформаторы не учли последствий резкого перехода к рынку в условиях сохранения сверхмонополизации экономики и низкого уровня жизни основных слоев населения.

Уже первые результаты начатых преобразований свидетельствовали о противоречивости нового курса правительства. Объявленное 2 января 1992 г.

введение

свободных цен привело к значительному расширению рынка продовольственных и промышленных товаров и в целом способствовало преодолению товарного дефицита, что в свою очередь в известной мере ослабляло социальную напряженность в обществе. В то же время при сохранении сверхмонополизации экономики цены па возникшем «диком рынке» выросли в десятки раз по сравнению с объявленным правительством ростом заработной платы, что сказалось в первую очередь на ухудшении положения работников бюджетных организаций. Согласно данным статистики, цены на отдельные продовольственные товары выросли в 1992 г. по сравнению с 1991 г.: на говядину до 221,5 руб. за 1 кг вместо 15,54 руб., на свинину — до 226 руб. за 1 кг вместо 14,38 руб., на колбасу вареную — до 271 руб. за кг вместо 17 руб., на молоко — до 22,4 руб. за 1 л вместо 0,6 руб. Одновременно с этим значительно сократилось потребление населением продуктов питания: мяса — до 81% от уровня 1991 г., молока — до 56%, овощей — до 84%, рыбы — до 56%.

В целом неудачной оказалась начавшаяся осенью 1992 г. приватизация государственной собственности, предполагавшая наделение всех граждан России частью государственного имущества и сопровождавшаяся выдачей всем россиянам приватизационных чеков (ваучеров). Основной целью приватизации являлось стремление правительства резко сократить бюджетные расходы, идущие на финансирование государственных предприятий, путем передачи последних в частное управление. Согласно утвержденной программе приватизации каждый гражданин мог приобрести на выданный ваучер, номинальная цена которого была приравнена к 10 тыс. руб., часть акций своего промышленного предприятия или вложить ваучер в специально созданные частные инвестиционные фонды, или же продать его по рыночной стоимости. В действительности же большая часть населения, чьи денежные средства eme до этого были, но сути, конфискованы государством в результате проведенной правительством либерализации цен, не могла участвовать в покупке акций приватизируемых предприятии, а сами приватизационные чеки с самого начала стали объектом спекулятивных операций и в конечном счете — одним из инструментов неконтролируемой концентрации капиталов. Практически сразу после выдачи ваучеров началась их массовая скупка у населения новыми предпринимателями, банкирами, иностранцами.

Несмотря на ряд существенных достижений в изменении макроэкономической ситуации в стране (из 250 тыс. государственных и муниципальных предприятий в 1992 г. в частную собственность перешло около 47 тыс., более 5,5 тыс. предприятий были преобразованы в акционерные общества), реформы Гайдара не привели к ожидаемой правительством стабилизации российской экономики. Падение промышленного производства в 1992 г. достигло 35%. Под давлением законодателей, профсоюзов и директоров промышленных предприятий правительство вынуждено было вернуться к финансированию убыточных предприятий, отказавшись от намеченного в начале реформы курса на проведение жесткой финансово-кредитной политики. Все это вело к ухудшению финансового положения страны, росту инфляции. Безрезультатными оказались переговоры правительства с Международным валютным фондом и странами «семерки» о получении кредитов: Запад отказал в финансовой поддержке под предлогом неустойчивости политической ситуации в России.

Пришедшее на смену команде Гайдара повое правительство во главе с В. С. Черномырдиным также не смогло сколько-нибудь серьезно улучшить ситуацию. Проводимый им курс на поддержку государственных предприятий (в первую очередь предприятий топливно-энергетического и оборонного комплекса), получавших от правительства значительные кредиты, равно как и стремление изменить положение с оплатой труда работников бюджетной сферы, требовали огромных затрат, что привело к дальнейшему усилению инфляции. Продолжался рост цен на товары и услуги. За 1993 г. они выросли по сравнению с предыдущим годом: на потребительские товары — в 9 раз, на платные услуги — в 25 раз. Одновременно шел процесс расслоения общества на богатых и бедных, что являлось одним из главных последствий приватизации, все больше приобретавшей номенклатурный характер. По официальным данным к началу 1994 г. доходы 10% наиболее обеспеченных граждан в 11 раз превышали доходы такой же доли наименее обеспеченных. На начало 1994 г. 40 млн человек имели денежный доход ниже прожиточного минимума. Все это вызывало рост недовольства в широких слоях населения и отторжение проводимой правительством экономической политики, усиливало оппозицию реформам, вело к конфронтации политических сил в стране.

Становление новой российской государственности проходило в обстановке затянувшегося противостояния новых институтов власти, прежде всего института президентства и сохранявшейся системы советов с ее строгой иерархией и монополией на властные функции в государстве. Эта особенность во многом определяла характер и темпы преобразований в политической жизни российского общества. Реформирование политической системы проходило постепенно, путем принятия отдельных поправок к действующей Конституции РСФСР, законов, указав Президента. В 1990 г. была принята Декларация о защите прав и свобод граждан, имевшая принципиальное значение с точки зрения создания предпосылок для становления в России основ правового государства. Важным шагом в этом направлении явилось начало судебной реформы, в рамках которой происходило обновление правовой основы новой российской государственности. В ходе осуществления судебной реформы были учреждены такие новые органы, как Конституционный Суд, арбитражные суды, суд присяжных.

На проведение реформ негативное влияние оказывала сложная политическая ситуация в стране и, в частности, усилившееся в 1992;1993 гг. противостояние между законодательной и исполнительной ветвями власти. Основу для конфликтов между Кремлем, ставшим с начала 1992 г. официальной резиденцией Президента России, и «Белым домом», в котором заседал Верховный Совет РСФСР, составляли резкая критика Верховным Советом и его председателем Р. И. Хасбулатовым политики правительства в сфере экономических реформ (главным объектом критики были вице-премьеры Е. Т. Гайдар, Г. Э. Бурбулис, М. Н. Полторанин) и разгоревшиеся в это время споры о концепции будущего государственного устройства страны в связи с подготовкой принятия новой Конституции.

Большим достижением нового руководства России стало подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора, определившего принципы взаимоотношений между субъектами РФ (республиками, краями, областями, округами, Москвой и Петербургом) и обозначившего границы государства. В апреле того же года договор был одобрен VI съездом народных депутатов Российской Федерации и подписан всеми бывшими автономиями (за исключением Татарстана и Чечни). Подписание Федеративного договора явилось первым шагом к проведению конституционной реформы в Российской Федерации. Однако реализация этой реформы натолкнулась на сопротивление в законодательном корпусе. VI съезд народных депутатов отклонил внесенный Б. Н. Ельциным па его рассмотрение проект повой Конституции в связи с предложением внести в его текст содержание Федеративного договора.

Полемика вокруг проекта новой конституции, переросшая вскоре в острое противостояние Президента и парламента, велась по одному из принципиальных вопросов: какой режим власти должна избрать обновленная Россия? Президент и его окружение отстаивали модель развития России по типу президентско-парламентской республики с сильной президентской властью, предполагающей наделение Президента значительно большими властными полномочиями по сравнению с парламентом. Съезд народных депутатов и Верховный Совет, напротив, считали, что в России должна утвердиться форма государства с сильным парламентом и подконтрольным ему Президентом. Как справедливо отмечают исследователи, за этими спорами отчетливо прослеживались реальные политические расчеты, ибо речь в конечном счете шла о борьбе между сторонниками советской и либеральной системы организации власти. В отличие от первой модели, исходившей из идеи всевластия советов, вторая модель от принятых в мире форм правления, строившихся на признании разделения властей.

Противоречия между Кремлем и Верховным Советом обострились в конце 1992 г. В выступлениях Хасбулатова и его сторонников на проходившем в декабре 1992 г. VII съезде народных депутатов Ельцин увидел стремление Верховного Совета перераспределить властные полномочия в свою пользу. В своем обращении к гражданам России он обвинил Верховный Совет в попытке блокировать реформы. Однако на открытый конфликт с оппозицией I [резидент не пошел. На съезде был достигнут временный компромисс между сторонами. Идя на уступки оппозиции, Президент отправил в отставку правительство Е. Гайдара, председателем Правительства был назначен бывший министр газовой промышленности СССР В. С. Черномырдин. Одновременно с этим было принято решение о проведении референдума для выяснения степени доверия парода к обеим ветвям власти.

Несмотря на достигнутые соглашения, конфронтация политических сил в стране в 1993 г. продолжала расти. На состоявшемся в марте 1993 г. VIII (Внеочередном) съезде народных депутатов по настоянию руководства Верховного Совета был внесен ряд серьезных изменений в текст действующей Конституции, существенно расширявших полномочия законодательного органа и, наоборот, сокращавших права исполнительной власти. Реакция Президента не заставила себя ждать. В качестве ответной меры на решения парламента, обвиненного Ельциным в подготовке антиконституционного переворота, Указом Президента был введен режим особого управления. Одновременно на 25 апреля назначалось проведение референдума по вопросам о доверии Президенту, о проектах новой конституции и закона о выборах, результатом которых должна была стать замена Съезда народных депутатов и Верховного Совета новым парламентом.

В связи с тем что Указ Президента формально противоречил ряду положений действующей Конституции, особенно в той ее части, которая провозглашала Съезд народных депутатов высшим органом государственной власти, Конституционный Суд РФ признал решение Б. Н. Ельцина не соответствующим Конституции и выступил с инициативой проведения импичмента Президенту РФ. Однако в связи с тем что противникам Ельцина не удалось набрать для его отстранения необходимого конституционного большинства на Съезде, Съезд вынужден был согласиться с требованием Президента о проведении референдума.

25 апреля 1993 г. состоялся первый в истории страны общенародный референдум о доверии Президенту и поддержке народом курса реформ. Большинство участников референдума поддержали курс Президента. В то же время избиратели высказались против досрочного проведения выборов Президента и Съезда народных депутатов.

Снятию напряженности в обществе должно было служить созванное, но инициативе Ельцина счетом того же года представительное Конституционное совещание, одобрившее президентский проект конституции, в основу которого была положена идея смешанной парламентско-президентской республики. Однако руководство Верховного Совета отказались от участия в работе Конституционной комиссии, что заводило в тупик ситуацию с новой конституцией и формированием новой системы государственной власти в стране. Исходя из создавшейся ситуации, 20 сентября 1993 г. Президент РФ подписал Указ «О поэтапной конституционной реформе в России», в котором объявил о роспуске Верховного Совета и Съезда народных депутатов России, проведении выборов в новые органы государственной власти и референдума о новой конституции.

Против решения Президента выступило руководство Верховного Совета во главе со спикером Р. И. Хасбулатовым и большинство членов Конституционного Суда России. 23 сентября 1993 г. Чрезвычайный X съезд народных депутатов принял постановление, в котором действия Президента квалифицировались как «государственный переворот». Оппозиция объявила об отстранении Ельцина от должности Президента РФ. Исполняющим обязанности Президента и вице-президента был избран генерал А. В. Руцкой, который приступил к формированию параллельного правительства. В ответ на это Ельцин приказал блокировать «Белый дом» России и потребовал от заседавших там парламентариев покинуть здание до 4 октября. 3−4 октября по призыву Руцкого, генерала А. Макашова и лидера ортодоксальной коммунистической организации «Трудовая Россия» сторонники парламента попытались прорвать блокаду «Белого дома». Одновременно были предприняты попытки штурма здания мэрии Москвы и захвата телецентра «Останкино». Создавалась реальная опасность гражданской войны в России. По распоряжению Ельцина в Москву были введены армейские части, расстрелявшие из танков «Белый дом» и разогнавшие парламент и его защитников.

Октябрьские события, названные тогда же в прессе попыткой оппозиции осуществить «Вторую Великую октябрьскую социалистическую революцию», ускорили процесс окончательной ликвидации советской системы и формирования новой системы власти и управления в России. Вслед за роспуском Верховного Совета России были упразднены региональные съезды народных депутатов в большинстве субъектов Федерации. 12 декабря 1993 г. состоялись выборы в двухпалатное Федеральное Собрание — Совет Федерации и Государственную Думу.

Выборы в Государственную Думу отразили сложившуюся в это время расстановку политических сил. Выборы проходили по смешанной избирательной системе: половина депутатов избиралась по одномандатным избирательным округам (по мажоритарной избирательной системе), другая половина — по партийным спискам (на основе пропорционального представительства). Считавшаяся пропрезидентской, проправительственная партия «Выбор России», которую возглавлял Е. Т. Гайдар, получила только 15,5% голосов избирателей, что свидетельствовало о растущем недовольстве общества результатами реформ, ассоциировавшимися с правительством Гайдара. Компартия России (КПРФ), возглавляемая Г. А. Зюгановым, завоевала 12,4% мест в парламенте. Неожиданный для многих успех ЛДПР во главе с В. В. Жириновским, получившей около 23% голосов избирателей, явился своего рода индикатором происходивших изменений в настроениях общества. Одновременно с выборами в новый парламент проводился референдум, но проекту новой Конституции России. За проект новой Конституции проголосовало большинство избирателей, пришедших на выборы.

Осенью 1993 г. завершился важный по всем историческим меркам период отечественной истории — период советской власти. Наступает новый " постсоветский" период в истории российской государственности, не менее драматичный и пока еще до конца не осмысленный пашей политической и социальной наукой. Октябрьские события 1993 г., закончившиеся расстрелом «Белого дома» и роспуском Верховного Совета РФ, получили весьма противоречивую оценку в обществе. Сторонники Б. Н. Ельцина доказывали, что Президент боролся с антидемократической, некоммунистически настроенной оппозицией, поднявшей мятеж против власти. Оппозиционеры, напротив, считали, что Президент осуществил государственный переворот, силой разогнав законно избранный Верховный Совет. Одно понятно совершенно точно, что трагическая развязка, сопровождавшаяся гибелью сотен мирных граждан во время штурма «Белого дома» правительственными войсками, могла не наступить, будь Россия в 1993 г. сформировавшимся демократическим правовым государством. Этого могло не случиться, если бы в ее истории и политической культуре общества были сильны традиции несилового разрешения подобного рода конфликтов. Исход конфликта мог бы быть иным, если бы в стране к тому времени существовало гражданское общество и сформировались политические партии, чтобы мирными парламентскими методами защищать интересы различных слоев населения.