Преобразование местного управления и создание органов городского самоуправления. 
Итоги и последствия петровских реформ

В отличие от проведенных Петром I реформ высшего и центрального управления преобразования в местном управлении не отличались сколько-нибудь строгой последовательностью и оказались менее успешными.

Как отмечалось выше, реформирование местного управления Петр I начал задолго до того, как приступил к перестройке высшего и центрального управления. Необходимость перестройки системы управления на местах диктовалась военными нуждами государства, втянувшегося в длительную борьбу за завоевание выхода к Балтийскому морю. Прежняя приказная и воеводская система местного управления не могла обеспечить решения возросших в условиях ведения войны фискальных задач государства, связанных со своевременным сбором налогов и выполнением воинских повинностей. Насущной задачей являлось также внесение порядка в отношения приказного управления и земских властей, которые на протяжении всего XVII в. оставались неупорядоченными.

Царский указ от 18 декабря 1708 г. «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов» положил начало одной из самых крупных административных реформ Петра I — губернской, или областной, реформе. Эта реформа растянулась более чем на 10 лет, много раз корректировалась и дополнялась, но в целом так и не была доведена до логического завершения. Губернская реформа вводила новую трехуровневую систему управления на местах: губерния — провинция — уезд (рис. 8.3). Вся территория России была разделена на восемь огромных по своим размерам губерний: Московскую, Ингерманландскую (с 1710 г. — Санкт-Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1713—1714 гг. добавились Рижская, Нижегородская и Астраханская губернии.

Во главе губерний стояли назначаемые царскими указами губернаторы, провинции и уезды управлялись воеводами. Уездные воеводы в пограничных городах назывались комендантами. Надзор за губернским управлением осуществляли фискалы. До создания коллегий губернаторы подчинялись непосредственно Сенату, который осуществлял управление губерниями посредством губернских комиссаров (по два комиссара от каждой губернии), постоянно находившихся при Сенате. Позже эти функции перешли к экзекутору. С учреждением коллегий местные органы управления стали зависеть от коллегий. Однако не все коллегии имели отношение к областным органам управления. Над местными властями, в качестве прямой высшей инстан.

Рис. 8.3. Система органов государственной власти и управления при Петре I.

ции, стояли только Камери Юстиц-коллегии и Главный Магистрат, что означало, что местные органы управления, так же как и центральные, не представляли строгой и стройной иерархии. Кроме того, наряду с гражданской администрацией (губернатор и его аппарат) большую роль в губерниях играла военная администрация (полковое начальство расквартированных в губерниях полков), под контролем которой находился сбор введенной Петром I подушной подати и соблюдение паспортного режима.

Система местного управления при Петре I сочетала в себе три основных начала — бюрократическое (губернатор и губернское правление), сословное (выборные дворянские органы) и земское. Создав губернии и наделив губернаторов огромными полномочиями, Петр I попытался дополнить бюрократическое начало новыми выборными сословными учреждениями. В 1713 г. в губерниях были созданы состоявшие из дворян ландраты, составлявшие своего рода совет при губернаторе. Предусматривалось, что без их согласия губернатор не должен был предпринимать никаких дел. При этом губернатор был лишен права суда над ландратами, которые судились только в Сенате. В действительности же ландраты не избирались дворянами, а назначались Сенатом или самим губернатором, подбиравшим нужных себе людей. Просуществовав менее пяти лет, они были упразднены.

При Петре I была предпринята первая попытка отделить суд от администрации путем создания самостоятельных судебных учреждений. В 1715 г. в уездных городах суд был изъят из ведения воевод и вверен особым чиновникам — ландрихтерам (местным судьям). Являясь для условий России весьма необычным, можно сказать, смелым предприятием, эта попытка также не увенчалась успехом. Деятельность ландрихтеров с самого начала находилась под жестким контролем губернаторов и воевод. В 1719 г. в главных городах России (Санкт-Петербурге, Москве, Казани, Нижнем Новгороде, Ярославле, Смоленске, Тобольске) были созданы специальные судебные учреждения — надворные суды (гофгерихты) под председательством губернаторов. Им подчинялись провинциальные нижние суды под председательством воевод. В тех губерниях, где не было надворных судов, суд оставался в руках губернаторов и воевод.

В 1719 г. Петр I провел вторую областную реформу, рассчитывая усилить местное управление (в том числе в фискальных целях) рядом нововведений. Губернии были разделены на 50 провинций, которые становились теперь основными административно-территориальными единицами и возглавлялись воеводами. Провинции делились на дистрикты (уезды). Стремясь привлечь к управлению местное дворянство, центральное правительство учреждает новый институт избираемых из дворян земских комиссаров, на которых возлагается вес финансовое и полицейское управление в уездах. Находясь в подчинении камериров, ведавших, но поручению Камер-коллегии всеми доходами в губерниях, земские комиссары следили за правильным сбором введенной в 1724 г. подушной подати. Им же было вверено следить за состоянием дорог и мостов, осуществлять полицейские функции, наблюдать за нравственностью крестьян. Однако, как и в случае с ландратами, эта реформа не дала ожидаемых результатов. Дворянство, занятое на государственной и военной службе, не могло и не желало обременять себя новыми заботами.

Еще в 1699 г. в целях предоставления больших прав купечеству Петром I была задумана и проведена первая городская реформа, которая вводила в России элемент городского самоуправления. Эта реформа, при всем ее несовершенстве, имела для Петра I, видевшего в подъеме городского торгово-промышленного класса, по примеру западных меркантилистов, главный фактор процветания страны, принципиальное значение. По сути, была предпринята первая серьезная попытка дать русским городам собственную организацию, наделить их определенным статусом и правами, приближающими русский город к западноевропейским. С этой целью большинство русских городов выводилось из подчинения воевод и управление ими передавалось избираемым посадским населением бурмистрам. В Москве была учреждена Бурмистерская палата, вскоре переименованная в Ратушу, которой подчинялись местные бурмистры, ведавшие сбором и доставкой в Москву всех государственных налогов, сборов и пошлин. Управление в других городах осуществлялось земскими избами с выборными бурмистрами.

В 1720 г. в ходе начатой Петром I второй городской реформы в Петербурге был создан (на правах коллегии) по типу западноевропейских Главный магистрат, которому были подчинены избираемые во всех крупных городах городские магистраты. В составленном в следующем году регламенте Главного магистрата были изложены основы нового городского устройства. Города разделялись, но числу жителей на пять классов, а население городов — на «регулярных» и «нерегулярных» (низкого происхождения или «подлых») граждан. «Регулярные» граждане делились на две гильдии: к первой гильдии принадлежали банкиры, купцы, доктора и аптекари, шкиперы, живописцы и ювелиры, художники и ученые. Вторую гильдию составляли мелкие торговцы и ремесленники, которые объединялись в цехи. В выборах городских магистратов могли участвовать только «регулярные» граждане. «Нерегулярные» избирали своих старост, которые должны были представлять их интересы в магистрате.

Магистраты состояли из выборных бурмистров и ратманов и ведали всем городским хозяйством, контролировали сбор налогов, осуществляли полицейские и судебные функции, обеспечивали безопасность города, ведали созданием школ, богаделен, госпиталей. Под их началом находилось цеховое управление, возглавляемое избираемыми из цеховых мастеров старшинами (альдерманами), стоявшими во главе каждого ремесленного цеха. Петр I не только сохранил прежние льготы городского сословия, но и освободил его от ряда новых повинностей. Так, «регулярные» граждане были избавлены от обязательной рекрутской повинности. Был предоставлен и ряд других привилегий городскому сословию.

Вместе с тем не следует преувеличивать значение самоуправленческого начала в системе петровской администрации. Во-первых, потому что развитие самоуправления предполагает наличие элементов гражданского общества и демократии, что невозможно было в условиях расцвета крепостничества в стране. Во-вторых, сформировавшаяся при Петре I модель управления государством мало способствовала развитию демократических элементов в виде местного самоуправления, поскольку преобладали абсолютистские военно-бюрократические методы управления, и централизм не собирался уступать свои позиции общественному самоуправлению.

В целом местная реформа, на которую Петр I возлагал больше всего надежд, оказалась незавершенной. Хотя многие из нововведений (губернии, магистраты) намного пережили их создателя, попытка создать эффективную систему местного управления не удалась. Уже при Петре I усиливается противостояние между бюрократическими учреждениями (губернаторы, воеводы) и земскими учреждениями (в уездах и городах). Бюрократический элемент постепенно подавлял и подчинял деятельность выборных органов местного управления.

Осуществленные Петром I преобразования в сфере государственного управления в целом имели прогрессивное значение для России. Своими реформами Петр I превратил Россию из полуазиатского государства в передовую европейскую державу. Преобразования сопровождались рационализацией всех сторон жизни общества, подъемом экономики и культуры. Одним из важнейших результатов петровской губернской реформы можно считать образование целостного унифицированного имперского пространства с единой централизованной и бюрократизированной системой местного управления. Созданные в ходе реформ новые институты власти и управления оказали значительное влияние на политическое развитие России и модернизацию ее государственной системы в дальнейшем.

Однако в условиях абсолютной монархии модернизация страны проходила крайне противоречиво. Европейские ценности использовались властью преимущественно утилитарно, прежде всего для усиления мощи государства, централизации и бюрократизации государственного аппарата. Гордясь ролью «европейца» по отношению к азиатским окраинам, российская империя не восприняла многих европейских ценностей, таких как права человека, ограничение власти законом, неприкосновенность частной собственности. Можно сказать, что, создав мощное государство, Петр I использовал европейские ценности для укрепления как раз неевропейских элементов русской политической культуры (централизм, деспотизм, бесконтрольность власти).

Главное противоречие заключалось в самой политике самодержавия. Неустанно трудясь над тем, чтобы превратить Россию в могучую, уважаемую Европой державу, Петр I ничего не сделал для раскрепощения общества, не предпринял никаких шагов в пользу политической свободы. Как писан в связи с этим В. О. Ключевский, Петр I хотел «грозою власти вызвать самодеятельность в порабощенном обществе», хотел, чтобы «раб, оставаясь рабом, действовал свободно и сознательно». Совместное действие деспотизма и свободы, просвещения и рабства, по словам историка, — это «квадратура круга, загадка, разрешавшаяся у нас со времен Петра I два века и доселе не разрешившаяся» .

В ходе петровских преобразований государственная власть приобрела характер абсолютной ничем не ограниченной монархии, опиравшейся на развитый, полностью зависимый от монарха бюрократический аппарат. Макс Вебер, внимательно изучавший петровскую реформацию, считал, что такой характер политической власти в России в значительной мере мог сложиться потому, что в российском дворянстве XVIII в. почти полностью отсутствовала какая-либо сословная солидарность. В своих взаимоотношениях с центральной властью дворянство было, по мнению немецкого ученого, совершенно бессильно: в России царская власть могла позволить себе такое поведение по отношению к представителям землевладельческой аристократии, какого не мог себе позволить ни один западный монарх. Как полагал Вебер, такая ситуация возникла потому, что в результате петровских реформ был устранен принцип родовой чести, имевший основополагающее значение в прежней системе местничества. В то же время центральной власти удалось не допустить формирования сословной солидарности в среде дворянства, которое оставалось глубоко расколотым благодаря конкуренции за чины и царские милости.

Негативным последствием установленного в «Табели о рангах» принципа выслуги как основы карьерного роста стало развитие в чиновничьей среде психологии чинопочитания. Почитание чина, а не службы, со временем ставшее образом жизни русского чиновничества, разъедало бюрократический аппарат, заставляло служащих государственных учреждений, чтобы продвинуться, но служебной, служить не делу, а начальству. Это «повреждение нравов» русского чиновничества не смогли впоследствии изжить ни «драконовские» меры Павла I, ни подготовленный Сперанским при Александре I закон о государственных экзаменах для высших чинов государственной бюрократии, ни суровая дисциплина Николая.

Перенеся западную рациональную модель бюрократии па русскую почву, Петр I в сущности ничего не изменил в характере властных отношений, господствующих в русском обществе, что дало основание М. Веберу считать петровскую систему управления патримониальной в своей основе. Особенностью подобной системы управления является то, что она на преобладании неформальных отношений в структурах власти. Приказания правителя здесь имеют приоритет перед любыми формальными правилами, которые могут произвольно нарушаться или вообще игнорироваться. Точно так же преданность патримониального чиновника своей должности, по словам Вебера, в этой системе отношений представляет собой «не безличное обязательство по отношению к безличным целям, определяющим ее содержание; это скорее преданность слуги, основанная на чисто личном отношении к правителю и на обязанности сохранять верность, которая в принципе не имеет ограничений». Всякое бы значительное развитие ни получили в патримониальной бюрократии рациональные черты, характер отношений власти здесь остается неизменным.

Ничем иным, кроме как внешним характером петровских заимствований и отмеченными особенностями властных отношений, нельзя объяснить ту легкость, с которой последователи Петра I, образно говоря, перекраивали надетый им на Россию европейский костюм, многое разрушили и многое упразднили из его нововведений сразу после его смерти. Легкость дворцовых переворотов, составивших одну из примечательных особенностей послепетровской эпохи, также не в последнюю очередь объяснялась неукорененностью многих возникших в годы петровских преобразований социальных и политических институтов, придававшей ряду нововведений Петра I характер имитации, некоторой декоративности и «маскарада» .

Ситуация осложнялась неустойчивостью власти, связанной с нерешенностью вопроса о престолонаследии после смерти Петра I. Известно, что, изменив существовавший до него порядок престолонаследия и установив новое правило назначения наследника престола по личному усмотрению царствующей особы, Петр I не успел назначить своего преемника. Это породило не прекращавшуюся на протяжении всего XVIII в. борьбу за власть различных группировок внутри правящей элиты, сделало престол игрушкой придворных партий. Практически все правившие в XVIII в. после Петра I императрицы и возведенные на престол дети (Петр II, младенец Иван Антонович) приходили к власти в результате переворотов, осуществлявшихся дворянской гвардией.