Финансовое право Европейского Союза

В рамках ЕС была создана собственная — региональная — валютная система и сформировано финансовое право ЕС, которое продолжает активно развиваться.

Право ЕС большинством юристов-международников рассматривается как «самостоятельная правовая система, существующая наряду с национальными правовыми системами и системой международно-правовой»^[1]; как «особая комплексная правовая система, интегрировавшая в себе черты, с одной стороны, национального и международного права, с другой — континентального и англосаксонского права»^[2]. В праве ЕС представлены методы наднационального и транснационального регулирования.

Право ЕС имеет свою систему, в том числе отрасли. Одна из них — финансовое право ЕС. Можно заключить, что в состав финансового права ЕС входят:

• — нормы учредительных актов ЕС, касающиеся валютнофинансовой проблематики (часть «первичного права»);
• — юридически обязательные нормы, исходящие от институтов ЕС и касающиеся валютно-финансовой проблематики (часть «вторичного права»);
• — соответствующие нормы международно-правовых соглашений, заключаемых государствами-членами в целях реализации учредительных договоров, а также иных актов, дополняющих право ЕС (часть «третичного», или «комплементарного», права).

Таким образом, международное финансовое право и финансовое право ЕС — явления самостоятельные, хотя и пересекающиеся. Оба явления представляют собой части нормативного компонента международной финансовой системы.

В свою очередь, финансовое право ЕС подразделяется на подотрасли, институты и субинституты. Например, в качестве подотрасли (или крупного института) можно считать налоговое право ЕС^[3]. Выделяются и другие подотрасли (институты) финансового права ЕС: бюджетное право ЕС, валютное право ЕС, платежно-расчетное право ЕС; кредитное право ЕС и т. п. Однако данная проблематика требует дополнительных исследований.

Финансовое право ЕС — нормативный срез глобальной правовой системы и глобального права в финансовой сфере, подобно тому, как право ЕС является региональной иллюстрацией будущего глобального права.

Краткая история создания в Европе многосторонних механизмов, касающихся финансовой сферы, сводится к следующему. В 1950 г. был создан Европейский платежный союз. Он обеспечивал многосторонний взаимный зачет платежных требований во взаимной торговле (многосторонний валютный клиринг) и восстановление обратимости европейских валют. Основной капитал Союза был выделен США в соответствии с Планом Маршалла. Операции осуществлялись через БМР. С введением обратимости европейских валют, в 1958 г., Союз прекратил свое существование. Вместо него вступило в силу Европейское валютное соглашение 1955 г. (вступило в силу в 1958 г.). Сальдо по результатам взаимной торговли должно было погашаться долларами США. Был создан Европейский фонд, который выдавал краткосрочные кредиты на покрытие сальдо. С января 1973 г. Европейское валютное соглашение перестало действовать.

После 1957 г. развитие европейской финансовой сферы определялось Римским договором. В нем содержались статьи и нормы, заложившие основу финансового права ЕС. Можно обратить внимание на следующие из них:

• — государства-члены должны были постепенно устранять все существовавшие между ними ограничения движения капитала «в той мере, какая необходима для нормального функционирования общего рынка» и любую дискриминацию, основанную на национальной принадлежности, месте постоянного проживания либо месте инвестирования капитала (ст. 67−73);
• — предусматривалось сотрудничество центральных банков государств ЕС (ст. 105/1);
• — ст. 107 Римского договора утверждала национальный валютный суверенитет государств — членов ЕС. Такая статья мешала созданию единого валютного органа ЕС, и ее пришлось в последующем заменить;
• — положения Римского договора устанавливали также принципы регулирования платежных балансов государств — членов ЕС. На государства возлагалась обязанность проводить политику выравнивания платежных балансов, поддержания стоимости национальных валют, сохранения стабильности цен, координировать экономическую политику. В случае проблем с платежным балансом государство получало право на помощь от Европейской Комиссии в форме кредита или других мер (ст. 108−109).

В последующем многие из указанных норм Римского договора были заменены Договором о Европейском Союзе 1992 г. и Лиссабонским договором 2007 г.

После развала Бреттонвудской валютной системы (см. выше) страны ЕС взяли курс на создание общей денежной единицы, способной конкурировать в международной финансовой сфере с долларом США. В 1979 г. в ЕС была введена в практику искусственная расчетная единица — экю (European currency unit). Она была образована на основе корзины из европейских валют. Каждая европейская валюта имела фиксированный курс по отношению к экю.

Договор о Европейском Союзе 1992 г. поставил цель создания валютного союза и единой валюты. В 1999 г. страны ЕС перешли — сначала в безналичных расчетах — к единой валюте — евро. Экю прекратило существование. С 1 января 2002 г. страны ЕС (за некоторым исключением) перешли на евро и в наличном обращении. Национальные валюты государств ЕС утратили статус платежных средств и ушли в историю; они были заменены на единую — общую — валюту: «евро». Все банковские счета также были конвертированы в евро.

Введение

единой валюты означает создание валютного союза. Валютный союз выступает как инструмент и очередной этап региональной интеграции.

Учредительными документами «нового» ЕС, как известно, являются: а) Договор о Европейском Союзе 1992 г.; б) Римский договор 1957 г., пересмотренный и переименованный Лиссабонским договором 2007 г.

Исходя из ст. 4 (п. 2, 3) и раздела 7 Договора о Европейском Союзе 1992 г., под валютной составляющей Экономического и валютного союза в рамках ЕС понимаются, прежде всего, такие компоненты, как: единая валюта; общая валютная политика; единая политика валютных курсов; Европейская система центральных банков. При этом имеется в виду, что указанные компоненты должны стоять на службе стабильности цен (валюты), отсутствия инфляции, устойчивого платежного баланса, контроля над бюджетными дефицитами.

В настоящее время в «зону евро» входит менее двух десятков государств — членов ЕС. Государства, не перешедшие на евро, именуются «государствами-членами с изъятиями». Их правовое положение регулируется ст. 122 Договора о Европейском Союзе 1992 г. и особыми протоколами к нему. «Государства с изъятиями» продолжают сохранять национальные денежные единицы, они не несут обязанности не допускать чрезмерного бюджетного дефицита (ст. 104).

Механизм обменных курсов между зоной евро и валютами «государств с изъятиями», а также третьих стран содержится в ст. 11 и 111 Договора о Европейском Союзе 1992 г., решении Европейского Совета № 97/С236/03, Соглашении между Европейским центральным банком и центральными банками государств вне зоны евро. Допускаются колебания курса евро к валютам «государств с изъятиями» в пределах 15%. Регулируется применение процентных ставок и валютных интервенций в целях удержания оптимальных валютных курсов. Курсовые соотношения евро к валютам третьих стран находятся под управлением и контролем Совета, который действует на основе рекомендаций Европейского центрального банка или Комиссии.

На частном уровне валютный рынок организован в двух основных формах: межбанковский рынок и биржевой. Оба они ориентируются на официальные валютные курсы, но в то же время являются относительно автономными, работающими по своим правилам. Взаимосвязи между ними и степень государственного вмешательства отражаются в национальном законодательстве и в праве ЕС. Главная забота власти при этом — обеспечить стабильность курса своей валюты. Вместе с тем интернационализация правового положения бирж и биржевого рынка в рамках ЕС в настоящее время менее значительна, чем интернационализация правового положения коммерческих банков и межбанковского валютного рынка.

Эмиссию единой валюты осуществляет Европейский центральный банк, который является частью Европейской системы центральных банков (начала функционировать с 1 января 1999 г.). Правовое положение Системы закреплено в ст. 8,105, 107 Договора о Европейском Союзе 1992 г., в Статуте Системы и Банка, который содержится в Протоколе к Договору. «Статут» в ряде книг и учебников переводится на русский язык как «Устав» .

Европейская система центральных банков не является юридическим лицом; это совокупность юридических лиц — Европейского центрального банка и национальных центральных банков, составляющих единую Систему. Европейский центральный банк имеет статус международного юридического лица (ст. 107 Договора, ст. 6 Статута Системы). В Статуте (ст. 14.2) сформулированы требования к национальным центральным банкам и управлению ими. Национальные центральные банки могут осуществлять иные виды деятельности, не связанные с их членством в Системе.

Европейский центральный банк руководит деятельностью национальных центральных банков. В его задачи также входит: определение и осуществление единой валютной, кредитно-денежной политики; проведение международных обменных операций; владение и распоряжение официальными резервами государств-членов в иностранной валюте; содействие плановому функционированию платежных систем. Основная цель — обеспечение стабильности цен, борьба с инфляцией. Банк имеет право заключать международные договоры — с центральными банками «государств с изъятиями» и с третьими государствами, с международными организациями.

В качестве механизма конкретного регулирования денежно-кредитного обращения Европейский центральный банк использует, главным образом, два метода: первый и основной — интервенции в виде купли-продажи валюты на открытом рынке (операции РЕПО), как это делает и Федеральная резервная система США в своем валютном пространстве; второй, по «германской модели» , — воздействие на стабильность курсов и процентных ставок путем установления норм минимального резервирования капитала банками. Национальные центральные банки собирают заявки на покупку-продажу валюты в своей банковской системе, передают эту информацию Банку; на ее основе и рассчитывается рыночная цена свободных ресурсов. Смысл всех операций Банка состоит в том, чтобы управлять динамикой процентных ставок, регулировать объем денежно-кредитных ресурсов.

Под влиянием Статута Системы большинство стран ЕС скорректировали национальные законы о центральных банках или приняли новые. Произошла гармонизация внутреннего законодательства в части правового положения национальных центральных банков.

Европейская система центральных банков управляется руководящими органами Европейского центрального банка, которыми являются Управляющий совет и Исполнительный комитет (в научной и учебной литературе используются также термины «Совет управляющих» и «Дирекция»). Чтобы обеспечить участие в работе Системы государств, не перешедших на единую валюту, существует Общий совет с консультативными функциями (ст. 8, 9.3, 10, 11, 45 Статута Европейской системы центральных банков); по другому переводу: «Генеральный совет». Правовое положение Управляющего совета регулируется ст. 112 и 113 Договора о Европейском Союзе 1992 г., Статутом Системы, а также Правилами процедуры Банка, которые были утверждены самим Управляющим советом в 1999 г.

Управляющий совет состоит из членов Исполнительного комитета (т.е. высших должностных лиц Банка) и управляющих национальными центральными банками. Председательствует в Управляющем совете Президент Банка. Каждый член Совета имеет один голос. Для принятия решений требуется кворум в 2/3 голосов Совета, но Президент Банка вправе созвать чрезвычайное заседание, на котором решения принимаются без учета правила о кворуме. Решения принимаются простым большинством; по наиболее важным вопросам производится взвешенное голосование и требуется квалифицированное большинство в две трети голосов (в этом случае количество голосов у каждого члена Совета, являющегося управляющим национальным центральным банком, зависит от доли соответствующего государства в уставном капитале, а вес голосов членов Исполнительного комитета равен нулю).

Совет управляющих формулирует валютную политику, разрешает эмиссию банкнот, устанавливает правила определения резервов, распределения между центральными банками валютного дохода и прибыли, принимает регламенты, принимает решения о возбуждении исков в Суде ЕС и о наложении санкций на предприятия, нарушающие положения регламентов и решений. Управляющий совет обладает исключительным правом принимать регламенты Европейского центрального банка и его ориентиры, может принимать решения, рекомендации, заключения.

В Исполнительный комитет входят: Президент Банка, вицепрезидент Банка, четыре члена, а также по должности члены Управляющего совета. Все члены Исполнительного комитета на постоянной основе назначаются единогласным решением Европейского совета по рекомендации Совета ЕС. Срок полномочий членов Исполнительного комитета — восемь лет и не может быть продлен. Каждый член Комитета имеет один голос. Решения принимаются простым большинством.

Исполнительный комитет занимается оперативной работой Банка, несет ответственность за проведение Банком текущих операций, дает инструкции национальным центральным банкам, принимает решения и указания.

Интересно, что между европейскими центральными банками действует так называемая TARGET-система. Это трансевропейская автоматизированная система совершения быстрых переводов денежных средств за границу. Система связывает друг с другом национальные центральные банки в рамках Европейской системы центральных банков. Фактически это — модель многосторонних корреспондентских отношений центральных банков.

Деятельность коммерческих банков в рамках ЕС регулируется, среди прочего, ст. 51 и всей гл. III Договора о Европейском Союзе 1992 г., серией директив, и в частности директивой Европейского парламента и Совета 2006 г. № 2006/48/ ЕС, фактически являющейся неким «банковским кодексом» и заменившей собой нормы принятых ранее директив. Она состоит из 160 статей, 14 приложений. Директива предусматривает лицензирование банковской деятельности и вводит стандарты лицензирования, включая признание национальных лицензий; устанавливает правила открытия филиалов, в том числе банками их третьих стран; требует предоставления национального режима на территории государств-членов, устранения ограничений на учреждение банков и предоставление ими услуг.

Отдельными директивами регулируются вопросы ликвидации и реорганизации кредитных учреждений, достаточности их капитала, финансовой отчетности банков, гарантий возврата вкладов, рынков финансовых инструментов и др.

Наряду с либерализацией сектора банковских услуг, в ЕС решается задача либерализации сферы страховых услуг (гл. III Договора о Европейском Союзе 1992 г.), что также тесно связано со свободой учреждения юридических лиц.

Нормы права ЕС в сфере страховых услуг, соответственно, образуют страховое право ЕС. Его источниками являются, главным образом, директивы Европейского парламента и Совета: № 73/239/ЕЭС; № 73/240/ЕЭС; № 78/473/ЕЭС; № 84/641/ЕЭС; № 88/357/ЕЭС; № 92/49/ЕЭС; № 2001/17/ ЕС; № 2002/83/ЕС; № 2005/68/ЕС и др. В них определяются условия страхования жизни и иных видов страхования, учреждения филиалов и представительств страховых предприятий, перестрахования и т. п. Затрагивается проблематика координации законодательств в сфере страхования.

Европейская интеграция ушла вперед очень далеко по сравнению с другими интеграционными объединениями, существующими в мире. Один из отличительных аспектов — собственный бюджет ЕС и контроль органов ЕС над национальными бюджетами государств-членов. Интернационализация темы национальных бюджетов — показатель глубины интеграции. В результате в рамках права ЕС формируется отрасль или подотрасль бюджетного права ЕС.

Источниками бюджетного права ЕС являются учредительные договоры ЕС, договоры о вступлении в ЕС новых членов, многочисленные регламенты, директивы, решения Совета и др.

В 1997 г. Европейский Совет принял Решение «О Пакте стабильности и экономическом росте». Частью Пакта является Регламент Совета 1466/97/ЕС «Об усилении надзора за соблюдением статей бюджета, координацией экономических политик и наблюдением за их осуществлением». Один из Протоколов, приложенных к Договору о Европейском Союзе 1992 г., называется «О процедуре чрезмерного дефицита». Согласно Протоколу, бюджетный дефицит не должен превышать 3% ВВП, а государственный долг — 60% ВВП. В настоящее время в ЕС принимаются меры по укреплению и ужесточению бюджетной дисциплины, планируются коррективы Лиссабонского договора.

Нормы права ЕС, касающиеся налогообложения, составляют налоговое право ЕС. Отношения между ЕС и государствами — членами ЕС строятся по модели налогового федерализма — с определенным распределением предметов ведения. Вопросы налоговой проблематики отражены в ст. 91−93 Договора о Европейском Союзе 1992 г., в ряде директив и регламентов. На уровне ЕС в большей степени урегулировано косвенное налогообложение, и в меньшей — прямое налогообложение. Прямое налогообложение в основном продолжает осуществляться на уровне государств-членов. Тем не менее выработка общих принципов прямого налогообложения все-таки происходит — по отдельным видам налогов: налогообложения компаний; налогообложения доходов, полученных от накоплений сбережений в виде выплаты процентов; налогообложения процентов и роялти, выплачиваемых между аффилированными компаниями разных государств-членов.

Следует обратить внимание на несколько специфических европейских организаций в финансовой сфере. В гл. V (ст. 266, 267) Договора о Европейском Союзе 1992 г. в качестве одного из важнейших органов ЕС особо отмечается Европейский инвестиционный банк. Он был создан в 1957 г. государствами — членами ЕС на основании Римского договора. Штаб-квартира находится в Люксембурге. Банк занимается льготным среднеи долгосрочным финансированием крупных инфраструктурных проектов развития, прежде всего в наименее развитых регионах государств ЕС, — в области транспорта, энергетики, охраны окружающей среды, деятельности мелких и средних предприятий. Высшим органом Европейского инвестиционного банка является Совет управляющих (Board of Governors), членами которого от каждой страны назначаются министры финансов. Основные решения о выдаче кредитов и процентных ставках принимает Совет директоров — Board of Directors, состоящий из 25 человек, назначаемых государствами-участниками (включая одного директора от Европейской комиссии). В некоторых учебниках этот Совет называют Административным советом. Исполнительный орган Европейского инвестиционного банка — Комитет по управлению (Management Committee), занимающийся текущей деятельностью; в него входят Президент Банка и семь вице-президентов. В российской литературе употребляют и другой перевод данного органа: Исполнительный комитет.

Статья 30 Устава Банка предусматривает создание Европейского инвестиционного фонда, который и был образован в июне 1994 г. В соответствии с данным Уставом участниками Фонда являются, с одной стороны, публичные лица — Европейский инвестиционный банк, ЕС в лице Европейской комиссии, Северный инвестиционный банк, а с другой — частные лица: коммерческие банки из стран ЕС. Фонд имеет свой Устав (Statutes) и Регламент работы (Rules of Procedures); обладает статусом юридического лица в каждом государстве ЕС и финансовой независимостью. Фонд предоставляет гарантии частным и смешанным (частногосударственным) предприятиям, участвует в капитале предприятий и других фондов, финансирует инвестиционные проекты — совместно с другими финансовыми организациями. В отличие от Европейского инвестиционного банка, получение прибыли — одна из целей Фонда. Постепенно Фонд превращается в центр управления рисковыми («венчурными») капиталами. Органы управления Фонда: Общее собрание, Совет директоров, Главный управляющий (Chief Executive).

В 1990 г. представители государств ЕС, стран Центральной и Восточной Европы, включая СССР, Европейского инвестиционного банка, нерегиональных государств (Египта, Израиля, Республики Корея, Марокко и др.) заключили Соглашение об учреждении Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) со штаб-квартирой в Лондоне. ЕБРР сочетает в себе черты коммерческого банка и банка развития. Реальная деятельность ЕБРР началась в 1991 г. К настоящему времени членами ЕБРР являются более 60 государств. Членство в Банке открыто для двух категорий стран: европейских и неевропейских, но являющихся членами МВФ. Банк имеет представительства в странах-членах, в том числе в России. Россия имеет 4% в капитале ЕБРР.

Целями ЕБРР были объявлены помощь странам Центральной и Восточной Европы в преобразовании экономики, развитии инфраструктуры. Статья 1 Соглашения несет определенную идеологическую заданность; в ней содержится указание, что цель Банка — «вносить вклад в экономический прогресс и реконструкцию» тех стран, которые «привержены принципам многопартийной демократии, плюрализма и рыночной экономики». Тем самым юридически закреплены политические условия финансовой помощи и содействия со стороны международной финансовой организации. В России ЕБРР осуществляет ряд проектов, активно входит в российский банковский сектор и скупает доли российских банков.

Органами управления ЕБРР являются: Совет управляющих, Совет директоров, Президент и вице-президент. Решения принимаются взвешенным голосованием большинством, а важнейшие решения — квалифицированным большинством в 85% голосов.

• [1] Энтин Л. М. Европейское право. М., 2001. С. 41.
• [2] Право Европейского Союза / под ред. С. Ю. Кашкина. М., 2010. С. 122.
• [3] Толстопятенко Г. П. Европейское налоговое право. М.: Норма, 2001. С. 12.