Лоббизм в конституции

Министерство внутренних дел России Нижегородская академия Кафедра государственно-правовых дисциплин РЕФЕРАТ по конституционному праву России на тему: «Практика лоббизма в России и за рубежом»

Выполнил: курсант первого курса группы № 107 Сызрановой О.А.

Научный руководитель: к.ю.н., ст.препод.

Трусов Н.А.

Нижний Новгород

2010 г.

1. Понятие лоббизма

2. Зарождение лоббизма

3. Формы и методы лоббистской деятельности

4. Лоббизм в современной России

5. Лоббизм в других странах Заключение Список используемой литературы

Актуальность исследования

Значимость лоббизма на политической сцене современности не только не ослабевает, но с каждым годом возрастает. Лоббизм стал приобретать массовый характер, формируется щедро финансируемая индустрия лоббизма, отдельные лоббистские кампании приобретают статус социальных движений. Сегодня с точностью никто не может утверждать, существуют ли такие решения, которые принимались бы представителями власти в отсутствие воздействия на них со стороны заинтересованных лиц. В равной степени сложно представить, чтобы крупные экономические структуры не пытались бы решить часть своих проблем за счет взаимодействия с властью.

Повышение роли лоббизма в политике приводит к трансформации демократии от гражданского представительства к представительству интересов. Трансформация обусловлена тем фактом, что появляются новые и весьма влиятельные агенты политического поля — группы интересов, которые оказывают воздействие на власть, причем зачастую прямое воздействие, без участия в выборах. Лоббизм выступает не только одним из главных механизмов выработки и принятия государственных решений, но и значимой действующей силой становления плюралистической демократии за счет влияния, оказываемого на органы государственной власти.

Исходя из этого тему реферата следует признать весьма актуальной и важной для понимания.

Объект исследования

Объектом данного исследования является лоббизм как явление политической жизни или направленную деятельность службы отношений с общественностью.

Цель и задачи исследования

Целью настоящей работы является рассмотрение лоббизма как политико-правового явления. Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

1. проанализировать исторические причины появления института лоббизма;

2. дать представление о формах и методах лоббистской деятельности;

3. произвести теоретическое описание существования лоббизма в России;

4. изучить опыт правового регулирования лоббистской деятельности за рубежом

Структура и объем работы

Реферат состоит из введения, пяти глав, заключения и перечня литературы. Библиография содержит 12 наименований. Общий объем работы — 39 страниц.

Понятие лоббизма

Институт лоббизма (от англ. lobby — кулуары) как инструмента взаимодействия предпринимательских и властных структур или как средство влияний различных заинтересованных групп, в частности, предпринимателей, на органы государственной власти и управления стал довольно распространенным явлением, немаловажным звеном в отношениях между государственными органами и бизнесом. Можно сказать, что в этом качестве институт лоббизма служит показателем признания предпринимательскими кругами регулирующей роли государства. Как массовое социальное явление он представляет собой одну из форм политической деятельности, универсальное политическое явление, разновидность политики, связанной с выражением и реализацией интересов определенных социальных общностей.

По-видимому, лоббизм, в качестве института проталкивания интересов тех или иных групп деловых людей существовал во все времена. Но как общепризнанный институт (независимо от его негативной или позитивной оценки) он является феноменом современного мира. Особенно широкое развитие институт лоббизма принял в ХХ веке по мере расширения регулирующей роли государства в экономике.

Лоббизм обычно рассматривается в трех аспектах: лоббизм как социальное явление; лоббирование как вид политической деятельности; лобби как форма политической организации заинтересованных лиц. Эта политика может быть

— открытой, если осуществляется в соответствии с законодательством, или

— скрытой, если такое законодательство, регулирующее лоббистскую деятельность, отсутствует.

Наибольшего распространения лобби получило в условиях рыночной экономики и зрелого гражданского общества, либеральной хозяйственной и плюралистической общественно-политической системы. Именно с этим связано усиление внимания российской общественности в целом и предпринимателей, в особенности к этому социальному институту подготовки и принятия социально значимых законов и нормативно-правовых актов, осуществления действий государственных органов.

В Советском Союзе лоббизм считался явлением по своему характеру исключительно буржуазным, несмотря на то, что теневые формы лоббизма повсеместно использовались советским директоратом, экономическими и административными элитами Нещадил А. Лоббизм в России: этапы большого пути — М, 1995 — с. 78. Не случайно лоббизм попал в поле зрения исследователей только в 90-х годах XX в.

Кроме того, отсутствие элементарных теоретических представлений о механизмах лоббирования приводит к тому, что отечественная пресса стала порождать и распространять мифологические представления о лоббизме.

Так, лоббистами стало принято называть всех, кто имеет хоть какое-то отношение к лоббистской деятельности, в том числе и представителей власти, а наиболее вредоносным из мифов является миф о «диком лоббизме», отождествляющий в общественном сознании лоббизм и коррупцию. Опасность таких представлений заключается в том, что вслед за формированием негативного образа лоббистов в их отношении могут быть предприняты меры деструктивного характера, нарушающие механизмы представительства интересов См., например, высказывание Президента РФ Владимира Путина о мерах по борьбе с экстремистским организациями на историческом заседании кабинета министров с участием руководителей субъектов РФ: «Необходимо оперативно выявлять террористические организации, группы, самих террористов, лишать их каналов материальной подпитки, создавать политический и финансовый вакуум вокруг их эмиссаров и лоббистов» (Путин — экстремистские организации, являющиеся «рассадником терроризма», должны быть запрещены // РИА «Новости». 2004.13 сент. http://www.rian.ru).

По мнению британского эксперта К. Куме, в западной литературе употребляются чаще всего два определения лоббизма. Куме К. Лоббизм и его регулирование: советы британского эксперта // Бизнес и политика. 1994. № 1 — с. 34.

Первое: лоббизм — это реализация права каждого гражданина, обращаться с ходатайством к своему правительству.

Второе: лоббизм — это профессиональная деятельность либо сотрудников, либо специальных консультантов, нанятых компаниями, деловыми и профессиональными ассоциациями, профсоюзами и прочими группами, для представления интересов этих организаций в процессе формирования государственной политики.

Американские юристы считают, что лоббисты — это люди, занимающиеся бизнесом и убеждающие законодателей принимать законы, которые являются желанными, и отклонять те из них, которые не являются

Согласно определению, данному в толковом словаре русского языка, лобби — это группа представителей экономически сильных структур, оказывающих влияние на государственную политику, а лоббист — это человек, принадлежащий к лобби. Даниленко В. Пришло время лоббировать закон о лоббизме // Известия, 1992 — 29 сентября. с. 3.

Зарождение лоббизма

Исторически считается, что лоббизм появился в Англии XVII века. В кулуары (это один из переводов слова lobby) выходили члены английского парламента, где их и встречали заинтересованные лица.

Свой классический смысл термин лоббизм получил в Америке XIX века. Аравина Т. И., Кузнецов Ю. Ю. Лоббизм: национальные образцы и степень социальной приемлемости // Социологические исследования. 2000. № 9 — с 102 Традиция лоббизма уходит корнями в годы президентства Улиса С. Гранта (1869−1877), прославившегося в гражданскую войну генерала, изображенного на 50 долларовой банкноте. Вечерами 18-й американский президент и его команда часто отдыхали в лобби гостиницы Willard, где заинтересованные лица могли изложить им свои взгляды о пользе того или иного решения.

С 1946 года деятельность лоббистов в США регламентирована законодательством. В соответствии с Законом 1946 года (Federal Regulation of Lobbying Act) лоббист обязан: во-первых, зарегистрироваться, а во-вторых, четырежды в год представлять соответствующим органам свой финансовый отчет.

Поправка Бёрда, запрещает использовать в лоббистских целях федеральные средства — организация, которая является получателем средств федерального бюджета (например, в виде гранта) и ни один из ее сотрудников не имеют права заниматься лоббизмом.

Закон 1995 года (Lobbying Disclosure Act) строго лимитировал финансовые взаимоотношения с законодателями. По этому закону законодатель не имеет права получать из одного и того же источника подарки на сумму более 100 долларов в год. Гонорар за публичное выступление не может составлять более 2000 долларов Костяев С. С. Лоббизм в бюджетном процессе США: Дис. К.ю.н. — М., 2009 — с. 44.

Реальным инструментом финансирования лоббистской деятельности в США являются избирательные фонды. В США не существует государственного финансирования выборов, то есть конгрессмену, планирующему остаться в Капитолии еще на один срок, приходится самому думать об источниках финансирования предвыборной кампании. Ими могут стать те группы, интересы которых он продвигает во время своей деятельности в Вашингтоне. Львиную долю средств законодатели получают от комитетов политического действия (PAC), которые и есть не что иное, как лобби. Ныне действующий закон о федеральных избирательных кампаниях разрешает корпорациям, профсоюзам и другим организациям создавать специальные независимые фонды для сбора добровольных взносов с целью их дальнейшего использования на финансирование кампаний. Причем в отличие от индивидуальных пожертвований сумма взносов РАС не ограничена.

С 1979 года американские лоббисты объединены в свою лигу. Важнейшей ее задачей является утверждение профессии лоббиста, как самостоятельной, обладающей собственным содержанием, сделать ее общепризнанной, поднять ее престиж в общественном мнении, пропагандировать ее роль и значение в процессе выработки и принятия решений органами государственной власти. Факт создания профессионального союза лоббистов — показатель того, что лоббизм к этому времени оформился, как политический институт. Арбузкин А. М. Конституционное право зарубежных стран: Учебное пособие. — М., Юристъ, 2004. — с. 16

Для развития лоббизма в США существовало несколько предпосылок в самой политической системе: в первую очередь, в США нет законодательных норм, которые могли бы заставить конгрессмена изменить свою позицию, если она не соответствует позиции президента. А во-вторых, американская парламентская система, не предполагает жесткой партийной дисциплины. По существу голосование в Конгрессе определяет не партийная принадлежность, а интересы конкретного конгрессмена — члены Конгресса представляют прежде всего свой штат или округ.

Лоббизм в Европейском Союзе развит в таких секторах экономики, как сельское хозяйство, горная промышленность и металлургия. На наднациональном уровне лоббизм появился в ЕС в 1979 г., когда состоялись первые прямые выборы в Европейский парламент (до этого туда делегировали членов национальных парламентов). Тогда же Европарламент получил больше полномочий, и бизнес закономерно заинтересовался этим органом власти. В 1986 г. европейских парламентариев наделили еще большей властью, что дало новый толчок развитию лоббизма. Сейчас в Брюсселе насчитывается около 15 тыс. лоббистов. Примерно 2,6 тыс. групп интересов имеют постоянные офисы в Брюсселе.

Есть несколько причин, по которым число лоббистских организаций в Брюсселе будет возрастать: во-первых, динамичное развитие ЕС делает желаемым присоединение к нему. А во-вторых, европейское законодательство имеет приоритет над национальным законодательством государств-участников ЕС, что создает предпосылки лоббировать тот или иной законопроект на общеевропейском уровне.

Формы и методы лоббистской деятельности

В последнее десятилетие в России сильное распространение получила лоббистская деятельность. Лоббизм применяется во всех органах законодательной и исполнительной власти. Существует большое разнообразие форм и методов лоббистской деятельности, которые используются в России. В целях более глубокого понимания лоббистской деятельности в настоящей статье мы решили рассмотреть различные классификации форм и методов лоббистской деятельности, которые применяются российскими и зарубежными исследователями лоббизма.

Формы лоббистской деятельности

Первоначально дадим определение форме лоббистской деятельности. Форму лоббистской деятельности можно определить как способ выражения лоббистских действий вовне.

Обращаясь к классификации форм лоббистской деятельности, начнем с классификации предлагаемой иностранными авторами. Зарубежные авторы выделяют две основные формы коммуникации в рамках лоббистской деятельности, характерные для России.

1. Коммуникация посредством использования неформальных контактов (внутренний лоббизм). Посредником в таком виде коммуникации является человек, владеющий технологией «Know how» (знать как) + «Know who» (знать того, кто именно может быть полезен). Такой вид коммуникации активно используют институциональные группы давления, действующие внутри политической системы. Для большинства социальных групп, находящихся вне политической системы, такой вид коммуникации практически недоступен.

2. Коммуникация, осуществляемая через использование средств массовой информации (непрямой лоббизм). Давление на институты политической власти оказываются путем формирования благоприятного для заинтересованной группы общественного мнения через СМИ. Проблема заключается в том, что в большинстве случаев существующие СМИ либо находятся под государственным контролем, либо являются инструментом в борьбе различных финансово-промышленных и политических элитных группировок. Последние сами нередко апеллируют к общественному мнению, но лишь для того, чтобы показать государственной власти реальную или мнимую поддержку общественностью своих инициатив.

Российский исследователь проблем лоббизма А. Л. Кучеров Кучеров А. Л. Правовое регулирование лоббистской деятельности в РФ // Государственная власть и местное самоуправление в РФ: система, опыт, перспективы. — М., 1998, — с. 45

выделяет также следующие формы осуществления лоббистской деятельности:

1. Информационные контакты, как форма лоббистской деятельности, осуществляются следующими методами: устных, письменных, электронных и прочих информационных контактов. Информация, как инструмент воздействия на государственные органы, может передаваться как прямо, непосредственно адресату, так и косвенно, через средства массовой информации.

2. Давление, как форма лоббистской деятельности, осуществляется следующими методами: гражданская активность, когда общественные организации, группы граждан, физические лица непосредственно обращаются в органы государственной власти, заявляя о необходимости принятия (отмены) определенных решений. Возможно проведение митингов, демонстраций и других акций, направленных на оказание давления на органы государственной власти; криминальное давление, шантаж и угрозы.

3. Обмен или сделка, как форма лоббистской деятельности, осуществляется как сделки (обмен) между лоббистами и лицами, работающими в государственных органах либо в организациях, принимающих непосредственное участие во властной деятельности, например, таких как влиятельные общественно-политические движения или партии. Лоббисты могут предлагать материальные блага, чаще всего, в денежной форме как непосредственно должностному лицу или политическому деятелю, так и косвенно, через спонсирование выборных кампаний, либо обеспечивают общественную и прочую поддержку карьере какого-либо политического или государственного деятеля.

Указанные формы осуществления лоббистской деятельности имеют принципиальное различие в последствиях их реализации для государства и общества в целом. Например, если информационная форма может иметь как положительные, так и отрицательные последствия, то сделки носят в большей или меньшей степени, но безусловно, разрушительный для государства характер.

Автор многочисленных статей и исследований в области лоббизма А. П. Любимов выделяет следующие формы лоббизма:

1. Парламентский лоббизм (осуществляется депутатами с привлечением заинтересованной общественности или правительственными чиновниками).

2. Политические торги, которые представляют собой форму реализации интересов через разрешение политических противоречий в форме компромисса.

3. Теневые неформальные соглашения, получившие в России невиданное развитие. Теневые механизмы давления чрезвычайно эффективны в условиях политической нестабильности.

4. Кампании по обработке общественного мнения через СМИ с мобилизацией общественности (общественные кампании, инициативные массовые мероприятия). Если речь идет о давлении, то цель таких кампаний состоит в обеспечении массовой поддержки того или иного требования, а также в оказании психологического воздействия на адресатов или посредников Любимов А. П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. — М, 1998. — с. 30.

Кроме того, на взгляд автора можно произвести две следующие классификации форм лоббистской деятельности.

1. Формы лоббистской деятельности можно классифицировать по органам государственной власти, на которые данные формы лоббистской деятельности направлены. Исходя из такой классификации, можно различать формы лоббистской деятельности в палатах парламента, в Администрации Президента РФ, в Правительстве РФ.

2. Можно также провести классификацию форм лоббистской деятельности по степени взаимодействия лоббистских структур и объектов лоббизма. Исходя из этой классификации, можно выделить прямые и косвенные формы лоббистской деятельности.

2.1 Косвенные:

а) подготовка исследований, публикаций и прогнозов, призванных воздействовать на принятие решений в правительстве или комитетах Федерального Собрания, особенно, если такие материалы готовятся по их поручению и заказу.

б) участие в семинарах, конференциях, встречах и т. д., созываемых для предварительной проработки отдельных решений правительства.

в) пропаганда своих интересов, и взглядов через органы массовой информации. Многие союзы имеют свои регулярные публикации/другие пытаются влиять на политику Правительства РФ через наиболее читаемые в его органах газеты и журналы.

2.2 Прямые:

а) финансирование избирательных компаний депутатов Федерального собрания. К такому финансированию прибегает почти каждый кандидат;

б) лоббирование при назначении должностных лиц в Правительстве РФ, распределении полномочий между министерствами и комитетами;

в) прямые консультации с министерствами и ведомствами для отстаивания своих позиций;

г) участие в правительственных и международных комиссиях по отдельным вопросам регулирования экономики и техники. Предприятия и их союзы участвуют здесь, как правило, на уровне экспертов, предоставляют информацию или привлекаются в опросах как респонденты.

Большим своеобразием обладают формы лоббистской деятельности в парламенте. Наиболее распространенным среди них является голосование депутатов. При этом решение Государственной Думы принимается на ее заседаниях открытым или тайным голосованием с использованием электронной системы. Голосование может быть количественным, рейтинговым, альтернативным и качественным.

Вместе с тем известно, что заказчики пытаются подкупить, поощрить лоббистскую деятельность конкретных исполнителей. Иногда в этой пассивной роли выступают и депутаты, которые могут быть искусственно втянуты в такое поощрение. Например, известно высказывание Президента РФ об указании управляющему делами Президента РФ, которое транслировалось (неоднократно) в апреле—мае 1998 г. по телевидению. Глава государства недвусмысленно посулил депутатам материальную помощь в обмен на голосование по кандидатуре Председателя Правительства.

Перечисленные формы — тайное, открытое голосование или обсуждение кадровых вопросов — это формы обычной парламентской деятельности, но в них может и, чаще всего, проводится лоббистская работа.

К формам лоббистской деятельности в палатах парламента следует также отнести:

? внесение проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов и способствование их принятию;

? внесение законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и способствование их принятию;

? внесение поправок к законопроектам в форме замечаний и предложений, проектов постановлений, обращений и заявлений Государственной Думы и Совета Федерации;

? проведение парламентских слушаний, совещаний, «круглых столов», семинаров, конференций и других мероприятий, связанных с законодательной деятельностью;

? работа в депутатских объединениях (фракции и депутатские группы);

? доклады и содоклады по конкретным вопросам.

В парламентской деятельности встречаются и иные, более редкие формы работы депутатов и органов Государственной Думы и Совета Федерации, которые можно использовать в лоббистских целях. Например, проведение пресс-конференций депутатской фракции (депутатской группы) или встреча фракции (депутатской группы) с избирателями по конкретному вопросу, с освещением их в средствах массовой информации для возбуждения общественно мнения по какому-либо вопросу или законопроекту.

Помимо комитетов и комиссий Государственной Думы получила распространение практика создания депутатами комиссий по различным вопросам политической или экономических деятельности федеральных и региональных должностных лиц и органов.

Методы лоббистской деятельности

Методы лоббистской деятельности непосредственно вытекают из форм лоббистской деятельности. Метод лоббистской деятельности можно определить как способ воздействия лоббистов на объекты лоббистской деятельности.

По мнению российского исследователя А. Л. Кучерова методы лоббистской деятельности можно разделить по критерию социальной приемлемости последствий и конкретных результатов осуществления различных методов.

По данной классификации методы делятся на три группы:

1. социально-приемлемые;

2. пограничные (в отношении которых нет однозначных критериев);

3. криминальные Кучеров А. Л. Правовое регулирование лоббистской деятельности в РФ // Государственная власть и местное самоуправление в РФ: система, опыт, перспективы. — М, 1998. — с. 51

По мнению М. В. Малютина, Россия служит обширным полигоном для всего арсенала методов влияния. Малютин М. В. Кто такие лоббисты? Сама власть. // Бизнес и политика. 1995. № 5. — С. 56. Ученый разбил их на две группы по степени жесткости.

Методы сильные: подкуп, угрозы, шантаж, обман, торги при принятии крупных решений (бюджета, договора о согласии, доверия правительству).

Методы мягкие: артикуляция, установление взаимоотношений, обращения (письмо депутатов в Правительство), организация опросов общественного мнения СМИ или «паблик рилейшнз». При этом методы первой группы он относит к открытому давлению, а методы второй группы называет «драпировкой», окультуриванием.

Кроме традиционного инструментария при лоббировании используются и различные изощренные методы, например, создание общественного мнения, рейтинги и т. д. Создание общественного мнения — эффективный инструмент лоббирования в пользу какого-либо лица, программы или действия. Этот способ лоббирования получает многократное звучание, когда он усиленно подается в средства массовой информации.

В настоящий период получило широкое распространение проведение различных социологических опросов и рейтингов, которые никто не проверяет, и в объективность выводов предлагается верить на слово. За пределами внимания остаются заказчик этих опросов, квалификация исполнителей, степень осведомленности опрашиваемого и многое другое. В качестве примера можно привести публикацию рейтингов кандидатов в ходе проведения избирательной кампании. Подобная публикация социологических опросов формирует общественное мнение о влиятельности политиков и предпринимателей, о кандидатах на выборные государственные должности.

В своей деятельности лоббисты используют информационные мероприятия, налаживание контактов с политическими деятелями и чиновниками для последующего воздействия на их решения, организацию кампаний по привлечению избирателей к участию в голосовании, финансирование предвыборных кампаний, деятельность политических партий и многое другое.

Лоббизм в России

Лоббизм в России явление не новое. Фактически он существовал и в советский период истории. Для него было характерно: отсутствие широкой социально-экономической базы процесса лоббирования интересов экономических и общественных групп; узкий круг участников процесса лоббирования, в основном в рамках номенклатуры; преимущественно производственно-отраслевой и территориальный характер; высокая идеологизация; скрытый характер; осуществление давления на власть в рамках официальных каналов. Со второй половины 70-х гг., в связи с активным разрастанием сфер теневой экономики, методы лоббирования стали приобретать криминальный характер. В современной России лоббизм значительно расширил сферу и методы своей деятельности, что делает необходимым принятие специального закона. В этом объективно заинтересован как бизнес, так и само общество. Российский лоббизм можно охарактеризовать как спонтанно возникшее и существующее явление, развивающееся по непредсказуемым законам и включающее в себя самые различные силы, торпедирующие и раскалывающие государственную власть. http://lobbisty.ru

Общее правило заключается в том, что на федеральном уровне целесообразнее поднимать не собственные вопросы или бизнес-конфликты, а общеотраслевые (под предлогом улучшения всей лоббируемой отрасли).

Надо всегда помнить — государственные служащие заинтересованы во взаимодействии с лоббистами … если последние снабжают их достоверной информацией, помогают решать организационные вопросы, оказывают поддержку рабочим группам и т. д. Следует учитывать, что первой обязанностью чиновника является улучшение показателей в подведомственной ему сфере. Поэтому при проведении лоббистской кампании в Правительстве необходимо опираться на группы, которые хотели бы воровать на развитии, а не на деградации страны.

Вместе с тем, ещё до начала лоббистской кампании необходимо сделать ряд важных тактических шагов. Первое — необходимо выявить группу лиц, слой, на который можно опереться при осуществлении своей программы. Без этого ни одно начинание не проходит, в то время как правильная ставка на ту или иную группу может обеспечить решающий перевес.

На современном этапе — никакая компания или лоббистская структура, какой бы могущественной она ни была, не сможет самостоятельно организовать всю систему принятия решений. Цель лоббистов должна заключаться в проведении такой политики, как будто политико-административный рынок состоит из множества центров силы, пусть даже мы и уверены в нашем стратегическом превосходстве. Для этого необходимо проводить консультации, в которых акцент будет делаться не на отдаче немедленных политических предписаний, а на совместном определении долгосрочных задач.

Таким образом, формулируем важный аспект федерального лоббизма: в силу масштаба задач и большого количества сильных конкурентов лоббисту необходимо уметь заключать союзы и идти на компромиссы (на региональном и муниципальном уровне это требование не столь категорично. Построение сети союзников начинается с принятия решения о необходимости продвижения законодательной или какой-либо иной нормативной или управленческой инициативы в органах государственной власти. С принятием решения начинается первичное построение сети из заинтересованных лиц и их посредников на всех уровнях государственной власти в РФ. Также, для облегчения прохождения своей инициативы, желательно представительство интересов в конкурирующей корпорации. В итоге строится сложная сеть заинтересованных лиц.

На федеральном уровне критически важен стиль поведения крупного лоббиста. Даже если конкретная корпорация или бизнес-группа реализует свои лоббистские инициативы с эффективностью 100%, то она должна стремиться не подогревать опасения более слабых конкурентов. Если уровень обеспокоенности рынка по поводу лоббистской мощи той или иной компании превышает определённый уровень, то запускается механизм заключения союзов «обиженных против фаворита». Нередко это приводит к выкидыванию вчерашнего фаворита политико-административного рынка на его задворки.

Главная задача заключается не столько в достижении победы, сколько в сохранении постоянного стратегического прогресса. Любая поправка, лоббирующая интересы одной группы людей, ударяет по интересам другой. Попробуйте в первую очередь объединить «недовольных», выяснить их совместные возможности в области СМИ и «личного влияния». Исходя из этого, можно строить кампанию. А. П. Любимов История лоббизма в России — Москва, 2005 — с. 39

Ещё один аспект федерального лоббизма — глобальность устремлений лиц, принимающих решения. Спекулируя на комплексах величия «сильных мира сего», лоббисты своей риторикой могут получать реальные ресурсы в обмен на лояльность и потакание имперским устремлениям правящей элиты. В качестве примера можно привести ЛУКОЙЛ, который (в т.ч. при помощи государства) успешно проводит экспансию на рынки Восточной Европы.

На уровне Парламента достаточно работать с главами фракций (т.к. именно они решают судьбу голосования), либо через Администрацию Президента (которая единолично определяет судьбоносные вопросы). Но эта рекомендация касается лишь больших лоббистских проектов. Если же говорить о работе с центристскими фракциями в Парламенте (Государственная Дума и Совет Федерации), следует учитывать, что на современном этапе партийные съезды являются бюрократическими парадами, и бюрократическая логика применима в работе с членами подобных партий и блоков.

При взаимодействии с Правительством важно помнить, что прохождению даже самых выгодных предложений всегда мешает среднее исполнительное звено. Среднее звено не хочет за те же деньги брать на себя больше ответственности, и помимо прочего может быть не заинтересовано в вашем проекте в силу договорённостей с конкурирующими организациями, от которых оно (среднее звено), в тайне от своего руководства, получают ежемесячные откаты. Таким образом, даже если проект понравится руководству, его всегда может запороть среднее звено, когда оно будет давать отзыв на ваше предложение.

Резюмируя анализ лоббизма на федеральном уровне важно помнить, что классическая форма взяток в реальности наличествует лишь на нижнем уровне государственной власти. На уровне министерств используется принцип «дружбы» чиновника с отдельным бизнесменом или бизнес-группой. Никаких взяток, только «дружба», состоящая из «услуг». Таким образом, поймать чиновника за руку становится практически невозможным. Даниил Султанов. Лоббизм: как это делается в России //www.lobbizm.ru

Специфика лоббизма на региональном уровне.

Реформа местного самоуправления ещё не дала видимых результатов и поэтому сложно предвидеть её влияние на региональный лоббизм в будущем. Предлагаю рассмотреть лишь современную специфику регионального лоббизма. Если выстроить своеобразный рейтинг — то среди региональных групп интересов наибольшим влиянием пользуются Московская, Санкт-Петербургская, Екатеринбургская, Тюменская группы. Свое влияние они оказывают в основном через 4 канала — Администрацию Президента, Государственную Думу, Совет Федерации и Правительство РФ.

С учётом новой системы организации Администрации Президента РФ — существенное место в региональном лоббистском процессе заняли аппараты Полпредов и Федеральных инспекторов. Именно от этих людей на стол Президента поступает информация из регионов. Региональным лоббистам следует больше сосредоточить своё внимание именно на них, а не на приёмных главы Администрации или членов Совета Федерации.

Если анализировать существующую практику, группы давления наиболее сильны в регионе в двух случаях: когда на его территории доминирует одна крупная корпорация либо когда регион малонаселен и промышленно неразвит. Если лоббист имеет обширные связи в федеральной исполнительной власти, он может повлиять на то, что в конкретном округе или регионе увидит свое начало федеральная программа строительства дорог или жилья, а может пригрозить, что этот округ окажется последним. Отсюда возникает мощнейший ресурс воздействия на региональную власть.

Система пропорционального представительства регионов по принципу «один регион — один мандат на съезде партии», не учитывающая размер региона и численность проживающего в нём населения, приводит к усилению влияния центра. На региональные отделения федеральных партий уместно оказывать давление через их федеральный аппарат.

Пожалуй, наиболее ярким феноменом российского регионального лоббизма стало административное предпринимательство. Практически во всех регионах и крупных городах администрации создали внебюджетные фонды. То есть в регионах происходит реальное слияние государственной (муниципальной) власти с частным сектором. Этот факт также необходимо учитывать при построении региональной лоббистской кампании.

Вопреки представлению о российском Парламенте, как о подконтрольном административному давлению учреждению, лоббисты зачастую лоббируют региональные интересы власть даже сильнее, чем раньше. Совет Федерации называют «палатой лоббистов» из-за того, что больше половины его состава — это представители регионального бизнеса.

Что мешает формированию отечественного лоббизма

Тема лоббизма в нашей стране, еще сравнительно недавно являвшаяся запретной, сегодня вновь оказалась в эпицентре внимания российских ученых и политических деятелей. И это закономерно. Рыночные реформы в экономике вызвали серьезные изменения в социальной структуре общества, явились причиной появления новых групп с четко осознанными и артикулированными политическими интересами (частные предприниматели, фермеры и т. д.). Параллельно, хотя и более медленными темпами, осуществляется процесс модификации и структурирования интересов у традиционных (т. е. существовавших еще в рамках советской системы общественных отношений) социальных групп. Вследствие изменения социальных условий места и роли в общественной иерархии их представители коренным образом меняют как структуру своих потребностей, так и возможности их реализации.

Осознание индивидами схожести интересов приводит к структурированию единого общегруппового интереса и как следствие — к формированию в недрах социальной группы инициативного ядра, которое разрабатывает стратегию и тактику активного действия, выступающего в качестве идеолога этого интереса и локомотива для его отстаивания в органах государственной власти. В зависимости от характера этих интересов, поставленных целей, а также ресурсов, имеющихся в распоряжении той или иной группы, в качестве такого ядра могут выступать как организационно неоформленные группы, так и организации, различные по своей организационно-правовой форме. Большинство из них активно пытается оказывать организованное воздействие на нормотворческую и административно-управленческую деятельность государственных органов с целью реализации групповых интересов. Эта цель может быть достигнута как за счет делегирования своих представителей в систему органов государственной власти (главным образом посредством выборов), так и путем влияния на процесс принятия решений в структурах государственной власти.

Группы интересов и «группы давления» существуют на протяжении всей истории человечества, т. е. с тех пор как стали складываться системы власти. Деятельность групп интересов можно проследить еще в условиях античной полисной демократии (например, в практике судопроизводства афинских судебных органов, в собраниях граждан древнегреческих городов). Классическим примером функционального представительства интересов можно считать деятельность афинского трибуна, представлявшего интересы правящего класса. Ход общественного развития и опыт государственного регулирования деятельности этих групп в странах с различной конституционно-правовой системой показали, что представительство интересов и взаимодействие структур гражданского общества с органами государственной власти невозможно удержать в рамках электорального процесса. Понимая неизбежность этого, законодатели различных стран ищут формы легализации данного процесса, перехода к информационному воздействию, суть которого состоит в предоставлении законодателям и государственным служащим информации, подтверждающей объективный характер интересов и обоснованность требований тех или иных групп.

В США уже с 1946 г. лоббизм регламентировался «Законом о регулировании лоббизма». В 1995 г. вступил в силу «Закон о раскрытии лоббистской деятельности», разработанный и принятый с учетом изменившихся исторических условий. В Канаде, Австралии и Бразилии также имеются законы, регулирующие лоббистскую деятельность. В некоторых западноевропейских странах законодатели пошли по другому пути. Лоббистская практика регулируется там совокупностью законов, регламентирующих, в частности, статус депутатов, работу выборных органов власти, деятельность добровольных ассоциаций, проведение избирательных кампаний и референдумов. Так, в Великобритании, например, действует закон, регламентирующий гражданскую службу. В английском парламенте имеется система специальных комитетов, их основная функция состоит в контроле за соответствующими министерствами и ведомствами. Во Франции и Италии лоббизм вообще официально не признан.

Для России вопрос лоббизма весьма проблематичен, так как он может возродить недобрую память о кураторстве, которое под видом контроля пытался осуществить Верховный Совет в 1991;1993 гг. Вот, к примеру, некоторые документы, принятые Верховным Советом РФ: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 22.05.92 (№ 2819−1) «О финансировании республиканских расходов Российской Федерации в мае-июне 1992 г. «; Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 14.07.92 (№ 3296−1) «Об основах градостроительства в Российской Федерации»; Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 03.06.93 (№ 5090−1) «Об основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации» (контроль за ходом реализации постановления должна была осуществить Комиссия Совета Национальностей). Примером может служить также борьба за СМИ между ветвями власти, которая сыграла весьма важную роль в углублении конфликта между ними.

Лоббизм не является для России новым явлением, которое появилось только с рыночными реформами 90-х гг. На сегодняшний день в нашей стране существуют лишь попытки регламентировать лоббистскую деятельность. Многие проблемы, с которыми сталкивается отечественный бизнес в практике взаимодействия с государственными структурами, в дореволюционной России получили свое успешное разрешение еще на рубеже XX в. С. Е. Заславский, Т. И. Нефедова, статья в журнале «Право и политика» № 2, 2000 — с. 67

«Лоббизм и GR в современной России»

Комитет по связям с органами государственной власти представляет результаты нового исследования

Большинство экспертов отмечали, что понимание лоббизма на Западе и в России, скорее, различно.

Основания для различий следующие:

— На Западе лоббизм действует в строгих законодательных рамках, тогда как в России лоббизм действует в условиях законодательного вакуума. По мнению экспертов, законодательные рамки, в которых действуют западные лоббисты, делает лоббизм более изощренным и технологичным.

— На Западе и в России лоббизмом занимаются разные подразделения. При этом эксперты высказывали противоположные мнения. С одной стороны, эксперты отмечали, что на Западе лоббизмом занимаются специальные подразделения либо профессионалы, тогда как в России лоббистами являются первые лица компании, сами чиновники, депутаты Государственной Думы. Другие высказывали мнение, что на Западе лоббизмом занимаются, наоборот, непосредственно первые лица компании, имеющие определенный вес.

— В России лоббизм носит персонифицированный характер.

— На Западе лоббизм носит цивилизованный характер, тогда как в России все зачастую сводится к коррупции, взяткам и откатам.

— В России отсутствует рынок лоббизма и GR, отсутствует прозрачное ценообразование, нет здоровой конкуренции и общепринятой оценки эффективности деятельности.

— Лоббизм на Западе и в России воспринимается по-разному: если в России лоббизм чаще всего связывается с коррумпированной деятельностью власти, то на Западе воспринимается как вполне законная деятельность.

Большинство экспертов отмечало, что чаще всего в связи с лоббизмом возникают негативные ассоциации, и в первую очередь, — коррупция, подкуп, откат. Однако некоторые эксперты говорили и о положительных ассоциациях, в основном, это коммуникация, информация, взаимодействие.

Наиболее распространенным является мнение экспертов о том, в массовом сознании российских граждан лоббизм и коррупция воспринимаются как синонимы. Поэтому отсюда можно сделать важный вывод о необходимости ухода от термина «лоббизм» к термину «отношения с государственными органами (GR). Часть экспертов полагает, что эту ситуацию менять нет необходимости, т.к. затраты могут быть несопоставимы с результатом, нужно просто хорошо и честно работать. Другие эксперты убеждены, что ситуацию необходимо менять, и в частности отказавшись от использования скомпрометировавшей себя в общественном сознании терминологии. http://www.rian.ru

Технологии лоббизма: теория и практика

Что касается основных технологий лоббизма в России, то мнения экспертов разделились. Часть экспертов были уверены, что основные технологии лоббизма связаны с прямым денежным стимулированием. При этом некоторые эксперты отмечали, что само прямое денежное стимулирование претерпело существенные изменения: если раньше речь шла о деньгах и откатах, то сейчас вместо денег просят должность, долю в бизнесе и т. д.

Есть и противоположное мнение, что денежное стимулирование не является основной технологией лоббизма, поскольку в этом случае речь идет не о лоббизме, а о коррупции. Более того, ряд экспертов полагает, что в большинстве случаев взятки отошли в далекое прошлое, а прямое денежное стимулирование уступило место другим более цивилизованным технологиям.

В то же время эксперты отмечают, что в ряде случаев денежное стимулирование играет решающую роль. Так, к прямому денежному стимулированию прибегают на региональном уровне (тогда как на федеральном уровне эта составляющая лоббизма отсутствует), на уровне маленьких компаний (тогда как крупные компании организуют информационное воздействие на лиц принимающих решения (ЛПР)).

Некоторые эксперты не только открещивались от использования прямого денежного стимулирования, но и отмечали, что им такие случаи вообще не известны.

Ряд экспертов заявляли, что основные технологии лоббизма в России не имеют никакого отношения к прямому денежному стимулированию. Среди «законных» технологий эксперты называли некий комплекс мероприятий, обозначенный ими как коммуникационное взаимодействие, целью которого является донесение до ЛПР аргументированной и сбалансированной позиции компании. Помимо публичных коммуникационных технологий эксперты отмечали все возрастающую роль правового решения вопросов — судебная практика, прокурорские и налоговые проверки и пр., что также является частью административного ресурса.

Все примеры эффективных лоббистских кампаний, приведенных экспертами, объединяет: отсутствие коррупционной составляющей; проведение кропотливой работы по сбору информации, по донесению информации до органов власти; в ряде случаев — привлечение СМИ и широкой общественности; открытый диалог между всеми участниками процесса; решение социально значимых задач параллельно с продвижением собственных интересов.

В качестве критериев цивилизованности лоббистской деятельности эксперты называли: Открытость, прозрачность; результат отвечает интересам всех сторон; отсутствие коррупционной составляющей; соблюдение закона и этических норм; консолидированная позиция разных компаний.

В качестве критериев эффективности лоббистской деятельности эксперты называли: принятие профессионального грамотного решения; аргументированность позиции; доверие со стороны органа власти; принятие нужного закона; решение принято в нужное время; скорость доведения информации до лиц принимающих решения; решение поставленной задачи; экономические показатели компании; решение социальных задач (в случае некоммерческой деятельности). http://www.rian.ru

Нужна ли регистрация лоббистов?

Точно так же, как эксперты высказывали прямо противоположные позиции относительно законодательного урегулирования лоббистской деятельности, их мнения разделились относительно регистрации лоббистов.

Часть экспертов полагает, что регистрация лоббистов нужна, поскольку с одной стороны, это цивилизованный путь регистрации любой деятельности, с другой стороны, — это упростит государственным органам взаимодействие с лоббистами.

Многие эксперты убеждены, что регистрация не нужна, т.к., во-первых, лоббизм ничем не отличается от консалтинговой деятельности, для которой уже разработаны механизмы регистрации, во-вторых, не ясна цель такой регистрации, в-третьих, это излишне осложнит работу. http://www.rian.ru

Лоббизм в других странах

Две страны представляют собой совершенно разные, но одинаково интересные для нас формы представительства интересов, как именуют лоббизм в научных кругах. Для России сейчас одинаково важно понимание правил в законодательно отрегулированном поле США и реальной, если не сказать самобытной политической практики в Украине. В трех странах есть общее — важность бюджетного процесса, борьба за бюджет, победа варианта президента-правительства.

Лоббизм как он есть

Лоббизм в США — индустрия на стыке экспертной деятельности, рекламы и связей с общественностью. Времена кулуарного лоббизма с сигарой, бурбоном и передачей денег в избирательный фонд сенатора ушли. Как со вздохом сказал мне один из корифеев, представитель администрации Никсона в конгрессе Том Корологос, «сейчас он спросит — покажите мне 10 тысяч писем из моего округа и я буду «за». Как шутят сами лоббисты, и это можно, только стоит дороже.

И все же типичным примером борьбы являются реальные коалиции граждан и бизнеса, объединяющихся (вместе, а не против друг друга) за или против какой-либо инициативы.

…Компании «Кока-кола» коснулось правительственное постановление об одном из ингредиентов. Чтобы избежать убытков, она основала коалицию с Ассоциацией диабетиков и добилась отмены постановления, выставив на первый план не свои интересы, а серьезной части своих потребителей.

Главная особенность лоббизма в США — то, что он является столпом американской политической системы, одной из «свобод объединений» граждан. Его законодательное регулирование поставлено на поток, как на федеральном уровне, так и на уровне штатов. И в последнее время внимание к законодательным собраниям штатов едва не выше, чем к конгрессу и сенату — там стали приниматься решения, которые важны для второго (бизнеса) и третьего (гражданских союзов) сектора.

В 1995 году конгресс принял новый закон о раскрытии лоббистской деятельности. Причем несмотря на то, что в отличие от прежнего он распространяется не только на конгрессменов, но даже на самого Президента, «лоббировал» его именно Билл Клинтон.

Однако закон о лоббизме не может охватить все сферы, так или иначе связанные с лоббистской деятельностью. Его дополняет серия смежных законодательных актов. На федеральном уровне — законы об этике госслужащих, федеральных избирательных кампаниях и др. На уровне штатов, помимо «дублеров» федеральных законов, иногда совершенно оригинальные — скажем, во Флориде существует запрет на заключение контрактов штата с лицом, сделавшим взносы в фонды кандидатов на выборные должности.

У страны есть еще одно явление — иностранный лоббизм. Самым ранним зафиксированным случаем иностранного лоббизма считается наем в XIX веке российским правительством американского экс-сенатора для лоббирования покупки американским правительством… Аляски. Лоббист, как известно, со своей задачей справился.

Лет двадцать назад наиболее сильными лобби считались израильское и японское. Ситуация изменилась в 1990;х, когда на сцену вышло зарождающееся лобби ЕС, бывшие республики СССР начали нанимать своих представителей (почти все, кроме России), а основным стало китайское лобби. КНР и связанные с ней партнерством американские корпорации каждый год добиваются подтверждения статуса наибольшего благоприятствования, лоббируют принятие Китая в ВТО, добиваются согласия конгресса на использование китайских ракет в коммерческих целях для вывода спутников американских компаний.

Делались попытки основать в Капитолии и российское лобби. Но основная масса вопросов продолжает решаться дипломатическими средствами, хотя некоторые российские ФПГ уже наняли американских лоббистов для представительства своих интересов.

Лоббизм как его нет

Есть устойчивое мнение, что Украина должна быть полной «калькой» с российской действительности в своих масштабах и на 3−4 года раньше. Не совсем так. Конечно, для Украины характерно преобладание «теневого лоббизма», и, по оценкам украинских экспертов, большинство предпринимателей имеют личные отношения с чиновниками — по-другому бизнесмены не умеют отстаивать свои интересы.

Как и в любой стране переходного периода, внимание в Украине приковано в первую очередь к исполнительной, а уж во вторую — к законодательной власти. Этому способствует доминирование решений, принимаемых исполнительной властью; преобладание законов «непрямого действия»; высокий удельный вес правовых актов, прямо регулирующих деятельность конкретных предприятий. Это — фундамент для «теневого» лоббирования: когда в законе много ссылок на компетенцию ведомств, лоббист идет к ним.