Особенности функционирования групп интересов в Российской Федерации

Практика лоббизма на федеральном и региональном уровнях

Мы рассмотрим лоббизм как форму информационно-смыслового воздействия на людей, осуществляющих власть.

Человек власти принимает решения по многим видам компетенции: военным, религиозным, экономическим, хозяйственным — то есть по всем сферам государственной жизни. Но человек, принимающий эти решения, не может быть экспертом во всех областях. Поэтому при принятии любого решения на него воздействует фактор психологической неопределенности.

В этом — сущностное отличие политического решения от любого другого решения. Политик же принимает решение, которое до него не принималось, которое за него никто не примет, которое станет правилом для принятия других решений. Именно это воздействие мы и можем назвать лоббизмом. Это воздействие всегда реализуется в виде экспертного предложения по принятию решению.

В России чистая форма лоббизма была представлена и до сих пор представлена в зачаточном состоянии. Потому что в 90-е годы государство было слабым, тогда на власть можно было воздействовать другими, гораздо более эффективными методами.

Таким образом, корпорации в России влияли на власть скорее не лоббистским путем, а путем воздействий, известных человеческой истории еще задолго до XIX века, когда впервые и был употреблен сам термин лоббизм. В самом общем виде это три пути воздействия на людей во власти: финансовое воздействие (корысть), силовое воздействие (страх), «личное» (дружба).

Вопрос о реальных механизмах, каналах, средствах продвижения интересов является малодоступным для анализа, ибо большая часть лоббистских усилий носит неформальный характер, не фиксируется и не документируется. В законодательных органах активны и индивидуальные, и корпоративные, и региональные лоббисты.

Однако применительно к российской специфике приоритетным объектом лоббизма является президент. Это обусловлено объективной политической системой в России, которая определяется как суперпрезидентская республика. Именно поэтому первая формализация отношений корпораций с государством реализовывалась при правлении В. Путина в формате РСПП-президент. И при Б. Ельцине, и при В. Путине конечным объектом влияния выступал именно президент.

Учитывая эти факторы, а также особенности раздела и передела собственности, которые способствовали быстрому обогащению узкой группы финансистов и обретению ими большого политического влияния, лоббизм в России обрел ряд неадекватных черт. Среди его особенностей можно отметить следующее.

Во-первых, это ограниченный круг групп и лиц, реально осуществляющих эффективное лоббистское давление на власть.

Во-вторых, отсутствие традиции функционирующего гражданского общества, которое выполняло бы функцию определенного контролера в сфере взаимодействия власти и групп интересов. В итоге эта сфера по преимуществу «отошла» к компетенции крупного капитала, ряда других формальных и неформальных структур.

В-третьих, уже отмеченное выше сужение функции государственного контроля в различных сферах общественной жизни, что приводит к стихийности процессов в сфере доступа к принимающей решения власти.

И, наконец, последнее — в итоге перечисленные аспекты нашли свое крайнее выражение в проблеме криминального характера — а именно, привели к острой постановке вопроса о коррупции.

В политических решениях последних лет отчетливо прослеживается повышение роли регионального лоббирования.

Механизмы отстаивания региональных интересов различны. Они зависят от экономического потенциала территории, ее политического веса и представительства, авторитета местного руководства, его связей в структурах власти и личных контактов с ведущими московскими политиками. Способы защиты региональных интересов также неодинаковы, они бывают индивидуальными и коллективными. К наиболее распространенным механизмам лоббирования региональных интересов относится отстаивание частных решений через ключевые фигуры российской политики и региональных интересов — через законодательную и исполнительную власть. Самый эффективный канал лоббирования в нынешней России — это «проведение» нужных решений через видных московских политиков. Цель лидеров регионов — заручиться поддержкой центра для проведения своего варианта реформ.

Другим механизмом отстаивания интересов территории стали землячества. Среди видных московских политиков немало выходцев из провинции. Они, как правило, продолжают поддерживать отношения с местными элитами, оказывая помощь «малой родине». Хорошо в московских политических кругах; представлены интересы Санкт-Петербурга. Их активно отстаивал в бытность свою министром финансов и первым вице-премьером А. Чубайс, затем назначенный на пост вице-премьера руководитель администрации Ленинградской области В. Густов и заместитель руководителя Счетной палаты Ю. Болдырев. До весны 1997 г. эффективным лоббистом Санкт-Петербурга был А. Большаков (с 1991 по 1994 г. — руководитель РАО «Высокоскоростные магистрали», с 1994 по март 1997 г. занимал различные посты в Правительстве). Начиная с весны 1996 г. активную роль в структурах федеральной власти стали играть выходцы из Поволжья: бывший президент банка, позже назначенный вначале министром топлива и энергетики, а затем премьер-министром С. Кириенко, бывший губернатор Нижегородской области Б. Немцов и бывший мэр Самары О. Сысуев, назначенные на посты вице-премьеров. На высоких правительственных постах они удерживались до августа 1998 г. Луговская А. Дикий лоббизм становится в России реальной властью // Известия — 1999 — № 6, стр. 34 Уход в отставку этих политиков не означает, что ресурсы их влиятельности полностью исчерпаны. Весьма вероятно возвращение во власть «молодых реформаторов».

Региональные интересы, как и отраслевые, создают «вертикальные» элитные группы, в состав которых входят сегменты федеральной и региональной элиты. В них входят видные московские политики, представляющие группу интересов в структурах исполнительной и/или законодательной власти, а также представители властных и экономических элит региона. Персональный состав групп может меняться в зависимости от изменений в составе политических и экономических элит, но сам принцип их формирования, по всей видимости, сохранится и в будущем.

Вплоть до оформления договорных отношений взаимодействие между центром и регионами строилось, прежде всего, на основе личных связей между Президентом России, его окружением и руководителями субъектов федерации. Однако и после оформления договоров значение таких контактов отнюдь не уменьшилось. Поэтому главная задача местных элит до недавних пор состояла в получении доступа в Кремль.

С самого начала реформ Нижегородская область успешно лоббировала свои интересы в Москве, добиваясь права проводить преобразования в сферах землепользования, налогообложения, развития предпринимательства. Этот эксперимент стал возможен во многом благодаря тому, что между молодым губернатором и Президентом России сложились неформальные личные отношения. В ходе интервью и бесед, проведенных в администрации Нижегородской области (сентябрь 1996 г.) все собеседники утверждали: основным и самым эффективным лоббистом региона является Б. Немцов.

Те же руководители, которым не удавалось установить личные контакты с самим Президентом, действовали через его ближайшее окружение. Могущество всесильного губернатора Приморского края Е. Наздратенко чаще всего объясняли его связями с бывшим вице-премьер-министром российского Правительства О. Сосковцом и начальником Службы безопасности Президента А. Коржаковым. Именно через этих московских политиков губернатору удавалось «пробивать» льготы для своей территории, они нейтрализовали все попытки проведения в Приморском крае правительственных проверок.

В 1998 г. произошло перераспределение полномочий между властными институтами, оказывающими влияние на формирование отношений центра с регионами. Снижение политической роли Президента сказалось на его взаимодействии с региональными лидерами: контакты с ними стали редкими. Проявлением возросшей дистанции между главой государства и главами регионов стало голосование в Совете Федерации в октябре 1998 г., когда 22 сенатора высказались за добровольную отставку Президента. За весь период существования верхней палаты парламента это голосование стало первым проявлением коллективной нелояльности региональных лидеров по отношению к главе государства. Вместе с тем Президент сохраняет прерогативы как в вопросе взаимодействия центра с регионами, так и по многим другим политически актуальным вопросам.

В известной степени снижение роли Президента в сфере взаимодействия федерального центра и регионов пытается компенсировать администрация Президента. Администрация Президента явно стремится удержать региональных лидеров в сфере своего влияния. Одновременно с этим ею разработаны собственные предложения, направленные на усиление вертикали исполнительной власти, которые поддержкой региональных лидеров в целом не пользуются. Эти предложения предполагают отмену выборности глав региональных администраций и возвращение к принципу их назначения Президентом России.

Региональное лоббирование также активно ведется по линии законодательной власти. Участие региональных элит и их представителей в процессе законотворчества позволяет им добиваться принятия законов, выгодных отдельным территориям и группам территорий. В Государственной Думе регионы представлены, прежде всего, депутатами, избранными по мажоритарным округам.

Исходя из вышеперечисленных факторов и черт российского лоббизма, встает вопрос о возможности его законодательного закрепления. В связи с этим следует отметить тот факт, что процесса воздействия бизнеса на власть на данный момент явно недостаточно для принятия отдельного закона о лоббизме. Возникновения системных требований для принятия этого закона в ближайшее время не предвидится. Более того, согласно логике создания законодательной базы экономического развития России закон о лоббизме занимает далеко не первостепенное место.