Опыт государственного регулирования градостроительной политики зарубежных стран

В качестве яркого примера государственного регулирования градостроительной политики зарубежных стран можно рассмотреть опыт России.

Со времен Петра I, который был реформатором во всех сферах жизни государства, велась плановая система регулирования застройки городов. В основу ее была положена античная (римская) прямоугольная планировка кварталов с системой площадей, где располагались главные здания города. Город был как бы самодостаточен по отношению к природе.

Екатерина II была активной продолжательницей Петровских идей и провела специальную программу упорядочения планировки городов России по той же прямоугольной системе, которая накладывалась на живописные свободные средневековые системы, давая при этом совмещении новые неожиданные решения, смягчавшие геометрическую систему, которая равнодушна в целом к географии города, его рельефу и исторической, более естественной планировке.

Достоинством этих регулярных планов, помимо их композиционных качеств (перспектив улиц с запланированными акцентами, хорошие пропорции, определенная ширина улиц, тротуаров и высота застройки, парадность площадей и т. п.), было то, что они впервые исполнялись профессиональной командой, которой государство поручало упорядочение и благоустройство городов. Именно поэтому в них были заложены размеры и пропорции, благоприятные для человеческого восприятия, т. е. имеющие гармоничное начало. Кроме того, к этим документам прикладывались и чертежи образцовых домов, которые создавали основу качественной в архитектурном отношении застройки улиц и площадей.

Одним из самых удачных примеров реализации новых планов стала Калуга, славящаяся и поныне своими градостроительными комплексами и произведениями классицизма и ампира.

После реформы 1862 г. стремление к освобождению от государственного регулирования застройки опрокинуло многие градостроительные постулаты и привело к вторжению крупных жилых и общественных комплексов в исторические центры городов.

Необходимость решения задач массового жилищного строительства, сопровождающего промышленный бум и промышленную архитектуру, создание серийного производства мебели и предметов быта, соединение искусства с производством привели к появлению функционализма, конструктивизма, новых идей в градостроительстве.

Архитекторы СССР и России, пройдя путь от прославленных основателей современной архитектуры 20-х — 30-х годов ХХ века через насильственный поворот к неоклассицизму, который пресса сегодня называет «сталинский ампир», и хрущевский тоже насильственный возврат к «современному движению» в его усеченном, утилитарном и примитивизированном виде, вернулись, наконец, к возможности не только честно оценить свое прошлое, но и свободно строить будущее34.

Совет Европы принял документ об «Основополагающих принципах устойчивого пространственного развития европейского континента». Общепризнанно, что социальное согласие на Европейском континенте напрямую зависит от создания комфортной среды обитания для всех без исключения жителей. Осознание континентального масштаба Совета Европы открывает новые перспективы для пространственного планирования: «континенту необходимо удерживать и укреплять свои экономические позиции в условиях растущей глобализации».

В этом же направлении развивается и российская градостроительная наука. Усилиями Российской академии архитектуры и строительных наук разработана «Национальная градостроительная доктрина».

Россия является одной из самых урбанизированных стран мира: количество городов — 1032, численность городского населения — 107 793,7 тыс. человек (73,1% от общей численности), сельского — 39 708,7 тыс. человек. Города и системы расселения России концентрируют огромный производственный и социальный потенциал страны, определяют решающие условия для ее экономического и духовного прорыва в XXI век как великой державы [21].

За последнее время все чаще и чаще на разных уровнях звучат понятия «архитектурная и градостроительная политика в городах России». О «градостроительной, городской политике» поднимался неоднократно вопрос на конференциях Союза архитекторов, в работах Российской академии архитектуры и строительных наук.

Этот же вопрос был рассмотрен на заседании Общественного консультативного совета при председателе Госстроя России.

С принятием в 1998 году Градостроительного кодекса РФ был сделан шаг вперед, но явно недостаточный. Требуется реформировать градостроительное дело, для чего была сформулирована национальная градостроительная доктрина. Необходимо добиться устойчивого развития поселений. Нужно развивать теорию города, понятие города. Централизованное управление городами страны не может быть эффективным. Поэтому следует ставить и решать градостроительные проблемы на разных уровнях — федеральном, региональном и муниципальном. На высшем уровне обязательными к исполнению будут решения, связанные с безопасностью населения, остальные решения будут носить для регионов и муниципалитетов рекомендательный характер. Нужно остановиться на вопросе дефицита кадров в области градостроительства в России, в связи с чем ставится вопрос о введении в вузах специальности «градостроительство», что давно уже введено в вузах экономически развитых странах.

Заведующий сектором социально-градостроительных проблем ЦНИИП Леонид Коган считает, что у РФ нет не только ясной градостроительной, но и городской политики. Россиянам нужно осознать роль городов, как культурных, инновационных центров. Многие проблемы последних лет имеют не градостроительные, а именно городские корни. В развитых странах развитие шло от городов к государствам, в России, напротив, от государства к городам. Это сказалось на культуре населения и его гражданского самосознания. Поэтому многие государственные проблемы в развитых странах решены на городском уровне. Не случайно у них горожане — это одновременно граждане. В России же эти понятия разделены. Директивно созданные рабочие поселки, поселения, городки основаны не на культуре, которая неисчерпаема, а на добыче ископаемых, которые рано или поздно закончатся. Обработка сырья дороже, чем само сырье. Это же применимо и к культуре городов. Сами города можно рассматривать, как средство «переработки» человека, его окультуривания. Сегодня недооценивается маргинально-агрессивная среда населенных пунктов, построенных не на культуре, а на недрах. Эта среда представляет собой террор большого бескультурья, грозящий разрушить нашу цивилизацию. Проникновение этой среды в столицу — Москву уже дало свои плоды. Ярким примером может послужить снос военторга, после чего говорить о культуре новодела стало просто несерьезно, так как речь идет о государственном вандализме. Нужно определить и скоординировать внешние и внутренние цели развития городов различного уровня и неуклонно стремиться к реализации поставленных задач.

Директор национального градостроительного института РФ Александр Кривов обращает внимание на отсутствие в современной России субъекта потребности градостроительства. В СССР таким субъектом выступало государство, которое возводило города и поселки вокруг промышленных и добывающих предприятий. Тогда ежегодно в РСФСР вводилось в строй около 70−80 млн. кв. м жилья. Сейчас вводится порядка 30 млн. кв. м в год, а выбывает из строя примерно 25 млн. кв. м. Впрочем, эти цифры могут оказаться гораздо печальнее, если вспомнить, что в России построено 700 млн. кв. м жилья в панельных домах, срок жизни которых без ремонта ограничен 20 годами. Затем предполагалось произвести капитальный ремонт, что продляло срок жизни этих зданий еще на 20 лет, после чего они должны были сноситься. На самом же деле две трети этих зданий простояли уже по 40 и более лет без капитального ремонта, что может вызвать в недалеком будущем их массовое выбытие.

А. Кривов считает, что необходимо радикально изменить подход к градостроительству. Так в России территория городов занимает около 1% от всей площади государства, в то время как в Германии — 12%, а в Великобритании — 20%. Следует переходить на новые технологии и приступить к застройке пригородов. Причем для возведения зданий следует шире использовать дерево, которое создает комфортную для человека экологию проживания. Стоимость жилья вместе с инфраструктурой не должна превышать 300 долларов США. Это особенно важно, так как в современной России за новое жилье может платить только 1,5% населения, да и ипотечный кредит, на который так уповают некоторые политики, сможет поднять этот процент только до 5−6. Понятно, что таким способом нельзя решить проблему жилья целого народа, и тем более стимулировать расширенный рост народонаселения. Нужно коренным образом менять политику градостроительства.

Значение градостроительной политики и интерес общественности к разрабатываемой градостроительной документации объясняется значительным влиянием параметров застройки на состояние жилищной сферы, среду обитания, условия жизни, сознание и культуру жителей крупных городов.

Официальные цели российской градостроительной политики — создание условий для устойчивого развития территории поселений. Но реализация этих целей подрывается теми социально-экономическими условиями, в рамках которых эта политика осуществляется. Например, декларированные цели Генплана развития Санкт-Петербурга — улучшение качества жизни всех слоев населения и повышение показателей социального развития петербуржцев в 2−3 раза, т. е., выход к 2015 г. на среднеевропейский уровень. Но главный способ обеспечения — создание зеленой улицы для стратегических проектов (ЗСД, Морской фасад, Охта-центр, Китайский квартал), привлечение иностранных инвестиций, приоритет предпринимательской деятельности влечет за собой нарушение прав граждан. Уже через полтора года после принятия закона о Генплане правительство Санкт-Петербурга инициировало его корректировку, цель которой — учет более 1500 поправок, отражающих интересы застройщиков и инвесторов и создание более благоприятных условий для их деятельности.

Практика реализации градостроительной политики в РФ выявляет следующие ее проявления, присущие всем мегаполисам, попавшим под воздействие неолиберальной глобализации:

• — увлечение высотными архитектурными проектами, отражающими амбиции ТНК и стремление к максимальной эксплуатации дорожающих городских земель;
• — переселение коренного населения из традиционных кварталов проживания на окраины, финансовые спекуляции на рынке недвижимости и создание социального гетто для малообеспеченных слоев населения;
• — приоритет частных интересов над общегородскими, стремление к максимализации прибыли застройщика за счет экономии на социальной инфраструктуре и уплотнении застройки;
• — вытеснение жилой функции и промышленной функции зонами деловой застройки и индустрии услуг и развлечений (офис и сервис поглощают жилые кварталы центра городов);
• — коллапс транспортной инфраструктуры, вытеснение общественного транспорта персональными автомобилями 27.

Также в качестве зарубежного опыта можно рассмотреть государственное регулирование градостроительной деятельности Франции.

С принятием закона «Градостроительные солидарность и возрождение» от 13 декабря 2000 г. и дополнений к нему, отраженных в законе «Градостроительство и жилищное строительство» от 2 июля 2003 г., во Франции наступила эра новых правовых условий градостроительной деятельности. До введения нового законодательства основным инструментом градостроительной деятельности являлись положения закона «О территориальной направленности» от 30 декабря 1967 г.

С 2000 г. основными документами в сфере градостроительства и благоустройства территории являются схема территориального соответствия (sche'ma de cohe’rence territoriale, SCoT), местный градостроительный план (plan local d urbanisme, PLU), карта муниципального образования (carte communale).

В новом законодательстве были учтены тенденции развития городов, новые задачи и проблемы градостроительства, что привело к значительным изменениям как по форме, так и по содержанию, в частности, изменению основных принципов благоустройства территории и перераспределению полномочий в сфере градостроительства.

В связи с этим, представляется необходимым рассмотреть главные характеристики и динамику развития территории метрополий Франции, законодательно определенный ранее перечень необходимой градостроительной документации, основные тенденции в сфере градостроительства.

До 50-х годов XX в. Франция была страной с развитым сельским хозяйством, 80% населения которой проживало в сельской местности. В настоящее время, 76% населения Франции, проживает, как и в большинстве европейских стран, на территориях преимущественно городского типа.

Это значительное изменение структуры расселения, произошедшее всего за 60 лет, наравне с увеличением численности населения, повышением уровня жизни и распространением автомобильного транспорта полностью преобразили облик городов Франции.

40% населения проживает в 42 городских ареалах с населением более чем 200 тыс. человек (в настоящее время во Франции к большим городам относятся города с населением свыше 200 тыс. человек).

Города на территории Франции распределены крайне неравномерно. Недавняя перепись 2009 г. подтвердила общие тенденции изменения расселения.

Париж с пригородами самая населенная агломерация Европейского Союза (более 10 млн., на втором месте Лондон с 8,5 млн. жителей). Если в других странах Европейского Союза есть несколько крупных городов с высокой численностью населения (например в Италии Милан, Неаполь, Рим, Турин), то во Франции разница в численности населения между Парижем и другими городами Франции значительна: в Лионе проживает только 1,5 млн. человек, в Марселе 1,3 млн.

Париж, расположенный на западе Франции, является динамично развивающимся городом, поэтому в регионе нет равнозначных по величине городов, тем не менее, те сравнительно большие города, которые расположены недалеко от Парижа, пользуются преимуществами такого соседства, хотя и остаются в тени 37,40.

К районам метрополии, города которых отличаются высокой динамикой развития, относятся:

• — регионы долин, особенно вдоль главных рек Франции (Луара, Сена, Рона и Рейн);
• — юг Франции (Средиземноморское и Атлантическое побережья);
• — регионы с развитыми инновационными отраслями промышленности, например, Гренобль и Тулуза (информатика, исследования, авиастроение и т. д.) являются более привлекательными, чем города с традиционной промышленностью (Лилль, Руан).

В других регионах Франции проявляется тенденция метрополизации: население концентрируется в районах наиболее значительных агломераций (например, Лион и Марсель).

Все эти факторы способствуют более быстрому развитию городов на оси Париж — Лион — Средиземноморское побережье, по сравнению с такими изолированными городами, как Тулуза, Нант, Бордо.

В некоторых регионах (север, северо-восток, центральные горные зоны) развитие идет очень медленно или даже сопровождается уменьшением населения. В последние годы количество жителей уменьшилось только в шести из 42 крупнейших городов.

В 1936 г. половина населения жила в городах, а коммуны городского типа занимали 6,7% территории Франции. С 1936 по 2009 гг. городское население выросло с 22 до 50 млн. человек, три четверти населения страны проживают в городах, а коммуны городского типа занимают 18% территории.

Рост городов происходит за счет сельской местности, жители которой мигрируют в городские зоны. Очевидной тенденцией является расширение агломераций за счет прилегающих территорий.

С 1990 по 2009 г. население 361 агломерации увеличилось более чем на 50 000 жителей, при этом прирост составил 0,12% в год в центрах городов, 0,42% в год в пригородах, 1,03% в год на прилегающих к городам территориях, что демонстрирует преобладание роста населения на периферии темп роста почти в 10 раз больше, чем в центрах городов. Средний прирост для всей совокупности городских территорий составляет 0,40% в год. При этом необходимо учесть, что представлены средние величины, а темп роста от одной агломерации к другой может значительно изменяться.

Тем не менее, за последние 30 лет темп роста населения периферии замедлился, а в центрах городов, где в 80-х и 90-х годах ХХ в. шел отток населения, вновь наблюдается увеличение числа жителей.

Эта тенденция затрагивает также отдаленные от городских центров сельские коммуны, так как решающую роль начинает играть не расстояние, а время путешествия на транспорте (в среднем 30 мин). Одним из принципов градостроительства в настоящее время является стимулирование урбанизации в рамках транспортной доступности в 20 мин для того, чтобы избежать дисперсии развития и ограничить использование частного автотранспорта.

В то время как на сегодняшний день 76% населения Франции проживает в городах и площадь городских территорий постоянно растет (100 000 км2 в настоящее время), плотность населения уменьшилась: в 1982 г. она составляла 478 жителей на км2, в 1990 г. 467, в 2009 г. 441 человек на км2.

Площадь городов выросла за последние 35 лет более чем в два раза, а за последние 50 лет увеличилась в три раза, несомненно, не только за счет роста населения, но и из-за того, что каждое домашнее хозяйство занимает теперь большую, чем раньше, площадь. При этом под площадью понимается не только жилье, но и территория, связанная с работой и досугом, перемещением по городу. Этот показатель неразрывно связан с благополучием общества, которое во Франции характеризуется увеличением мобильности. Поэтому во Франции даже на окраинах больших городов незастроенные земельные участки еще не стали редкостью. Тем не менее, динамичный рост городов сопровождается негативными эффектами, такими, как уменьшение количества природных зон, увеличение потребления энергии, рост уровня шума, загрязнение окружающей среды, нанесение ущерба ландшафту и т. д.

Таким образом, необходимо обеспечить существование городов с меньшей плотностью застройки и в будущем проводить политику благоустройства городов.

Эта цель градостроительного планирования приведена в законе «Градостроительные солидарность и возрождение» от 13 декабря 2000 г., поправки в который внесены законом «Градостроительство и жилищное строительство» от 2 июля 2003 г.

С 1998 г. был определен новый порядок зонирования: «городской ареал» цельное сообщество коммун без анклавов, состоящее из города-центра и прилегающих коммун, где минимум 40% населения работают в городе-центре. Этот тип зонирования не связан с административно-территориальным делением 42.