Специфика региональных и местных нормативов градостроительного проектирования

Как уже было отмечено выше, Градостроительный кодекс РФ предусматривает утверждение региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, однако он не артикулирует различия между ними. Между тем региональные нормативы градостроительного проектирования утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и регулируют объекты регионального значения; местные же нормативы градостроительного проектирования утверждаются органами местного самоуправления и регулируют соответственно объекты местного значения.

Взаимосвязь региональных и местных нормативов градостроительного проектирования закреплена в Градостроительном кодексе РФ и состоит в следующем: с одной стороны, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом особенностей поселений, городских округов в границах субъекта Российской Федерации (данное положение закреплено в п. 5 ст. 24 ГрК РФ); с другой стороны, не допускается утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, содержащих минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в региональных нормативах градостроительного проектирования (согласно п. 6 ст. 24 ГрК РФ).

В качестве примера рассмотрим региональные нормативы градостроительного проектирования Московской области, принятые постановлением Правительства Московской области от 16.12 012 № 24/54 «Об утверждении нормативов градостроительного проектирования Московской области» и местные нормативы градостроительного проектирования г. Химки Московской области, принятые Решением Совета депутатов городского округа Химки Московской области от 20.03.2013 № 03/1 «Об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования городского округа Химки Московской области».

Начнем с того, что и региональные нормативы Московской области, и местные нормативы г. Химки содержат положения об обязательности их исполнения всеми субъектами градостроительной деятельности.

Далее рассмотрим исполнение властями Московской области положения Градостроительного кодекса РФ о том, что региональные нормативы градостроительного проектирования должны учитывать особенности поселений, городских округов в границах субъекта Российской Федерации. В соответствии с п. 5 Общих положений нормативов градостроительного проектирования Московской области «нормативы определяются:

• — особенностями пространственной организации и функционального назначения территорий Московской области, которые характеризуются историческими традициями организации расселения населения и размещения мест приложения труда, планируемыми приоритетными преобразованиями в пространственной организации Московской области, планируемыми инфраструктурными изменениями, требованиями сохранения и приумножения историко-культурного и природного наследия;
• — особенностями населенных пунктов Московской области, которые характеризуются типом населенного пункта — городского или сельского населенного пункта, численностью их населения и пространственной морфологией застройки". Постановление Правительства Московской области от 16.01. 2012 № 24/54 «Об утверждении нормативов градостроительного проектирования Московской области»

Так, нормативы, касающиеся максимальной этажности жилых и нежилых зданий в населенных пунктах Московской области; предельных размеров земельных участков, предоставляемых для застройки индивидуальными жилыми домами на жилых территориях дифференцированы по типам устойчивых систем расселения (го…

Однако, сущность вопроса состоит в другом: вправе ли региональные нормативы градостроительного проектирования устанавливать такие императивные требования.

Анализ законодательства по данному вопросу позволил сделать вывод, что максимальная этажность жилых и нежилых зданий должна устанавливаться точечно, в зависимости от объективно обусловленных индивидуальных особенностей конкретных районов (кварталов) некоторых населенных пунктов, и, соответственно, не может устанавливаться региональными нормативами градостроительного проектирования. Данный вывод основывается на следующих положениях.

Во-первых, как уже отмечалось ранее, согласно ст. 24 Градостроительного кодекса РФ, предназначение нормативов градостроительного проектирования состоит в установлении минимальных расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека.

Может ли этажность застройки влиять на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности — скорее всего нет, за исключением индивидуальных особенностей конкретных районов (кварталов) некоторых населенных пунктов, в которых повышенная этажность может вызывать некоторые неудобства, например, в связи с плотностью застройки.

В целом же региональные нормативы градостроительного проектирования не должны устанавливать общий предел по этажности для целых групп населенных пунктов без учета индивидуальных особенностей каждого.

Во-вторых, согласно Градостроительному кодексу РФ, предельные параметры разрешенного строительства, в том числе и предельная этажность, должны указываться в одном из разделов правил землепользования и застройки — в градостроительном регламенте, а вовсе не в нормативах градостроительного проектирования.

Утверждение же правил землепользования и застройки осуществляется представительным органом местного самоуправления (п. 6 ст. 30, ст. 38 ГрК РФ).

При этом согласно пп. 3 п. 1, пп. 3 п. 2, пп.3. п. 3 ст. 8 Градостроительного кодекса, пп. 20 п. 1 ст. 14, пп. 26 п. 1 ст. 16 ФЗ-131 утверждение правил землепользования и застройки отнесено к вопросам местного значения. А согласно ч.1ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, вопросы местного значения органы местного самоуправления решают самостоятельно.

Таким образом, установление в региональных нормативах градостроительного проектирования максимальной этажности жилых и нежилых зданий для всех населенных пунктов соответствующего региона является вторжением региональных властей в сферу компетенции местных властей.

Подобные нестыковки в содержании региональных и местных нормативов неизбежным образом приводят к возникновению спорных вопросов в градостроительных правоотношениях. Хорошей иллюстрацией этому служит судебная практика.

Первый пример касается уже упоминавшегося положения о необходимости разделения технических регламентов и нормативов градостроительного проектирования.

Нормативы градостроительного проектирования не могут устанавливать государственные стандарты (и призванные заменить их технические регламенты), так же как и строительные нормы и правила и аналогичные нормы технического характера.

В соответствии с п. «р» ст. 71 Конституции РФ, п. 3 ст. 6. Градостроительного кодекса, ст. 4 Федерального закона «О техническом регулировании», это относится к исключительной компетенции федерального уровня государственной власти.

Так, Рязанский областной суд по одному из дел признал противоречащими законодательству и недействующими региональные нормы Рязанской области, устанавливающие обязательные стандарты (нормативы) по проектированию и строительству автозаправочные станций на территории области, так как счел их нормативным актом технического регулирования.

Существуют и положительные решения относительно соответствия нормативов градостроительного проектирования требованиям законодательства, что, однако, не исключает факта возникновения вопросов о содержании данных нормативов.

Так, ФАС Уральского округа в Постановлении от 19.09.2011 № Ф09−5541/11 по делу № А50−6969/11 признал законными и допустимыми установленные администрацией города Перми нормативы градостроительного проектирования в части обеспечения проектируемых жилых зданий объектами, предназначенными для постоянного хранения легковых автомобилей.

Суд в своем Постановлении указал, что местные нормативы градостроительного кодекса для города Перми определяют требования к обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности человека, к которым в том числе относится обеспеченность проектируемых жилых зданий объектами, предназначенными для постоянного хранения легковых автомобилей, что в свою очередь Градостроительному кодексу РФ. Таким образом, в удовлетворении требования о признании данных нормативов градостроительного проектирования не действующими, заявителю было отказано.

Другой пример — решение Калужского районного суда Калужской области от 05.07.2011 по делу № 33−2663/2011. В данном случае имели место требования истца об устранении препятствий в пользовании жилым домом и земельным участком, которые суд признал обоснованными, основываясь на положениях региональных нормативов градостроительной деятельности для Калужской области.

В указанных нормативах устанавливались допустимые параметры и характеристики ограждений на границе с соседним земельным участком, в связи с чем суд указал, что такие нормативы градостроительного проектирования были приняты в пределах компетенции, предоставленной Градостроительным кодексом РФ региональным органам власти.

Таким образом, можно отметить, что вопрос о соотношении региональных и местных нормативов градостроительного проектирования действующим законодательством не решен, что приводит к ощутимым сложностям в управлении развитием урбанизированными территориями.